В.С. Авдонин Развитие местного самоуправления в Германии и России: история, проблемы, перспективы

Изучение местного самоуправления (МСУ) в Германии является для специалистов в России весьма важной задачей. Тому есть несколько оснований. Во-первых, модель местного самоуправления в Германии считается одной из самых сильных и эффективных в Европе, поэтому знакомство с принципами ее создания и функционирования, практическими достижениями в решении разного рода институциональных, финансово-экономических, политических, социальных и прочих проблем само по себе достаточно полезно. Во-вторых, представляющие муниципальный уровень немецкие коммуны и города являются одними из самых активных и влиятельных игроков на европейской муниципальной «сцене». Они весьма активны не только в структурах Европейского союза, где образуют своего рода «авангард» представительства муниципальных интересов, но и в общеевропейских организациях, интегрирующих и представляющих муниципальные сообщества стран Европы и за пределами ЕС. Нельзя забывать, что Россия с середины 90-х годов также является членом этого сообщества с соответствующими правами и обязательствами. Знакомство с формированием европейской проблематики и повестки дня в муниципальной сфере и продуктивное участие в ее обсуждении вряд ли возможны без знания позиций основных европейских игроков, среди которых немецкие «муниципалы» занимают далеко не последнее место. В-третьих, следует отметить и целый ряд общих моментов, которые имеют системы самоуправления в Германии и России в политико-правовом отношении. Прежде всего, федеративный характер обоих государств. МСУ в них существует как особый уровень власти наряду с двумя другими – федеральным и региональным. Это, несмотря на особенности способов их взаимодействий, создает и определенную общность политической проблематики в их функционировании. Можно отметить и сходство демократических характеристик местного самоуправления, заложенных в обеих странах при его учреждении. И Германия, и Россия формировали институт местного самоуправления в условиях преодоления авторитарных режимов, рассматривая его в качестве фактора демократизации и укрепления нового демократического политического строя. Перечисление сходств, а также различий можно было бы продолжить. Во всяком случае, анализ того и другого представляется весьма полезной исследовательской задачей, позволяющей лучше оттенить и объяснить особенности развития отечественной модели МСУ.

Нельзя сказать, что немецкая модель местного самоуправления в России не изучается. Она не раз была предметом анализа как в работах различных отечественных авторов, так и на многочисленных конференциях по проблематике МСУ. При этом можно отметить, что ее изучению в нашей стране активно способствуют немецкие специалисты. Немецкая система МСУ рассматривалась в рамках целого ряда российско-немецких научных и практических встреч и форумов, проходивших под эгидой двусторонних программ сотрудничества¹. Важную роль играет активно развивающееся партнерство городов, которое естественным образом выдвинуло в центр рассмотрения вопросы муниципального управления в Германии и России.

И тем не менее изученность немецкой модели МСУ в России вряд ли можно признать вполне достаточной. Она изучалась преимущественно с правовой точки зрения в рамках отраслей государственного и муниципального права¹. Главный интерес был направлен на анализ законодательства различных уровней (федерального, земельного и муниципального) и механизмов его реализации применительно к МСУ. Естественно, данный подход позволяет проанализировать нормативно-правовые характеристики немецкой муниципальной модели, сопоставив их с подобными характеристиками российской, и сделать выводы. Вместе с тем вне поля зрения остается вопрос о том, чем обусловлен выбор самих законодательных моделей, что воздействует на их изменения в том или ином направлении. Другой распространенный подход – рассмотрение немецкой модели с точки зрения ее финансово-экономических и хозяйственных характеристик². Здесь также возникают хорошие возможности для экономических и статистических сопоставлений, выводов и даже определенных заимствований в сфере хозяйственной и финансовой организации системы МСУ.

В то же время подход к изучению немецкой модели МСУ с точки зрения политической науки у нас практически не представлен³, это относится и к компаративистике⁴. Между тем изучение российского местного самоуправления и муниципальной политики с позиций политической науки происходит довольно активно. За последнее десятилетие осуществлен ряд интересных исследовательских проектов, опубликовано много статей и монографий⁵. Дополнительным стимулом стала реформа местного самоуправления, осуществляющаяся в России после 2003 г.

В связи с этим представляется полезным обратиться к сравнительному политическому анализу российской и немецкой моделей местного самоуправления. Учитывая объем статьи и степень разработанности вопроса, мы не предполагаем придерживаться строгой сравнительной методики cross-national studies. Речь пойдет об общем сопоставлении процессов становления моделей МСУ в двух странах и выделении отдельных сходств и различий в недавней истории и современном развитии этого института. Данной задачей определяется и дескриптивно-генетический метод анализа материала.