1.2. Россия

Современная система местного самоуправления в России начала складываться на рубеже 1990-х годов. С историей немецкой модели ее роднит то, что этот процесс шел в обстановке нараставшего кризиса, а затем и распада советской государственности. Разумеется, в случае с Россией речь не шла о полном крахе предшествующей государственности, как в послевоенной Германии. Это, скорее, был глубокий кризис государства, связанный с ослаблением, а затем и крушением одной из его важнейших составляющих – «вертикали» партийной власти КПСС. В то же время центральные государственные органы и административные структуры государственной власти на местах в основном сохранялись. Тем не менее вся политическая система страны находилась в этот период в состоянии динамических изменений и неопределенности.

Становление местного самоуправления происходило на первых порах посредством расширения компетенции местных советов, определения сферы их самостоятельных задач и введения их управленческой автономии при одновременном создании предпосылок для демократических, свободных и конкурентных выборов в местные органы власти. Но эта самоуправленческая тенденция развивалась не в вакууме. Ей противостояла советская традиция централизации, направленная на сохранение административного контроля над местными советами и подчинение их вышестоящим органам исполнительной власти. За противостоянием этих тенденций скрывалась в тот период борьба политических сил, представленных лагерями «реформаторов» и «консерваторов». Соотношение сил между ними, по крайней мере до августа 1991 г., было неопределенным. Поэтому в целом вариант муниципальной реформы, предпринимавшийся в 1990–1991 гг. и воплощенный в Законе об МСУ от 6 июля 1991 г., обычно характеризуется как «половинчатый» или «компромиссный»¹. С одной стороны, он провозгла-сил местное самоуправление, его самостоятельность и автономию, с другой – сохранял элементы прежней иерархической системы административного управления советского периода.

Новая ситуация в становлении российской модели МСУ возникла после августа 1991 г. Прежде всего, она определялась изменением политики центральной власти. Оказавшись у власти в центре в результате провала августовского путча, «реформаторы» сменили стратегию продвижения реформ «снизу» и демократизации имеющихся институтов на стратегию радикального реформирования институтов «сверху». Президент и возглавляемое им правительство взяли курс на ликвидацию всей системы советов – от Верховного до местных. Это означало полную смену вектора формирования системы МСУ в России. Теперь его предполагалось осуществлять не путем преобразования местных советов, а с «чистого листа» – посредством создания новых структур местной власти. При выработке ее базовых характеристик развернулась достаточно жесткая борьба политических сил, которые можно условно определить как «сторонников президента» и «сторонников Верховного Совета», а в контексте происходивших реформ – как «радикальных реформаторов» и «осторожных реформаторов». С точки зрения идеологии реформирования местной власти первые тяготели к более административному и централистскому варианту МСУ, вторые – к более автономному и демократическому. Хотя в отношении последних требуется уточнение. В идеологическом плане их взгляды были весьма пестрыми, включающими идеи как автономии местной власти, так и сохранения ее зависимости от вышестоящих советов¹.

Зримым свидетельством курса «радикальных реформаторов» в отношении МСУ стала отмена под предлогом угрозы «номенклатурного реванша» выборов глав администраций местных советов осенью 1991 г. Вместо избрания главы местных администраций были назначены главами региональных администраций, в свою очередь, фактически назначенных президентом. Местная власть, таким образом, явно встраивалась в административную «вертикаль». Однако борьба политических сил в период 1991–1993 гг. не позволила «радикальным реформаторам» закрепить в политической системе административно подчиненную модель МСУ. В результате политики сложных уступок и компромиссов, которую была вынуждена вести президентская власть в отношении различных политических сил и групп интересов в условиях жесткого противостояния с Верховным Советом, в ст. 12 новой Конституции России был закреплен принцип самостоятельности и демократического характера МСУ².

Это не означало радикального поворота в политике исполнительной власти по отношению к местному самоуправлению, перехода к активной поддержке автономии и демократии на местном уровне. Прежний курс на административное подчинение сохранялся. Разгон местных советов в октябре 1993 г. был особенно показательным. Об этом же свидетельствовали и дискуссии вокруг рамочного закона о МСУ, которые развернулись после принятия Конституции, и сама практика формирования местной власти в тот период.

И тем не менее закрепленный в Конституции принцип самостоятельности и демократичности МСУ позволил определенным образом изменить ситуацию вокруг становления этого института в российской политике. Принятый в 1995 г. Федеральный закон о МСУ в целом сохранил вышеназванный конституционный принцип, дав импульс началу в МСУ тех процессов, которые затем были названы некоторыми авторами «муниципальной революцией»¹. Под этим, возможно, несколько амбициозным термином обычно понимают совокупность событий и процессов, связанных с принятием и реализацией Закона о местном самоуправлении, которые привели в 1995–1997 гг. к созданию в России местной власти, по базовым критериям соответствующей российской Конституции и Европейской хартии местного самоуправления. Последнее было подтверждено ратификацией Россией этой Хартии в апреле 1998 г. Таким образом, сложный процесс формирования новой российской модели местного самоуправления, начатый в 1991 г. после отказа от усовершенствования прежней советской модели, казалось бы, благополучно завершился. Но, к сожалению, такое позитивное резюме по поводу периода «муниципальной революции» вряд ли возможно.

Практически сразу вслед за подъемом муниципального строительства последовал откат, получивший у некоторых авторов название «муниципальной контрреволюции» или, по аналогии с земской контрреформой 1890–1892 гг., «муниципальной контрреформы»². Этот процесс охватил муниципальную систему в конце 90-х годов, но особенно усилился в 2000-е годы. На первых порах он означал фактическое снижение муниципальной автономии ввиду «регионализации» муниципальной политики, приводившей к росту политической зависимости местного самоуправления от региональной власти. А затем в дело вступили интересы центра, направленные на «наведение порядка» и укрепление административной «вертикали». Сравнительно легкий переход от «муниципальной революции» к «муниципальной контрреволюции» во многом объясняется тем, что строительство новой модели МСУ в России не опиралось на мощное общественное движение «снизу», а определялось соотношением сил и конфигурацией элитных коалиций в российской политике. Как при принятии Конституции, так и при принятии Закона о МСУ относительно благоприятный для местной автономии и демократии исход был обеспечен ситуационными интересами основных политических игроков. Центр, например, был заинтересован в какой-то момент в сдерживании автономии регионов посредством роста автономии муниципалитетов, а экономические интересы «реформаторов» диктовали «сброс» на муниципальный уровень полномочий по решению сложных социальных проблем. Но при этом «сильная» модель МСУ не была обеспечена экономически. Полученные полномочия не имели достаточного финансирования, что подрывало эффективность созданной на местах модели МСУ и способствовало ослаблению ее поддержки. Изменение соотношения сил в политике на рубеже 2000-х годов изменило и расклад сил вокруг муниципальной власти. Относительно «сильная» модель МСУ потеряла политическую поддержку, а кратковременная «муниципальная революция» сменилась «муниципальной контрреволюцией».