Л.Н. Верченов Местная автономия и местная демократия: современные российские реалии

Почему местное самоуправление, зачем локальная политика? В предлагаемом тексте попытаемся ответить на эти вопросы и по возможности прояснить специфику и актуальность проблем российского местного самоуправления (МСУ) и локальной (не федеральной, не региональной, а местной, в первую очередь) политики.

1 января 2006 г. вступил в силу Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». Название Закона буквально повторяет название юридического акта 1995 г., однако Закон 2003 г. «обозначил начало формирования новой парадигмы»¹.

Закон этот, отметил В.С. Мокрый, на тот момент председатель Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной думы, «можно рассматривать как серьезный шаг в создании правовой базы, которая позволит обеспечить эффективное функционирование местного самоуправления и всей системы публичной власти в целом»². Суждение это прозвучало сразу после принятия Закона в 2003 г.

К настоящему времени (констатация В.Л. Глазычева в апреле 2008 г.) новый Закон прошелся по стране «как культиватор: вспахал там, где вообще ничего не было, – в Татарстане, например, теперь хотя бы номинально наличествует местное самоуправление»¹.

Да и федеральный Центр начинает менять тактику в отношении местной власти. Выступая в октябре 2007 г. на собрании советов муниципальных образований, президент Путин заявляет о необходимости обеспечить муниципалитеты достаточной доходной базой, объявляет о восстановлении Совета по муниципальному уровню управления при Президенте РФ.

В середине февраля 2008 г. состоялось первое заседание только что созданного Государственной думой Совета по местному самоуправлению под председательством Б. Грызлова; нижняя палата обзавелась структурой, уже существующей при президенте, правительстве и Совете Федерации.

Возросшее внимание со стороны центральной власти, по-видимому, объясняется политической ролью МСУ – «ведь именно оно находится в непосредственном контакте с избирателями и может влиять на их умонастроения»².

Пусть так. Внимание, тем более возросшее, всегда приятно. Чего, к сожалению, нельзя сказать о практических результатах реформы МСУ. Даже на бумаге не все гладко: в Законе № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. проводится линия на ограничение местного самоуправления. Фактически система МСУ толком так и не заработала. К тому же попытка встроить местные органы власти в государственную «вертикаль» за период второго срока президентства Путина стали более настойчивыми.

Объявленная сразу после вступления в должность президента и последовательно реализуемая федеральная реформа Путина включала в себя пакет проектов, одни из которых, считает Н. Петров, оказались успешно реализованными, другие либо застряли на начальных стадиях, либо вовсе пошли «не туда». В последнюю группу как раз и попало реформирование местного самоуправления³.

На это, кстати, обращают внимание и зарубежные исследователи.

К. Росс в обстоятельной статье¹ рассматривает три главные реформы местного самоуправления с момента возникновения России «из пепла СССР», т.е. реформы 1991, 1995 и 2003 гг. Для него не подлежат сомнению, что касается реформы 2003 г., искренние намерения Путина рационализировать финансовую систему на местном уровне, обеспечить и увеличить экономическую эффективность местных администраций. Однако для достижения этих целей был избран курс, что было бы естественным, не на децентрализацию, напротив, выбор был остановлен на жесткой рецентрализации и подчинении местной власти властям федеральным и региональным. К сожалению, «реформы местного самоуправления в новой России тесно переплелись с борьбой за власть между центром и регионами, в результате развитие местной демократии стало жертвой, принесенной и Ельциным, и Путиным на алтарь политической и электоральной целесообразности»².

В период 1991–2003 гг. трижды менялась структура властных отношений в системе МСУ. Если в 1990-е годы органы местной власти могли возникать и возникали на основе свободного волеизъявления граждан, электоральные предпочтения которых структурировались властными группами местного сообщества, то с 2003 г. структура властных отношений в местных сообществах формируется как общественно-государственный компромисс, в котором государство закрепляет за собой ключевые позиции (финансовые, политические), делегируя затем часть властного потенциала местному сообществу. Это предопределяет установление контроля государства (в лице государственных органов субъектов Федерации) за муниципальными образованиями через регулирование финансовых потоков, установление контроля над местными властными элитами (манипулирование процедурой и результатами выборов), контроль над региональными СМИ, деятельностью лояльных региональной власти крупных бизнес-структур¹.

Предыдущий (1993 г.) Закон о местном самоуправлении (продолжим уже цитируемую выше констатацию В.П. Глазычева) давал тем местным органам власти, которые более или менее претворяли в жизнь имеющиеся у них полномочия («живым» муниципалитетам), больше возможностей.

Новый Закон «срезал все головки, которые поднимались выше общего уровня. Налогами и правами. Муниципалитеты лишились права на хозяйственную деятельность. Сами вкладывать, создавать фонды и прочее они по новому законодательству не могут. Им велено избавиться от всей муниципальной собственности»².

Из-за отсутствия финансовых возможностей у местных властей почти 17 тыс. органов местного самоуправления (из общего числа 24,5 тыс.) полностью или частично отказались от своих полномочий в пользу муниципалитетов³. А у тех самих дела не намного лучше.

Согласно вступившему в силу с 1 января 2006 г. Закону «Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации» муниципалитет отвечает, в частности, за организацию электро-, тепло- и водоснабжения населения, снабжения населения топливом, за содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и других транспортных инженерных сооружений в границах поселений, за обеспечение жильем малоимущих и нуждающихся в улучшении жилищных условий, за содержание муниципального жилищного фонда и т.д. Само собой разумеется, что денег на это в муниципалитетах нет, поскольку 95% муниципальных образований являются дотационными⁴.

Самое бессильное – местное самоуправление в Москве и Санкт-Петербурге.

В Москве органы местного самоуправления практически ничем не управляют (в среднем по России ситуация чуть лучше). В новых московских муниципальных образованиях, т.е. в бывших московских районах, реальное управление осуществляют управы, которые являются территориальными органами московской государственной исполнительной власти. Но положения Конституции РФ и международные обязательства России вынуждают московские власти мириться с наличием органов местного самоуправления – муниципальными собраниями. На деле все решается отработанным в советские времена методом: организация создается и имитирует деятельность, не имея практически никаких полномочий и реального влияния¹.

Муниципальная реформа 2003 г. обескровила и без того дышащее на ладан местное самоуправление. Ситуация усугубляется: готовится законопроект о реальной ликвидации местного самоуправления в городах – столицах субъектов Федерации².

Одним словом, «соотношение сил в начале XXI столетия оказалось не в пользу местного самоуправления»³.

Перспективы местного самоуправления и на обозримое будущее не внушают оптимизма. Проблема выбора курса в региональной политике начиная с 1991 г. после всех экспериментов и колебаний маятника по-прежнему сохраняет свою актуальность, констатирует Р.Ф. Туровский.

«На данном этапе велика вероятность инерционного и конъюнктурного изменения баланса в режиме ситуативного реагирования на частные проблемы, что может продолжаться достаточно долго – пока нет предпосылок для распада страны. Что касается доминирующего вектора изменений, то пределы эффективного смещения баланса в пользу центра достигнуты, в ближайшее время должен начаться обратный процесс. В целом для России децентрализация может быть эффективнее централизованного ручного управления»¹.

* * *

Может ли страна, раскинувшаяся на 11 часовых поясов, регионы которой так разнолики, развиваться без настоящего местного самоуправления? Конечно, нет.

А есть еще одна сторона проблемы местного самоуправления при президенте Путине: «умирание» политики как таковой, ведь региональные (и локальные) «политические машины» – это, «пожалуй, главный способ удержания контроля над гражданами в крупной стране»².

Еще (или уже) в 2005 г. один из составителей и авторов нашего выпуска по поводу фактического назначения (вместо выборов) губернаторов отметил: это наглядный признак, свидетельствующий «об умирании той политики, которая хотя бы в некоторой степени была связана с такими атрибутами, как публичность, демократические выборы, ответственность власти перед гражданами»³.

В заглавии нашего выпуска наряду с МСУ не случайно фигурирует и «локальная политика».

Ситуация сегодня такова, что после отмены выборов в Государственную думу по одномандатным округам, отмены выборов губернаторов «центром реальной конкурентной политической борьбы (а постепенно и средоточием политической фронды) стали местные органы власти»⁴.

Прежде всего это относится к городам, которые не имеют статуса субъекта Федерации (такой статус имеют только Москва и Санкт-Петербург) и мэр которых по Конституции не подчинен губернатору. Именно в городах России пока еще имеет место более или менее нормальное волеизъявление граждан, когда они выбирают мэра. Этим же объясняется получивший в последнее время все большее распространение российский политический феномен «охоты» на мэров. Поистине, «нет мира под оливами», да и как может он быть, если сегодня в десятке самых влиятельных в регионах политических позиций, а именно: глава региона (губернатор), вице-губернатор, председатель Законодательного собрания, депутат Госдумы РФ, представитель бизнеса, глава (мэр) столицы субъекта Федерации, мэр (глава района), депутат Законодательного собрания, представитель региона в Совете Федерации, руководитель УВД/МВД – лишь мэр столицы регионального центра избирается населением; спикеры регионального и городского парламентов – тоже выборные должности, но они избираются не прямо населением; остальные семь позиций занимают назначаемые Москвой чиновники. Мэр столицы региона, таким образом, – единственная влиятельная персона, напрямую избираемая гражданами¹.

Кстати, на уже упомянутом заседании Совета по местному самоуправлению Б. Грызлов заверил: позиция «Единой России» по вопросу выборности мэров однозначна – мэры должны избираться непосредственно гражданами². Поживем – увидим.

* * *

Нельзя не затронуть специфического аспекта муниципального реформирования в РФ.

Конечно, процесс институционального строительства в области местного самоуправления в современной России шел преимущественно «сверху вниз», потому в него не были вовлечены широкие слои населения. В этом одна из причин подрыва доверия граждан к местному самоуправлению¹.

Проявляется это прежде всего в пассивном отношении граждан к выборам органов местной власти. Практически повсеместно в сегодняшней России интерес избирателей к муниципальным выборам слабее, чем к федеральным и региональным выборам, особенно наглядно это проявляется, когда проводятся выборы только муниципальных депутатов (ситуация несколько лучше, когда выбираются главы муниципальных образований). Действует принцип: чего суетится, если от этих органов власти все равно ничего не зависит.

Начальник сектора мониторинга избирательных кампаний Независимого института выборов А.Е. Любарев приводит любопытные примеры: в одном из сел Курганской области 11 марта 2007 г. на избирательный участок пришли два избирателя – сам кандидат и его приятель, что, впрочем, составило явку в 6–7%, поскольку в округе числилось около 30 избирателей, а 2 сентября 2007 г. в одном из избирательных округов муниципального округа «Звездное» Санкт-Петербурга явка избирателей составила 0,9%².

Но у пассивности населения есть и иные, кроме подрыва доверия, более глубокие объяснения. Лишив население права формировать власть в своем регионе, Кремль тем самым, считает Н. Петров, способствует «формированию психологии подданных вместо психологии граждан»³.

Как обстоят дела с «психологией граждан» в сегодняшней России, отечественные специалисты более или менее представляют. В повседневной жизни большинство людей осознают свой интерес и на уровне индивидуального поведения действуют достаточно рационально и вполне расчетливо, но «массовое политическое поведение россиян по-прежнему направляется создаваемыми и транслируемыми «сверху мифами»¹.

Несколько иной угол зрения у Е.Г. Ясина: подавляющее большинство наших людей сопротивляются переменам («хватит – натерпелись»); «путинский режим и есть выражение этого нежелания опять брать препятствия. Еще раз что-то превозмочь, еще раз что-то менять в себе. Вытаскивать себя за волосы из болота»².

Сделать очевидное видимым – в этом одна из задач социологии (так, во всяком случае, считают некоторые ее представители). «Очевидные» проблемы – в нашем случае проблемы равнодушия и пассивного приспособления населения России к социальной среде – заслуживают отдельного выпуска «Политической науки», чтобы «увидеть» (сделать «видимыми») эти проблемы не только как политические, но и как антропологические, как проявления «относительной неизменности психоментальных реакций Homo rossicus’a»³.

В уже цитированном вступлении к номеру «Политии», целиком посвященному «местному самоуправлению-2», А.М. Салмин отметил, что Закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. – это «начало процесса с далеко не во всем предсказуемым результатом. Динамика – динамикой, метаморфозы – метаморфозами, однако постоянной проблемой остается такая “переменная”, как субъект местного самоуправления – человек…»⁴ (курсив мой. – Л.В.).

Между прочим и на недавней Конференции МАПН (отчет о Конференции см. в Приложении) Джон Трент, рассматривая тенденции мировой политической науки в начале XXI в., отметил необходимость уделять больше внимания природе человека, реинтегрировать в политическую науку индивида, как актора, т.е. субъекта политического процесса.

Тема наша, таким образом, требует продолжения. И отправными точками могли бы стать размышления двух современных исследователей русского общества. Их суждения продуманы, а выводы не щадят национального самолюбия (не говоря уж о национальном самолюбовании), отрезвляют и приводят в чувство. Кого-то эти «горестные заметы» шокируют, но они и не рассчитаны на утешение. Будем избавляться от иллюзий о нашем обществе «скорбного безмолвия и пустынного будущего».

«В ХХ в. русские получили жесточайшую, абсолютно безжалостную власть… Видимо, такая власть отвечает какому-то глубинному народному естеству… В конце ХХ в. …русские люди предпочли “бюрократическое самодержавие” “нового русского” образца. Для нас это вполне цивилизованный властный проект. Мы не то что не рассчитываем на большее – мы большего не хотим»¹.

«Пора перестать жалеть так называемый народ… не будь этот народ таковым, каким он был, никакие ленины-зиновьевы и троцкие-cталины здесь не победили бы… В России в ушедшем столетии произошла антропологическая катастрофа» (курсив авт.)².

Не в этом ли причина(ы) многих наших сегодняшних политических нестроений?