Вновь – к вопросу о перспективах

Итак, что мы имеем? Изначально реформа МСУ в постсоветской России проходила в непростых условиях. Во-первых, экономическая база муниципалитетов была в большинстве случаев недостаточной; во-вторых, социетальные основания гражданской активности, «социальный капитал», развитие «гражданского общества» и т.д. на локальном уровне были явно недостаточны для полноценного местного самоуправления (таким образом, вместо САМОуправления стояли проблемы местной власти, и не более того); в-третьих, правовая база МСУ также оставляла желать лучшего, поскольку была недостаточной и противоречивой. Нельзя сказать, что по сравнению с 1990-е годами в решении этих проблем наметился серьезный прогресс. Наоборот, реализация «реформы Козака» способна в ряде моментов осложнить ситуацию.

При этом общее изменение морально-политического климата в стране и сокращение возможностей для научной рефлексии и научных исследований, в том числе политических проблем МСУ, способно загнать многие проблемы локальной политики в «тень», сделать их адекватно неосознаваемыми, а значит, и нерешаемыми. Так что перспективы МСУ в современной России особого оптимизма не вызывают. Но вопрос стоит еще более остро: сохранится ли вообще политическая автономия местного самоуправления на фоне явно авторитарных тенденций российского политического режима?

Вопрос о выживаемости МСУ и локальной политики уже в постпутинской России выглядит очень непростым. Некоторые исследователи все же находят поводы для оптимизма. Так, например, Петр Панов надеется на развитие самоуправления в малых городах, где налицо ярко выраженный интерес местных сообществ и малого бизнеса, где власть потеряла политические ресурсы вследствие отмены Путиным прямых губернаторских выборов. Таким образом, выделяются негативные и позитивные стимулы для развития локальной политики малых городов¹. Не отрицая вообще подобных возможностей, укажем все-таки на другие варианты. Обозначенные П. Пановым тенденции могут быть «перебиты» другими, например углублением и усилением теневых связей регионально-локального уровня, когда при наличии в поселениях ресурсов они будут контролироваться и перераспределяться регионально-локальными «ма-фиями» (адекватное продолжение общероссийской «вертикали власти»), а в ситуации отсутствия ресурсов такие поселения просто никому не будут интересны, в том числе и людям, чья судьба заставляет проживать их на данных территориях.

Дело в том, что мы считаем существующую официально модель МСУ нежизнеспособной и полной разрушительных противоречий. Мы вкратце описали эти противоречия в данной статье. Остается добавить, что эта неадекватность формальных институтов существует не только на уровне локальной политики, но и, например, в отношениях «Центр – регионы»¹, что ведет фактически к квазифедерализму. Что же происходит, когда официальные институты не могут нормально функционировать и развиваться? Усиливается значение неформальных, теневых институтов и практик. Это происходит повсеместно, и на локальном уровне, конечно, тоже. Но «теневизация» политики, когда реальные проблемы решаются за кулисами, может иметь еще одно последствие – потерю политической субъектности уровней власти. Выражение, возможно, неточное, но что оно может значить по существу? Возьмем для примера взаимодействие федеральной и региональной властей в РФ. Объективно противоречий между ними меньше не стало, но в официальном политическом дискурсе они фигурируют все меньше. Фактически назначаемые губернаторы потеряли ряд стимулов для отстаивания интересов своих регионов перед лицом Москвы, хотя бы на уровне ельцинского периода. Между Центром и регионами протягиваются административные, силовые, партийные (ЕР) и прочие «вертикали», связанные теневым бизнесом и круговой порукой. Эти «вертикали» имеют устойчивые тенденции доходить и до локального уровня, особенно в тех случаях, когда на местном уровне есть привлекательные экономические ресурсы. При этом власть на местах попросту захватывается той или иной группировкой политико-экономических рейдеров, во главе МО ставится надежный человек, который присматривает за бизнесом поставившей его группировки и охраняет ее интересы. Дефицита методик по захвату власти в привлекательных МО не наблюдается. Для этого можно пользоваться манипуляциями выборов в местные советы или, например, двигать фигурой того или иного «сити-менеджера». Многие такие случаи сегодня можем наблюдать воочию, а недавняя прошедшая череда местных выборов лишь усилила эту тенденцию.

Понятно, что у ставленников бизнес-чиновничьих группировок, зачастую связанных с криминалом, когда они захватывают власть на локальном уровне, не всегда есть стимулы для отстаивания интересов «своего» МО перед лицом вышестоящих властей. Наоборот, они могут быть заинтересованы в разделе с ними местных ресурсов. Следовательно, ясная политическая субъектность, четкое разделение интересов между федеральным, региональным и локальным уровнями отсутствуют. Они заменяются теневыми сговорами, власть приобретает так необходимое ей единство и укрепляется за счет подавляемых и неудовлетворяемых должным образом потребностей граждан. Такова, на наш взгляд, сегодняшняя картина; она еще далека от ясности и детальности, но господствующая тенденция уже четко обозначена. Пока официально идет дискуссия о тех или иных аспектах «муниципальной реформы» в русле правовой казуистики, на практике муниципальные ресурсы служат обогащению немногих принадлежащих к «вертикали». Могло ли быть иначе в условиях свертывания или выхолащивания демократических механизмов?!

Вряд ли эта «вертикаль» допустит в единой России какую-либо автономию МСУ, локальную демократию и т.д., если ей это невыгодно. Может ли в таких условиях выжить локальная политика? Да, но только в тех случаях, когда к данному муниципальному району или городскому округу не привлечено внимание других влиятельных игроков; попросту говоря, если с данного МО нечего взять¹. (Правда, эта политическая автономия все равно быстро теряется – как вследствие отсутствия экономической базы для нее, так и вследствие общей тенденции к бюрократизации.) В иных же случаях никакой локальной автономии выжить не суждено: возможности локальных социумов, местного бизнеса и (или) власти попросту несопоставимы с ресурсами «варягов», экономических и политических «рейдеров» и их ставленников.

Таким образом, вопрос наших лучших исследователей локальной политики: «Автономия или контроль?»¹, т.е. автономия МСУ или контроль со стороны государственных органов, в условиях, когда за фасадом формальных институтов разрастаются теневые практики, в какой-то степени теряет свое значение. Не «автономия» и не «контроль», а нечто иное, похожее на то, что мы кратко описали выше.

По нашей оценке, в ближайшей перспективе вряд ли что-нибудь кардинально изменится в российской политике – как на федеральном, так и на более низких уровнях. Сама по себе политическая «жизнь» на локальном уровне будет лишь едва теплиться. Основная надежда здесь на то, что формально-институциональные формы (наличие выборов на местах, прежде всего) в условиях современного «неозастоя» все же будут сохранены и пригодятся при политическом оживлении в будущем. Перспективы для местной (впрочем, как и для региональной) политики в России откроются лишь в результате серьезных подвижек на федеральном уровне, когда наступит новый критический момент и элиты будут поставлены перед ситуацией политического выбора, требующего активизации и повсеместного привлечения местных ресурсов.

Но контуры этих возможных перемен выглядят сейчас весьма смутно и проблематично.