Задачи мсу. Организационные проблемы и правовые коллизии. Вопрос о поддержке населения

Итак, муниципальная власть должна обеспечивать ремонт дорог, работу коммунальных служб, поликлиник, станций «скорой помощи», акушерских служб, учреждений начального и среднего образования. Средства на все это муниципальные образования обязаны изыскивать в собственных бюджетах – за счет налоговых поступлений, которые по новому закону будут закреплены за местным самоуправлением.

Говоря об общих проблемах муниципальной реформы, отметим, что перед местными советами стоят следующие основные группы проблем.

• Отсутствует надежная финансовая база МСУ.

• Не отрегулированы многие правовые вопросы.

• Нет кадрового обеспечения.

• Население не относится к реформе активно и позитивно, в массе своей не поддерживает ее.

• Политические условия для развития местного самоуправления в Российской Федерации сейчас неблагоприятны.

Изначально реформа МСУ, связанная с принятием ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (принят в октябре 2003 г.), была не проработана с точки зрения ее организации. Прежде всего, на наш взгляд, порочен чрезвычайно жесткий подход к вопросам муниципальной реформы, задаваемый Центром: обязательно два уровня: либо округ, либо муниципальный район, совсем не допускаются «матрешки» – это порождает многочисленные коллизии. Даже в 1990-е годы вариантов было больше: в Российской Федерации было оформлено 12 215 муниципальных образований – от городов и поселков до городских и сельских округов, районов и сельских населенных пунктов¹. Для малых и бедных поселений можно было стимулировать развитие территориального общественного самоуправления. Понятно, что это создавало определенный разнобой, но жесткая унификация в столь сложносоставной и разнородной стране, как Россия, – еще хуже. Зачем в сложной и крайне неравномерно развитой стране задавать столь жесткие стандарты – здесь явно бюрократия победила политику, как и везде в современной России. Но когда бюрократия подменяет собой политику, страдает и собственно бюрократическая (организационная) сторона дела.

Так, порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, должен был быть определен Федеральным законом до 1 января 2005 г., но этот документ до сих пор отсутствует. Есть огромные проблемы по разграничению полномочий и ответственности в госструктурах, отвечающих за здравоохранение и социальное развитие. Кадры для органов МСУ тоже под большим вопросом, так как финансисты, например, должны иметь высшее экономическое образование и стаж работы по специальности не менее трех лет. Где можно в «глубинке» набрать столько подготовленных людей? Регионы высказывали опасения, что для такого большого количества новых муниципальных образований они не смогут найти необходимое число людей, способных осуществлять те полномочия, которые указаны в Законе (ФЗ-131). Самое большое сомнение регионов – смогут ли вновь созданные муниципалитеты в полном объеме исполнять те полномочия, которые им предписывает закон. Велики и финансовые издержки кадрового обеспечения муниципальной реформы. Министерство финансов РФ согласилось выделить средства федерального бюджета на подготовку кадров для органов местного самоуправления. По предварительной оценке, понадобится порядка 50 млрд. руб. (Вот бы направить их на повышение зарплат нищим бюджетникам или на строительство и ремонт дорог!) Подготовкой кадров будут заниматься четыре российских вуза, в том числе Академия государственной службы и Академия народного хозяйства. Они будут готовить не только чиновников для муниципальной службы, но и преподавателей, которые будут готовить чиновников в дальнейшем. Ежегодно планируется готовить около 150 тыс. человек.

Нагрузка на местные бюджеты еще более возрастет в связи с появлением новых чиновников, которые должны добавиться к уже существующим. Произойдет скорее всего удвоение аппарата на районном и городском уровнях, а ведь будут еще и новые муниципальные образования (МО). Уровень компетенции, разделение полномочий между ними сразу определить не удастся. У граждан, живущих во вновь образованных МО, появится масса проблем с оформлением документов, справок и т.д. В дополнение к нерешенным еще вопросам с монетизацией это вызывает дополнительное социальное напряжение.

Инициаторы реформы местного самоуправления исходили из необсуждаемого посыла: надо приблизить власть к народу и дать ему возможность самому влиять на решение своих проблем. Подразумевалось, что «народ» только этого и желает. Между тем мэры, чиновники местных администраций и депутаты местных советов несравненно лучше реформаторов со Старой площади (резиденция Администрации президента РФ) знают, что ничего подобного нет и в помине: люди совсем не рвались взять на себя ответственность в администрациях даже существовавших МО до 2003 г.

Кто будет непосредственно внедрять в жизнь реформу местного самоуправления? В середине текущего десятилетия мы наблюдали невиданное: в условиях централизации власти, укрепления «вертикали» местные руководители позволяли себе невиданную фронду. Они критиковали эту реформу, говорили, что закон работать не будет, что они к ней не готовы и прочее в том же духе. Существует проблема рядовых исполнителей (клерков, руководителей нижнего звена). В их рядах сейчас заметно брожение и беспокойство. Они, как и все, не понимали смысла затеянных преобразований, хотя это напрямую связано с их работой. Они озабочены тем, в какую администрацию (скажем, городскую или районную) им теперь идти, где и «под кем» будет лучше и т.д. То есть ближайшие годы они будут решать свои проблемы, позабыв о том, что муниципальные администрации должны оказывать услуги населению и гражданам. Конечно, критика реформы со стороны региональных властей связана и с тем, что они не заинтересованы в передаче власти и собственности на низовой уровень. И на практике они стараются как можно меньше делиться полномочиями с МСУ, подавляя муниципалов при помощи «вертикали власти», широко используя, например, институт регионального вмешательства в дела МСУ.

В связи с управленческой неразберихой и возникающими ситуациями «перетягивания каната» нельзя забывать о проблемах делопроизводства. Образование сотен новых муниципальных образований не может обойтись без соответствующей документации. Какими силами и в какие сроки будет здесь налажен документооборот, хватит ли для этого чиновников с соответствующей квалификацией и насколько в результате от этого пострадают рядовые граждане?

Уже отмечены многочисленные правовые коллизии. На стадии регистрации новых администраций и принятия поселенческих уставов многие из их глав столкнулись с рядом проблем. Например, как в законном порядке ликвидировать или реорганизовывать старые администрации – об этом в законе четко не сказано.

Была даже проблема: как и где следует опубликовывать или обнародовать все принятые на уровне поселений решения: средств на издание местной прессы в поселениях, естественно, нет, размещать платно объявления в районных газетах обременительно для бюджета. Большинству советов публиковать свои документы негде. Помочь в этой ситуации могли бы районные издания, однако им невыгодно печатать все решения советов. Местные поселения из-за отсутствия средств не смогут содержать свои печатные органы.

Пока федеральные власти не выделили достаточно средств для качественного решения вопросов местного значения властями муниципальных образований в рамках реализации реформы местного самоуправления.

Новые должности и обязанности предполагают и новые финансовые траты: новообразованным администрациям поселений нужны не только кадры, но и помещения.

Не забудем и социально-психологические проблемы. Порочность предполагаемой реформы состоит в том, что население в массе своей не понимает, зачем она проводится. Аксиомой является то, что успех реформ зависит от массовой поддержки населением, в противном случае они проваливаются. В данном случае смысл реформы населению непонятен. Последствия таких настроений не внушают оптимизма. Общий порок ряда последних реформ состоит в том, что они готовятся технократически, как будто люди – это роботы и сделают то, что задается «мудрыми программистами».

Таким образом, муниципальная реформа в РФ противоречива и плохо подготовлена. Это будет порождать все новые коллизии.