К. Росс* Муниципальные выборы и электоральный авторитаризм в России[Перевод]

Когда Путин пришел к власти в 2000 г., многие политологи, изучающие Россию, поддерживали проводимые им реформы, оценивая их как необходимое противодействие анархии и хаосу ельцинских времен. Однако вскоре мнение ученых изменилось на противоположное, и мало кто верил в демократичность его намерений. В данной статье я доказываю, что проблема, которая стоит сегодня перед исследователями, касается не столько определения особенностей российской демократии, сколько ответа на вопрос, какая разновидность авторитаризма установилась в России. Я полагаю, что наиболее точным определением является предложенный Шедлером концепт «электоральный авторитаризм».

На мой взгляд, Российскую Федерацию можно охарактеризовать как «электоральную автократию»; насаждаемый Путиным авторитаризм пришел на смену локальным авторитаризмам, процветавшим в регионах при Ельцине. Медленно, но верно административные ресурсы центра одолели административные ресурсы регионов, особенно после того, как Путин стал назначать губернаторов. Контроль губернаторов над региональными администрациями, судебной властью и избирательными комиссиями, который был при Ельцине, сменился контролем центра, сопровождающимся прямым и явным вмешательством президентской администрации в ход региональных избирательных кампаний. В свою очередь, во многих регионах губернаторы, назначенные Путиным, стали контролировать муниципальные выборы.

В литературе, посвященной муниципальной политике, нередко высказывается мнение о том, что высокий уровень децентрализации и локальной автономии обязательно ведет к упрочению уровня демократии. Но, как утверждает Л. Пратчетт, отношения между демократией и автономией более сложные¹. Увеличение автономии не ведет автоматически к росту демократии. По словам А. Розенбаума, «обладая некоторой независимостью и автономией, люди могут вести себя как очень хорошо, так и очень плохо, быть как толерантными, так и нетерпимыми, проявлять как благородство, так и низость. Как только появляется больше места для индивидуальных действий, создаются новые возможности и для людей, ведущих себя хорошо, и для тех, кто ведет себя плохо»².

Далее я намерен показать, что локальные элиты в России чаще используют свои полномочия, стимулируя авторитаризм, а не демократию. Более того, как я уже отмечал выше, увеличение автономии субъектов РФ усиливает авторитаризм на локальном уровне. Наиболее ярко это проявляется в этнических республиках, демонстрирующих многочисленные нарушения федерального законодательства и авторитаризм.

Выдвижение кандидатов и участие избирателей

В 2003 г. был принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому количество муниципальных образований (МО) выросло более чем в два раза – с 12 000 до 24 210. Количество сельских поселений увеличилось с 9192 до 19 904, городских поселений возросло более чем в четыре раза – с 461 до 1745. Появились 1801 новый муниципальный район и 522 новых городских округа. Возникли 236 внутригородских муниципальных образований в городах федерального подчинения – Москве и Санкт-Петербурге¹.

Выборы во вновь созданных муниципальных образованиях проходили с марта 2004 г. по декабрь 2005 г. В общем, избирательная кампания велась в 19 266 старых и новых муниципальных районах. В ходе этого электорального цикла было избрано 198 815 депутатов в местные органы власти (включая 119 358 во вновь созданные МСУ) и 13 655 глав муниципальных образований (в том числе 8644 во вновь образованных муниципальных образованиях)².

Учитывая значительное количество выборов на протяжении 2004–2005 гг., неудивительно, что во многих регионах властям было сложно убедить людей баллотироваться в кандидаты. Как отмечает Т. Ланкина, «во многих регионах, особенно в сельской местности, снижение интереса к голосованию или баллотированию в местные органы вызывало серьезную озабоченность у региональных властей и местных избирательных комиссий, желающих наглядно продемонстрировать успешный ход реформ»³.

В общей сложности за 198 815 мест в представительные органы МСУ боролись 283 811 кандидатов, т.е. менее чем два кандидата на место (в среднем 1,42). Больше кандидатов баллотировались на выборах глав муниципальных образований. Здесь на 13 655 вакансий претендовали 37 715 кандидатов (в среднем 2,76)¹. В Рязанской области в среднем 1,5 кандидата боролись на выборах в представительные органы МСУ и 3 кандидата на выборах глав МО, в Архангельской области соотношение составило 1,7 и 3,4 кандидата, в Волгограде – 2 и 3 соответственно.

Тем не менее в Татарстане 80% всех кандидатов были безальтернативными²; подобные случаи наблюдались во многих сельских поселениях Архангельской области, Республики Якутия, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа³. В Саратове, где было в среднем 1,8 кандидата на выборах в представительный орган, в 10 округах выборы не состоялись, причиной тому послужили дефицит кандидатов, низкая явка избирателей, преобладающее количество проголосовавших «против всех»⁴.

В Архангельской области спустя пять дней после начала избирательной кампании было зарегистрировано всего 16 кандидатов на 202 места главы и 481 кандидат на 1861 вакансию в представительные органы, а в Плесецком и Няндомском муниципальных районах вообще не было зарегистрировано ни одного кандидата! Кажется, что региональные администрации без всякого энтузиазма отнеслись к созданию новых образований, бросающих вызов их полномочиям, и не очень старались привлечь граждан на выборы¹. В Республике Саха только 199 кандидатов были зарегистрированы к концу августа, чтобы вступить в борьбу за 4462 места в представительные органы МСУ. Во Владимирской области «в 96 из 127 населенных пунктов за неделю перед выборами не было выдвинуто ни одной кандидатуры на пост мэра»².

В Ростовской области 7795 кандидатов соревновались за 4273 места в представительные органы МСУ (1,8 претендента на место) и 1640 кандидатов (в среднем 4 претендента) боролись за 408 постов глав администраций³. Законодательное собрание Ростова, готовясь к выборам, приняло поправки к избирательному закону, существенно облегчающие условия регистрации кандидатов. Например, при регистрации кандидаты, выдвигающиеся из районов с населением менее 10 тыс. человек, были освобождены от необходимости предоставлять подписные листы или вносить избирательный залог. Кандидаты, баллотирующиеся от поселений, насчитывающих менее 5 тыс. жителей, освобождались от предоставления сведений о доходах и имуществе. Местная администрация была вынуждена пойти на более радикальные меры, разрешив безальтернативные выборы в городских и сельских поселениях. Безальтернативные выборы прошли в 15,8% электоральных округов, что, несомненно, сэкономило миллионы рублей, выделенных на проведение второго тура голосования, но подобная циничная политика едва ли может вызвать позитивные изменения, необходимые для развития подлинной демократии⁴.

Что касается интереса избирателей к выборам, здесь наблюдались противоположные тенденции. В некоторых случаях уровень избирательной активности более высокий, чем средний показатель по России, наводит на мысль об «управляемых выборах», т.е. выборах, ход и результаты которых контролировались или подтасовывались региональными и (или) местными властями. Например, средний показатель явки избирателей на выборы в сельских поселениях Башкортостана составил 97,44%, в Республике Саха – 81,6, в Чукотском автономном округе – 84,6, в Оренбурге – 81,2, в Агинском Бурятском автономном округе – 80,1%¹. В Татарстане средний показатель явки избирателей достиг 87,6%, а в Атнинском и Апастовском районах – 99%. Подобные данные напоминают показатели советской эпохи².

С другой стороны, во многих случаях, напротив, наблюдались крайне низкие результаты по участию избирателей. Следует подчеркнуть, что низкий уровень явки избирателей во многих случаях не только отражает апатию электората, он может сигнализировать о следующих настроениях: 1) убежденность в фальсификации выборов; 2) отсутствие подходящих партий или кандидатов; 3) местные органы власти не обладают реальной и эффективной властью. В данном случае важным дополнительным индикатором являются данные по голосованию «против всех». Если он неожиданно высок, то это значит, что российские граждане показывают свое недовольство единственным доступным способом.

В среднем на муниципальных выборах 2004–2005 гг. примерно 18,8% избирателей проголосовали «против всех». Однако во многих муниципальных образованиях этот показатель был значительно выше, а в некоторых случаях потребовалось провести новые выборы, так как «против всех» было подано большинство голосов избирателей¹. В Саратовской области уровень такого протестного голосования варьировался от 2,5% в Ивантеевском районе до 17% в Балаковском. В Тульской области «против всех» проголосовали от 10,27% в Каменском районе до 22,5% в Кимове.

В том случае, если низкий уровень явки избирателей сочетается с высоким процентом проголосовавших «против всех», легитимность выборов оказывается под вопросом. Например, в Балаковском районе (Саратовская область) был относительно низкий уровень явки избирателей – 36,86% и относительно высокий процент протестного голосования – 17%. В Туле почти в каждом округе низкая явка сочеталась с высоким процентом проголосовавших «против всех». В Кимове на выборы пришли только 21,57% избирателей, а «против всех» проголосовали 22,5%. Точно так же там, где явка избирателей была высокой, процент протестного голосования обычно ниже. В Питерском муниципальном районе Саратова на выборы пришли 72,85%, «против всех» проголосовали всего 5,76%.