Локальная политика в современной России: Новые вызовы и возможности

Изменения, которые произошли в России в середине текущего десятилетия, весьма неоднозначны с точки зрения их воздействия на локальную политику. Как представляется, локальная политика (во всех ее измерениях) сталкивается с новыми вызовами и в то же время приобретает новые возможности.

В первую очередь, следует обратить внимание на изменившийся социально-экономический контекст. Экономический рост 2000-х годов (при всей его однобокости и ограниченности) привел к увеличению ресурсов, которыми располагает публичная власть в России. Даже с учетом централизации полномочий и ресурсов, которая, несомненно, имеет место¹, в абсолютных цифрах объем ресурсов, которыми располагают органы местного самоуправления (как собственных, так и передаваемых вышестоящими уровнями власти), существенно вырос. Речь идет, конечно, не об отдельных муниципальных образованиях, а о ситуации в целом. Можно сказать, что если в 1990-е годы перед подавляющим большинством муниципалитетов стояла проблема выживания, теперь у них есть ресурсы для развития. Это – принципиально иная ситуация, которая, с одной стороны, открывает новые возможности, а с другой – представляет собой вызов, поскольку требует абсолютно иных подходов к выработке политических курсов на местном уровне, отказа от сложившихся стереотипов в распределении ресурсов. Способны ли муниципальные политики и служащие выйти на качественно иной уровень политико-управленческой деятельности – большой вопрос, так как человеческий капитал на этом уровне власти весьма невысок.

Новые условия представляют собой вызов и в плане взаимодействия между различными уровнями власти – федеральным, региональным и местным. Прежде всего, Центр и регионы оказываются перед весьма непростым выбором. Один вариант – продолжать «патерналистскую» политику в отношении муниципальных образований, которая возобладала в большинстве регионов в 1990-е годы, т.е. по-прежнему контролировать большую часть полномочий и ресурсов, сводя к минимуму самостоятельность местных органов власти. Противоположный вариант – снять с себя ответственность за решение местных проблем, передав широкий круг полномочий и ресурсов на местный уровень. Однако возникает сомнение в том, в состоянии ли местные политико-административные элиты эффективно распорядиться ресурсами. Дело не только в недостаточной компетентности, но и в том, что в большинстве случаев эффективный контроль над деятельностью органов МСУ со стороны общественности отсутствует, и местные элиты зачастую используют свою власть и расходуют публичные ресурсы в своих частных, групповых интересах.

Третий вариант – проводить такую политику, которая поощряет инициативность муниципальных образований в решении местных вопросов и в то же время обеспечивает сохранение контроля над ними со стороны вышестоящих уровней власти. Вероятно, этот подход в настоящее время был бы оптимальным, однако он требует кардинальной перестройки всей системы взаимоотношений между уровнями власти. По-существу, это – именно тот вариант, который с последней четверти ХХ столетия утверждается в странах Запада, особенно в Европе. Он предполагает внедрение иных механизмов взаимодействия между уровнями власти (проектный принцип деятельности, бюджетирование, ориентированное на результат, и т.п.) и делает акцент на кооперацию, сотрудничество, обмен ресурсами, т.е. на взаимодействия сетевого типа (policy networks), а не на жесткое разграничение полномочий и ответственности между уровнями публичной власти. Кроме того, предполагается, что в принятии решений и обмене ресурсами активно участвуют и иные акторы, – бизнес и организации гражданского общества¹.

С формальной точки зрения новые политико-административ-ные модели, казалось бы, достаточно активно внедряются и в России. Достаточно назвать национальные проекты, их аналоги на региональном уровне, а также широкое привлечение бизнеса к финансированию социальных проектов. Проблема, однако, в том, что они могут дать эффект лишь при условии кардинальных изменений в политических ориентациях, в мироощущении политиков и чиновников всех уровней власти, в понимании ими самого смысла своей деятельности. Если по-прежнему будет преобладать партикуляристское восприятие политики и управления, нетрудно предположить, чем обернется внедрение формально «новых» механизмов взаимоотношений между уровнями власти. Оно может стимулировать сращивание региональных и местных элитных группировок, а не повышение эффективности и качества политико-административной деятельности.

Вместе с тем не следует упрощать ситуацию. Даже в условиях преобладания партикуляристских политических практик, когда публичные ресурсы распределяются на основе персональных, зачастую клиентелистских по своей сути, связей между отдельными политиками, чиновниками, предпринимателями и т.д., эти практики не исчерпывают собой всего многообразия политических взаимодействий. В российских политических процессах, в том числе и на местном уровне, наблюдается сосуществование, сложное переплетение различных моделей взаимодействия. В связи с этим даже формальное внедрение новых политико-административных моделей не может не трансформировать практики взаимодействия между политическими акторами: региональными властями, органами МСУ, бизнесом, НКО; и этот вопрос нуждается в изучении.

В частности, реализация национальных и региональных проектов неизбежно стимулирует атмосферу конкуренции между административно-территориальными единицами (как между субъектами Федерации, так и между муниципальными образованиями), которые вынуждены бороться за получение ресурсов из бюджетов более высокого уровня. Подобная активность предполагает позиционирование данного муниципального образования среди других, конкуренцию между ними, а это, в свою очередь, требует конструирования определенного образа данного муниципального образования, артикуляции его особости (самости). Таким образом, ситуация весьма противоречива. В той мере, в какой федеральные и региональные власти уходят от персонифицированного распределения ресурсов на основе критериев личной преданности или политической лояльности, они вольно или невольно стимулируют развитие локального самосознания. Порой это воспринимается как угроза «политической стабильности»¹ и становится лишним аргументом против новых моделей взаимодействия. В действительности развитие локальной политической самости отнюдь не обязательно означает противостояние вышестоящим властям. В большинстве случаев как раз наоборот: так называемый «местный патриотизм» (любовь к малой родине, артикуляция локальной самости) не противостоит, а дополняет и даже усиливает «национальный патриотизм» (любовь к большой Родине) или «региональный», т.е. разные уровни самости находятся в «комплиментарном соотношении». Впрочем, этот пункт также требует дополнительных исследований.

При всем том, что новое федеральное законодательство в сфере МСУ имеет ярко выраженную унификаторскую тенденцию, оно, по большому счету, оставляет открытыми все отмеченные вопросы. Кроме того, новая институциональная структура МСУ (в частности, введение двухуровневой модели территориальной организации), изменения в распределении полномочий, а также в финансовых взаимоотношениях между уровнями власти сами по себе представляют мощный вызов с точки зрения локальной политики¹. Как российские регионы и местные сообщества отвечают на этот вызов? Как это влияет на локальную политику в разных измерениях? В какой мере новые формальные механизмы влияют на практики взаимодействия между уровнями власти при разработке и осуществлении политических курсов? Как соотносятся «новые», сетевые формы взаимодействия и «старые», иерархические, построенные на жесткой субординации? Эти и другие вопросы представляются весьма важными как с исследовательской, так и с практической точек зрения.

Экономический рост 2000-х годов не мог не повлиять на социально-экономическую ситуацию в местных сообществах. Нередко он сопровождается успешным развитием крупных, так называемых «градообразующих» предприятий, что оказывает противоречивое воздействие на локальные политические процессы. В одних случаях собственники и менеджмент этих предприятий активизируют свое участие в локальной политике, стремятся поставить под контроль местные власти. В других они, напротив, утрачивают интерес к местным сообществам, а концентрируют свои ресурсы на региональном уровне власти. Как показывает практика, взаимоотношения между крупным и средним бизнесом, с одной стороны, и политико-административными элитами на местном уровне – с другой, весьма разнообразны и причудливы.

Кроме того, в условиях повышения уровня жизни населения происходит рост малого бизнеса. Как известно, его регулирование осуществляется преимущественно на местном уровне. Соответственно, и экономические интересы малого бизнеса фокусируются на органах местной власти. Это – те предприниматели, которым местная власть «уже интересна», а более высокие уровни власти «еще не интересны», причем для большинства из них и не будут интересны, учитывая, как трудно выводить бизнес на качественно новый уровень. Речь идет не только об интересах, связанных с местными налогами, арендной платой и т.п. Во многих случаях малый бизнес заинтересован в местной власти как инструменте защиты от экспансии более мощных в финансовом плане региональных бизнес-групп (те же торговые сети), и ему не хотелось бы допустить, чтобы местная власть стала всего лишь «агентом региона». Помимо всего прочего, это стимулирует и развитие локального самосознания (самости), т.е. локальную политику в смысле конструирования политического значения местных сообществ. Как следствие, малый бизнес во многих случаях активизируется на местных выборах, стремясь получить контроль над органами МСУ. При этом малые предприниматели вынуждены объединяться. Структура этих коалиций, их основания, характер коалиционных взаимодействий – все это представляет немалый исследовательский интерес.

Повышение политической активности на местном уровне нередко наблюдается и в среде местной интеллигенции. В связи с явным улучшением ситуации с бюджетным финансированием повысились зарплаты бюджетников. Кроме того, выросли их доходы в целом, поскольку человеческий капитал врачей, учителей востребован, а учитывая, что растут прибыли и зарплаты в сфере материального производства, потенциальные потребители их услуг могут таковые оплачивать. В местных сообществах люди, как правило, взаимодействуют «лицом-к-лицу», там «все знают друг друга», а плотные социальные сети (родственные, соседские и т.п.) стимулируют обмен ресурсами, например по линии «предприниматель – интеллигент», в том числе и в политической деятельности.

Несомненно, особое значение перемены в экономическом и институциональном контексте российской локальной политики приобретают в условиях кардинального изменения политического курса – создания «властной вертикали» и партии «Единая Россия». Авторы и творцы этой политики преследуют цель вовлечь в «партию власти», насколько это возможно, все значимые элитные группировки, «сцепить» их частные интересы. По мере усиления «Единой России» эта задача распространилась и на местный уровень. Сегодня всячески приветствуется вступление в ряды «единороссов» глав муниципальных образований, депутатов представительных органов МСУ, лидеров бизнес-групп и общественных активистов. Подобная тенденция представляет собой еще один вызов для локальной политики, поскольку возникает определенное противоречие. С одной стороны, социально-экономические процессы усложняют конфигурацию местных элит и стимулируют активизацию локальных политических процессов, в том числе электоральную конкуренцию. С другой стороны, «Единая Россия» призвана элиминировать публичную конкуренцию. Возникает вопрос: как соотносятся эти тенденции в локальных политических практиках? В какой мере «партии власти» удается примирять противоборствующих на местном уровне политических акторов? Известно немало примеров, когда на выборах глав муниципальных образований члены «Единой России» вступали в ожесточенную конкуренцию друг с другом. До сих пор не вполне ясно, какова роль партийного аппарата «Единой России» на локальном уровне. Как известно, далеко не всегда руководители МСУ, даже будучи членами партии, возглавляют местные партийные организацию. Как партия и власть взаимодействуют между собой в этом случае? Наконец, нет ответа на вопрос, в какой мере «Единая Россия» способствует утверждению субординации между местными элитами и вышестоящими уровнями власти. На все эти вопросы пока нет ответов даже применительно к региональному уровню политических взаимодействий.