Политические факторы

По традиции считается, что проблемы МСУ – это, прежде всего, экономические проблемы, возможно, также организационные. Поэтому якобы можно и нужно лучше продумать и проводить реформу, внося в нее необходимые коррективы. И при выделении достаточных финансовых средств – она «пойдет». Это заблуждение. Проблемы МСУ – это проблемы экономической политики. В них явственно прослеживается политическая подоплека политических решений. Скажем, у МСУ отсутствует достаточная налоговая база. Это связано, конечно, с объективными экономическими причинами, как говорится, с «историей и географией». Но не только! В рамках той экономической политики, что проводится правящей верхушкой РФ, большинство субъектов Федерации и муниципальных образований обречены быть бедными и дотационными. Этот фатализм объясняется просто. Достаточных стимулов для проведения продуктивных реформ у нынешней российской власти просто нет. «Как только у государства в руках оказывается альтернативный источник дохода – рента от продажи природно-сырьевых ресурсов… получаемые доходы при этом рационально (с точки зрения власти) (оно. – В.К.) будет тратить на вооруженные силы (защита властей от внешних претендентов на ренты) и правоохранительные органы (защита властей от своих граждан, претендующих на часть ренты от продажи природных ресурсов). Из состава же гражданского населения достойными заботы оказываются только те, кто непосредственно связан с добычей и продажей природных ресурсов, в то время как остальные граждане становятся лишь нежелательной нагрузкой на получаемые рентные доходы (курсив мой. – В.К.). Действительно, в несырьевой экономике все граждане важны для государства, так как они своей работой создают стоимость, часть которой через налоги изымается на нужды власти; в сырьевой экономике создание стоимости – лишь некоторая добавка к потоку ренты, присваиваемой государством»¹. Как следствие импульс к реформированию – экономическому и социальному – теряется, отношение к населению выражается в популизме (сейчас это «национальные проекты») и (или) репрессиях против недовольных, режим остается недемократичным, долгосрочные перспективы развития государства и общества отсутствуют.

Разумеется, это слишком «сильное» объяснение, и данная ситуация с рентой влияет на положение страны в целом. Но в рассматриваемом нами вопросе о местном самоуправлении есть своя специфика. Возьмем, скажем, повсеместный переход к двухуровневой системе МСУ. В тех регионах, где это происходит, на порядок увеличивается количество дотационных муниципалитетов. Зачем, спрашивается, «нищету плодить», если этим муниципалитетам жить будет не на что? Но это вопрос из нормальной логики, а, так сказать, в «дискурсе» современной российской бюрократии присутствует следующая логика: усложнение структуры управления, появление новых уровней, фондов, правил и т.д., перманентное реформирование муниципальной сферы приводят к росту аппарата и расширяют зону контроля на местном уровне. Таким образом получается прямо противоположное декларируемым целям реформы. Теоретически развитое местное самоуправление открывает путь к построению гражданского общества на местах, дает толчок к реализации инициативы со стороны здоровой части населения, стимулирует контроль общественности за расходованием бюджетных средств. Так, по крайней мере, выглядит европейская модель. Практически в России выходит наоборот.

То же самое касается отношения богатых и бедных (регионов) и муниципалитетов. Выравнивание для отстающих и развитие для «передовиков» совместить трудно, однако в принципе возможно. Экономически такое осуществляется через налоговое расщепление доходов богатых, чтобы у них был стимул для развития. Богатые, конечно, должны делиться, но в разумных пределах, и, помогая бедным, иметь возможность богатеть самим. Но пока этого нет и, думаю, в рамках нынешней модели не будет¹. Ситуация, когда из всех субъектов Российской Федерации лишь 10–15 являются «донорами» и, в свою очередь, в регионах только одно-два муниципальных образования могут обеспечить сами себя, а остальные являются глубоко дотационными, в принципе анормальна, но она вполне вписывается в логику нынешнего политического режима в России, не поощряющего какой-либо самостоятельности по отношению к властной «вертикали».

Однако главная политико-правовая проблема заложена в Основном законе России. Конечно, значение Конституции в РФ преувеличивать не стоит, но тем не менее некий контур в развитии МСУ был задан положением о том, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Как писал поборник развития местного самоуправления в РФ Сергей Митрохин, «оно отделено от государства. Это следует из Конституции (ст. 12), где сказано, что “органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти”. Ничего подобного не встречается в практике других стран…»¹. Признание замечательное – мы опять оказались впереди планеты всей. Положения, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» звучат красиво и супердемократично. Но на практике сейчас, например, это означает, что государственная власть вынуждена «стерилизовать» деньги в Стабфонде и помещать их за рубежом, а местные бюджеты состоят из сплошных прорех. И дыр в этом «тришкином кафтане» все больше. Подобная «независимость» МСУ искусственно разрывает систему государственного управления и бюджетного обеспечения в стране.

Один из критически настроенных авторов без обиняков пишет: «Элита предлагает гражданам проект Конституции, в котором признается и гарантируется местное самоуправление, но не определяется само понятие и не имеется исчерпывающего перечня вопросов местного значения. Затем элитой принимается закон², которым она снимает с себя ответственность по обширному перечню вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, перекладывая бремя ответственности и расходов на самих граждан. Соответственно, в том же объеме снимается ответственность с государства (власть, элита, государство при таком рассмотрении становятся синонимами), но сохраняются неограниченные возможности определять объем местного бюджета, состав муниципальной собственности, меру ответственности должностных лиц – все что угодно»³.

Сейчас это очень хорошо ложится в русло «ресурсного национализма» властей нефтегосударства. Игры в местное самоуправление и муниципальную реформу снимают с правящей бюрократии значительную часть ответственности за положение дел на местах: развивайтесь сами, как хотите, в условиях, когда вопрос об источниках средств для МСУ не решен. Если же вы найдете дополнительные средства, то фискалы их быстро отберут, а российское правительство быстро вложит эти деньги в зарубежные ценные бумаги.

Авторы аналитического доклада «Местное самоуправление в современной России» верно заметили еще по поводу Закона 1995 г., что «в правовом отношении речь идет о своего рода юридически-территориальной асимметрии, выражающейся в том, что для органов местного самоуправления Федеральный закон предусматривает ответственность перед населением и перед государством за состояние систем жизнедеятельности в муниципальном образовании, а для органов власти субъектов Российской Федерации прямой ответственности, по сути дела, не предусматривается»¹. Отсутствие ответственности властей федеральных и в политическом, и в правовом отношении выражено еще больше.

Конечно, «говоря об особенностях политического цикла реформ местного самоуправления в России, следует иметь в виду, что политические возможности в данном случае определялись, главным образом, внутриполитическими факторами на уровне политического развития страны в целом»². Очевидно, что сейчас в России местное самоуправление пытаются навязать сверху. Как будто свой резон в это и есть. Дело в том, что порочность перестроечных и постперестроечных реформ, начиная с Горбачева – Ельцина, была именно в этой «перевернутости»; дом пытались строить с «крыши» – начали с митинговой стихии съездов народных депутатов, которые оказались несовместимы с формой парламентской демократии. Однако на местах Советы (особенно «малые советы») зарекомендовали себя зачастую очень неплохо, многие из первых свободно избранных депутатов были энтузиастами местного самоуправления, и, несмотря на неизбежные ошибки, многие местные советы в начале 1990-х годов имели шансы на успешное развитие. Но здесь вмешались те самые внутриполитические факторы, а точнее, практика «шоковой терапии», ускоренной приватизации и радикального экономического реформирования. Наступившая экономическая разруха лишила многие местные сообщества экономической базы их жизнедеятельности. Часто Советы были препятствием на пути дележа собственности, и их попытались поскорее разогнать, вменив в вину поддержку «красно-коричневых». Конечно, история была гораздо сложнее, но в общем судьба МСУ в ельцинской России была довольно незавидной. Потом в результате попустительства и слабости Центра в 1990-е годы возникли тенденции к хаотичной децентрализации и даже сепаратизму. Власти регионов усилились и не намерены были делиться полномочиями (и контролем над процессом раздела собственности) с местным самоуправлением, зачастую просто игнорируя или выхолащивая Закон 1995 г. «Об общих принципах местного самоуправления в Роcсийской Федерации».

Сейчас вроде бы пытаются выправить положение и начать развитие снизу, но, кажется, «поезд уже ушел». Благоприятный момент для развития МСУ в начале 1990-х годов был упущен. Все трудности, о которых мы говорили выше, за последнее десятилетие значительно увеличились.

Помимо этих долговременных тенденций на перспективы развития местного самоуправления воздействует и текущая политическая ситуация. В недемократических странах, таких, как Россия, очередные выборы превращаются в проблему, и даже в необходимости их формального проведения правящий режим видит для себя опасность. Отсюда «проблема 2008 года». Для проведения выборов (парламентских и президентских) Москва нуждалась в максимально стабильной социально-политической ситуации в регионах РФ. Реформирование же местного самоуправления в духе Федерального закона № 131 способно было эту ситуацию, напротив, «раскачать». Таким образом, интересы кремлевского проекта требовали притормозить реформу МСУ, а лучше и вовсе перенести ее за пределы 2008 г.

Губернаторы тоже оказались в сложном положении. С одной стороны, им приходится «вилять хвостом», чтобы не лишить себя кремлевской милости и (или) возможности переназначения на свой пост, демонстрировать четкое следование в кремлевском фарватере; с другой стороны, они понимают, что муниципальная реформа не сулит им легкой жизни и вызовет в субъектах Федерации новый шквал проблем.

Муниципальная реформа, таким образом, открывает перед нашей страной небольшой шанс и представляет большую опасность. С одной стороны, действительно, в России идут, пожалуй, самые массовые выборы в ее истории. В ходе них избирались главы и депутаты в 31 298 муниципальных образованиях. В принципе это хорошая школа для массового политического участия. Правда, население демонстрировало довольно низкую активность, часто на уровне 30–40%. Но главный вопрос – что последует за выборами? Как будет развиваться местное самоуправление в неблагоприятных для себя условиях?

В нынешнем виде эта реформа способна породить массовое разочарование граждан и саморазрушение основ государственности на самом низовом уровне общественного устройства России. Хотя объективно страна нуждается в передаче власти на местный уровень и развитии МСУ, но не обеспеченная ресурсами и непродуманная муниципальная реформа способна всерьез и надолго дискредитировать идею местного самоуправления и демократии в России.