Глава 2 юридическая стратегия в структуре технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти: элементный состав

§ 1. Прогнозирование и планирование в деятельности федеральных органов исполнительной власти

Проблемы, возникающие в сфере государственного управления по созданию и реализации нормативных правовых актов, существуют не только в процессе этой деятельности, но, и как мы считаем, и на более ранних стадиях. Можно говорить о неверном использовании технико-юридических средств, отсутствии соответствующей подготовки у разработчиков нормативных правовых актов, недостаточном финансировании принимаемых нормативных правовых актов, низком профессиональном уровне правоприменителей и многих других причинах возникающих проблем. Однако редко отмечается, что на самой стадии принятия решения о необходимости разработки нормативного правового акта следует вести речь о возможной эффективности правового акта, либо об отсутствии таковой. Это стало бы возможным при более серьезном подходе к стратегии, как всей правотворческой и нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, так и отдельного нормативного правового акта.

Изменения, происходящие в настоящее время в системе государственного управления предполагают переход от оперативного управления к стратегическому не только в экономической сфере, но и в сфере подготовки федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов.

Понятие «стратегия» исторически возникло как «искусство составления хитроумных планов» в военной сфере¹.

В научной литературе, а также в энциклопедических изданиях определение целей, выработка приемов и способов их достижения именуется стратегией. Так, например, в словаре иностранных слов дается определение стратегии – как искусства планирования руководства, основанного на правильных и далеко идущих прогнозах»². Вместе с тем, вопросы стратегии необходимы не только для проведения военных действий, с чем обычно их связывают, но и для организации деятельности всех без исключения органов государственной власти, в том числе деятельности федеральных органов исполнительной власти по принятию нормативных правовых актов.

В теории административного права многие явления взаимосвязаны между собой, одно и тоже явление может выступать как элемент или составная часть других явлений. Так, по мнению К. В. Шундикова юридическая стратегия является составной частью правовой политики, которая связана преимущественно с такой формой правовой политики, как правотворчество¹. В. Н. Карташов юридическую стратегию считает составной частью юридической технологии². По нашему же мнению, технология в свою очередь может выступить составной частью всех выделяемых в литературе форм правовой политики (правотворчество, правоприменение, интерпретация, правообучение), точно так же как и юридическая стратегия может являться составной часть всех форм правовой политики.

Юридическая стратегия включает вопросы перспективного планирования и прогнозирования, концептуальные и долгосрочные проблемы развития законодательства. Следует согласиться с О. А. Гавриловым в том, что реализация прогностического подхода в правовой системе общества опирается на овладение юридической наукой концепцией будущего – одной из основных прогностических категорий. Концепция будущего должна содержать главные параметры будущего высокого организованного российского общества, его экономической, политической, социальной, духовной и иных структур³. В рамках данной концепции находится и проблема юридической стратегии, а также концепция развития будущей правовой системы российского общества.

В настоящее время пределы государственного регулирования хозяйственной и иной деятельностью детерминируется такими факторами, как постоянно ускоряющееся развитие новых технологий, усиление роли мирохозяйственных связей, расширение глобализационных процессов, а также долговременными системными вызовами. В этих условиях эффективное правовое регулирование вопросов экономического и социального развития России невозможно без прогнозирования и программно-целевого управления⁴.

Однако по сравнению с советским периодом система прогнозных документов чрезвычайно упростилась, а горизонт прогнозирования существенно сузился. В этих условиях эффективно могут решаться задачи только тактического плана, что приводит к невозможности обеспечения действительности приоритетности проблем, отобранных для решения при помощи нормативного регулирования со стороны органов исполнительной власти.

Исследование вопросов прогнозирования приобретает особую актуальность ввиду расширения практики использования программно-целевых методов, а также методов стратегического планирования и прогнозирования в государственном управлении. Одним из примеров является Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года¹, которая является актом стратегического характера, определяющим основные общегосударственные направления социально-экономического развития.

Несмотря на то, что реализация актов стратегического характера предполагает применение методов социально-экономического прогнозирования и планирования. Можно утверждать, что со временем это будет основанием для развития юридического прогнозирования. С одной стороны, право выступает регулятором общественных отношений и развитие правового регулирования обусловлено избранными социальными и экономическими параметрами. С другой – большинство экономических прогнозов предполагает юридические прогнозы. Выбор определенного направления социально-экономического развития государства предполагает корректировку и обновление действующего законодательства с учетом поставленных целей и задач. Более того, составление юридического прогноза в «чистом» виде, без учета соответствующих социально-экономических прогнозных исследований и разработок, в большинстве случаев невозможно.

Прогнозирование недавно было уделом узкого круга специалистов и применялось при решении весьма ограниченного круга задач, преимущественно в социологии, экономике, В настоящее время нет ни одной сферы человеческой деятельности, в которой бы в той или иной мере не использовалась прогнозируемая информация. Для федеральных органов исполнительной власти данная деятельность является или должна являться как одно из направлений или осуществляемых функций.

Интерес к будущему не является праздным, он вытекает из непосредственной и острой практической потребности сегодняшнего дня. Предвидение событий дает возможность заблаговременно подготовиться к ним, предусмотреть их положительные и отрицательные последствия, а если возможно – вмешаться в ход развития.

С философских позиций прогнозирование представляет собой специфический вид познания. В данном случае на первый план выдвигается исследование не только того, что есть, но и того, что будет. Такой способ отражения называется опережающим отражением, поскольку сознание в данном случае идет как бы впереди развивающейся действительности.

Представители различных научных дисциплин: экономисты, физики, философы, историки, юристы занимаются прогнозированием, что дает основание говорить о формировании новой научной дисциплины – прогностики. Предметом ее исследования являются общие принципы, методы и средства прогнозирования состояния объектов любой природы, закономерности разработки самих прогнозов.

Прогнозирование является частью более общего понятия предвидения, которое объединяет все разновидности способов получения информации о будущем: научное, основанное на знании закономерностей развития природы, общества, мышления, интуитивное – на предчувствиях человека; объединенное – на так называемом житейском опыте, приметах и т.п.; религиозное пророчества на вере в сверхъестественные силы, суеверии. Иногда в литературе встречается сопутствующее понятие «предсказание», которое заменяет термин «прогнозирование». Однако их следует различать между собой по степени достоверности оценок будущего. Если «прогноз» – это вероятностное суждение о состоянии какого-либо объекта в будущем, то предсказание представляет собой достоверное суждение о его будущем. Формула прогнозирования – «вероятно, будет», предсказания – «будет»¹.

Существуют различные определения, понятия «прогноз». В философской энциклопедии понятие прогноза²определяется как тенденция и перспектива развития тех или иных процессов на основе данных об их прошлом и нынешнем состоянии.

Есть и другие определения прогноза, которые даны представителями различных отраслей знания в разные периоды времени. Эти все определения описывают следующие признаки: научная обоснованность; изучение и использование тенденций и закономерностей изучаемого явления; связь с будущим и настоящим.

Поэтому прогноз можно определить как результат научного предсказания (предвидения) о возможном наступлении явлений, процессов, событий, основанного на анализе соответствующих данных, характеризующих тенденции и закономерности развития прогнозируемого объекта от прошлого к настоящему и от настоящего к будущему.

В литературе перспективной признаётся следующая система прогнозов: прогнозы последствий от вероятного наступления событий в стране и за рубежом; прогнозы развития отдельных сфер, отраслей экономики, конкретных видов производств, территорий; демографические прогнозы; политологические прогнозы; социальные прогнозы; научно-технические прогнозы; внешнеэкономические прогнозы; экономические прогнозы¹.

В Российской Федерации существует система государственных прогнозов социально-экономического развития страны. Под государственным прогнозированием социально-экономического развития государства законодатель понимает систему научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития России, основанных на законах рыночного хозяйствования. Результаты государственного прогнозирования социально-экономического развития используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти нашей страны конкретных решений в области социально-экономической политики государства. Правительство Российской Федерации обеспечивает разработку государственных прогнозов социально-экономического развития страны на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы².

Социальная потребность в юридическом прогнозировании объясняется все более активной нормотворческой деятельностью федеральных органов исполнительной власти, эффективность которой в значительной мере определяется итогами прогнозирования, основанного на анализе процессов правотворчества и правоприменения и ориентированного на своевременное определение круга общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании.

Проблема теории прогнозирования все больше актуализируется в силу того, что прогноз как условие эффективной нормотворческой и правоприменительной деятельности федеральных органов исполнительной власти повышает действенность правовой системы, позволяет заблаговременно выявлять приоритетные направления развития права и последствия законодательных и иных правовых нововведений.

Советская, а затем и российская юридическая наука проводила исследования и юридического прогнозирования в целом, и прогнозирования эффективности правовых актов. Этим проблемам посвящены работы таких крупных правоведов, как В. П. Казимирчук, В. Н. Кудрявцев, В. И. Никитинский, И. С. Самощенко, М. Д. Шаргородский, В. В. Глазырин, Т. Г. Морщакова, Е. А. Павлодский, В. М. Сырых, О. А. Гаврилов, и других¹.

К сожалению, многие научные разработки в этой сфере оказались невостребованными практикой современного нормотворчества. Возможно, это объясняется тем, что вышеупомянутые разработки не были доведены до стадии практических рекомендаций, выполнение которых стало бы обязательным элементом процесса нормотворчества, для чего необходимо директивное закрепление системы правил научного прогнозирования как при разработке перспективных планов развития законодательства, так и при разработке проектов конкретных нормативных правовых актов. В идеале любой значимый проект нормативного правового акта, разрабатываемых органами исполнительной власти и вносимый в законодательный орган, должен сопровождаться не только финансово-экономическим обоснованием, но и материалами прогнозирования, проведенного по установленным нормативам объективными исследователями. Наличие научного прогноза позволит преодолеть субъективизм авторов проекта нормативного правового акта, даст возможность оценить весь комплекс последствий принятия нормативного правового акта, снизит негативные последствия от неудачных правовых решений.

Значение прогноза в сфере права явно недооценивается, о чем свидетельствуют результаты кодификации основных отраслей законодательства (УК РФ – 1996 г.; НК РФ – 1998 г.; УПК РФ – 2001 г.; КоАП РФ -2002 г. и т.д.), которые, по общему признанию, не отличаются уровнем законотворческой техники, если судить по многочисленным поправкам к кодифицированным актам, внесенным еще до вступления их в юридическую силу (например, Федеральными законами от 29 мая 2002 г. № 58-ФЗ и от 29 мая 2002 г. № 59-ФЗ внесены изменения и дополнения в 75 статей УПК России).

В итоге возникли внутри- и межотраслевые коллизии, наблюдается дублирование и параллелизм в регулировании нормами различных отраслей права одних и тех же правоотношений. Так, НК РФ (гл. 15) и КоАП РФ (гл. 15) не только одновременно предусматривают ответственность за совершение правонарушений в области налогов и сборов, но и текстуально-идентичным образом формулируют соответствующие их составы: ст. 116 НК РФ – «Нарушение срока постановки на учет в налоговом органе» и ст. 15.3. КоАП РФ – «Нарушение срока постановки на учет в налоговом органе».

В условиях отсутствия прогнозов регулятивная функция права не только утрачивает свою эффективность, но и целевое предназначение, что приводит к противоречивости и в целом к избыточности правового регулирования.

Возвращение к теме прогнозирования в современных условиях предопределяет то обстоятельство, что в правовых решениях наблюдаются многочисленные ошибки. Причем эти ошибки не только нормативного характера – есть также примеры допущения ошибок в проведении государственных реформ. Так, сейчас в России действуют десятки федеральных органов исполнительной власти, в каждой отрасли действуют органы трех видов, причем постоянно происходят структурные и функциональные изменения в этой сфере. Можно сказать, что логика проведения административной реформы в целом нарушилась¹.

В то же время предпринимаются определенные шаги в сфере правового прогнозирования. Так, разработан проект Закона о стратегическом планировании, где шесть глав посвящены прогнозированию социально-экономического развития. Более 10 субъектов РФ приняли свои законы о прогнозировании и планировании. Правительство РФ своим Постановлением от 22 июля 2009 г. № 596 «О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации»²утвердило Правила разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.

Вместе с тем в данных правилах не проводится привязка социально-экономического развития государства и необходимости нормативно-правового регулирования.

Для обоснования теории правового прогнозирования принципиально важное значение имеет теория научного предвидения, согласно которой прогнозирование как познавательная операция наделена определенной ограниченностью: как верно замечает В. Г. Виноградов, будущее не может быть познано с такой же точностью и надежностью, как прошлое или настоящее¹.

Проблема предвидения служила предметом изучения не только в рамках ее постановки, но и исследования механизма соотношения внутриструктурных элементов прогнозирования. Так, еще в 20-х годы XIX века Н. Д. Кондратьев говорил не только о предвидении, но и о взаимосвязанном предвидении: а) стихийного хода событий; б) определенного эффекта осуществляемых людьми действии и мероприятий; в) возможных средств нашего воздействия на события; г) предполагаемых результатов от выполнения намеченных действий и мероприятий и их влияния на жизнь².

Прогнозирование особенно важно в социально-правовой сфере, где выяснение сущности происходящего указывает на то, чем вызваны те или иные юридические факты, от чего он зависит, в какой последовательности они следуют друг за другом, когда и при каких условиях повторяются.

О важности прогнозирования нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти позволяют сказать функции, которые оно выполняет.

К числу основных функций прогнозирования в нормотворческой деятельностиможно, в частности, отнести:

а) прагматическуюфункцию, обеспечивающую возможность предоставления органам государственной власти практически значимой прогностической информации о наиболее актуальных социально-экономических, политико-правовых и иных проблемах государственно-правового развития, требующих внесения изменений и дополнений в действующее законодательство, а также принятия принципиально новых нормативных правовых актов.

б) научно-методическую функцию, позволяющую использовать данные различных отраслей научного знания и новейшие методы анализа перспективных правовых проблем в прогнозировании принятия проектов нормативных правовых актов.

в) социально-ценностную функцию, изначально ориентирующую прогнозирование на достижение социально значимых целей правового регулирования и приоритете соблюдения прав человека и гражданина.

г) превентивную функцию, означающую предвидение негативных тенденций в правовой сфере. Верно, в этой связи отмечает В. И. Гойман, связывая действие права не только с реальным или статическим и потенциальным или динамическим состоянием социально-правовой среды его применения, но и со «... специальным слежением (мониторингом) за средой, позволяющее прогнозировать все те негативные и позитивные изменения, которые связаны с правовым воздействием, иметь достаточно точное представление о возможном противодействии среды закону и путях его преодоления»¹.

д) корреляционную функцию, поддерживающую пропорциональное соотношение между различными элементами системы прогнозирования в нормотворчестве и правового регулирования, а иными словами между уровнем развития прогнозирования в нормотворчестве и уровнем развития различных отраслей права и правоприменительной практики.

Прогностическая ценность корреляционной функции состоит в том, что с ее помощью можно предвидеть как проблемы долгосрочного нормотворчества, так и проблемы глобального характера. Так, ссылаясь на некоторые авторитетные концепции современной прогностики, И. В. Бестужев-Лада делает вывод: «... современная мировая цивилизация вряд ли переживет в своем настоящем виде XXI век – да и то ценой мучительной гибели нескольких миллиардов человек, – потому что не способна к самосохранению, к «поддержке» самой себя из-за нарастающих внутренних дисбалансов»².

е) проблемно-поисковую функцию³, ориентированную на выявление и анализ правовых фактов, явлений и процессов, с необходимостью правового регулирования которых общество и государство с известной долей вероятности могут столкнуться в будущем, а прогностическое суждение о развитии правовых фактов, явлений и процессов отражает противоречивость состояния сущего и должного, реального и желаемого их состояния.

В правовой науке и практике в ряде случаев приходится определять теоретическую, проектируемую эффективность норм права, поскольку либо нет фактических, реальных результатов действия таких норм, либо не представляется возможным их установить. Подобные ситуации могут возникнуть, например, при составлении прогнозов эффективности норм права на стадии их подготовки и последующей апробации. Все это необходимо для того, чтобы нормотворческий орган имел представление об эффективности действия проектируемых новелл до того, как они будут приняты и вступят в действие.

Одним из важнейших направлений совершенствования нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти является прогнозирование последствий введения нормативного правового акта в действие. Это важное средство поддержки принятия решений по существу правового регулирования, позволяющее рассматривать и давать предварительную (не только правовую, но и политическую) оценку различным вариантам наступления последствий, в случае принятия конкретного правового предписания и его реализации в общественную практику.

Прогнозирование должно стать обязательной составной частью нормотворческого процесса федеральных органов исполнительной власти. Прежде чем, например, выносить проект нормативного правового акта на утверждение, нужно иметь полную картину того, что ожидает российских граждан в результате его принятия, готовы ли и граждане, и органы государственной власти к введению его в действие именно сейчас, сколько реально будет затрачено денег и времени на его реализацию и т. д. Для этого необходим комплексный подход. Возможно, на основании специально разработанной научно-практической программы, разделенной по отраслям права.

В противном случае, результаты этой деятельности в целом будут малоэффективны. В настоящее время вопросы прогнозирования нормотворческой деятельности никоим образом не урегулированы законодательством, кроме того, достаточно сложно говорить о работе, которая проделывается или не проделывается по данному вопросу субъектами нормотворчества.

Хотелось бы обозначить, что в качестве основных задач прогнозированиякак действий федеральных органов исполнительной власти по получению прогностической информации об основных тенденциях и направлениях дальнейшего развития системы нормативных правовых актов выступают или должны выступать:

– получение научной прогностической информации о тенденциях, путях и формах дальнейшего развития данной системы;

– определение наиболее актуальных проблем, требующих правового разрешения со стороны органов государственной власти в целом;

– выявление общественных отношений, подлежащих правовому регулированию;

– определение наиболее перспективных и прогрессивных форм и методов правового регулирования;

– установление наиболее целесообразной первоочередности подготовки проектов нормативных правовых актов;

– использование в нормотворчестве специальных прогнозов в сферах экономики, политики, демографии, экологии и других сферах.

Мы согласны с авторами концепции развития российского законодательства в том, что юридическое прогнозирование должно отвечать определенным требованиям:

1) комплексное исследование возможных вариантов развития прогнозируемого объекта (отрасли права, системы нормативных правовых актов либо отдельного нормативного правового акта) с целью определения наиболее оптимального решения;

2) проведение с учетом фактических и эмпирических данных расчета позитивных негативных последствий вариантов развития прогнозируемого объекта, в том числе возможных нарушений, неблагоприятных рисков и способов их минимизации;

3) объективность прогноза: поскольку на результаты прогнозирования оказывают влияние взгляды и интересы разработчиков, в определенных случаях для объективной оценки его результатов необходимо привлечение независимых экспертов;

4) изучение общественного мнения в тех случаях, когда объект прогнозирования затрагивает интересы широких слоев населения либо касается жизненно важных областей экономики и политики;

5) проверка предлагаемого законодательного решения на коррупциогенность, а также на полноту регулирования с целью недопущения пробелов в законе;

6) использование данных правового мониторинга¹при проведении юридического прогнозирования: систематический мониторинг позволяет проводить анализ эффективности правового регулирования, оценивать качество и корректировать правовые акты, отслеживать правоприменительную практику, выявлять случаи неисполнения законодательства и противодействовать коррупции². Вместе с тем, некоторые требования, обозначенные авторами должны выполняться не при осуществлении прогнозной деятельности или составлении прогноза, которое предполагает научное предвидение будущих перспектив, а при проведении экспертной деятельности, в рамках которой будет произведена проверка проекта акта на коррупциогенность, наличие ошибок и пробелов, а также на возможные негативные последствия, вызванное принимаемым решением.

Методология прогнозирования включает не менее семи-восьми методов, которые описаны в правовой литературе – экстраполяция, программно-целевой, моделирование, математические модели и т. д. Методы прогнозного исследования могут варьироваться в зависимости от целей, задач и специфики конкретного прогнозного исследования. Широкий круг правовых и социальных явлений, подлежащих изучению в процессе прогнозирования законодательства и эффективности его применения, предполагает применение развитой системы специальных и частных методов. Например, если предмет прогнозирования имеет развитое правовое регулирование за рубежом, то целесообразно применение методов сравнительного прогнозирования; при прогнозировании законодательства, касающегося хозяйственно-экономических отношений либо связанного с серьезным вмешательством в сфере социальных отношений. Могут использоваться методы математического моделирования. Заключающиеся в построении математической модели развития объекта прогнозирования на основе выявленных математических и фактических данных и т.д.

Можно выделить два вида юридических прогнозов: «чистые» юридические прогнозы, например, когда по определенным параметрам оценивается судьба конкретного нормативного правового акта; юридические прогнозы, «встроенные» в социально-экономические, экологические, оборонные, международно-политические и другие прогнозы.

Проведение «встроенных» прогнозов требует комплексного подхода. В Постановлении Правительства РФ от 22 июля 2009 г. № 596 содержатся сценарные условия социально-экономического развития страны, определены прогнозные показатели. Однако необходимо выявлять корреляцию меры правового опосредования ряда показателей, которые находят свое отражение в правовых актах (например, инвестиции в уставный капитал, платные услуги населения, оборот розничной торговли). Эта корреляция требует серьезных размышлений.

Для долгосрочных прогнозов целесообразно привлечение широкого круга знаний из различных областей науки. Особенно полезными с точки зрения правового прогнозирования представляются существующие социологические разработки, среди которых можно выделить, например, классические труды М. Вебера и П. А. Сорокина. В целом при составлении долгосрочных прогнозов необходимо учитывать наработки, которые представлены в фундаментальных трудах и литературе прошлых лет.

Необходимо использование при проведении правового прогнозирования социологических методов познания. При этом, например, могут быть проведены опросы населения о недостатках и достоинствах правоприменительной сферы. Причем социологические опросы могут объективно показать ту сферу, которую юристы зачастую не замечают. Сейчас разрабатываются новые виды социологических инструментов – специализированные виды глубинных интервью, специальные анкеты, ориентированные на особые категории граждан. В целом при составлении прогнозов следует опираться не только на мнение правоведов и юристов-практиков, но и смотреть, что думают клиенты системы – граждане, и здесь без социологов не обойтись.

Результаты прогнозирования, должны быть использованы в последующем при осуществлении ещё одного элемента юридической стратегии – планирования.

Можно привести несколько современных определений планирования.

«Планирование – это процесс подготовки управленческого решения, основанный на обработке исходной информации и включающий в себя выбор и научную подготовку целей, определение средств и путей их достижения посредством сравнительной оценки альтернативных вариантов и принятия наиболее приемлемого из них в ожидаемых условиях развития. Сущность планирования заключается в том, чтобы на основе сознательного использования системы объективных экономических законов, основных положений и выводов экономической теории, накопленного опыта и хозяйственной практики обеспечить научно обоснованное руководство развитием народного хозяйства посредством использования системы плановых документов»¹.

«Планирование можно определить как специфическую форму общественной практики людей, являющуюся одной из функций управления – приоритетной, состоящей в подготовке различных вариантов управленческих решений в виде прогнозов, проектов программ и планов, обосновании их оптимальности, обеспечении возможности выполнения и проверки их выполнения»².

«Планирование есть установление экономического будущего посредством построения активного образа, модели желаемого и намечаемого будущего состояния экономики при одновременном установлении путей, способов, средств и сроков достижения этого состояния, конечных рубежей планируемых действий»³. Наиболее оптимальным является первое из предложенных определений, в котором находят отражение наиболее существенные признаки, характерные для планирования. Вместе с тем, с нашей точки зрения применительно к тематике нашего исследования в рамках планирования не ставятся цели, а определяются возможные пути или варианты их достижения. Постановка целей больше характерна при прогнозировании нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Планирование отличается от прогнозирования, прежде всего, обязательностью: прогнозирование носит характер вероятностной оценки, является формой научного предвидения, в то время как планирование носит императивный характер¹. Далее, эти виды управленческой деятельности различаются методами количественной оценки будущего состояния объекта управления: при прогнозировании выявляется интервал значения, а при планировании – конкретная величина. Соответственно, различается и содержание этих видов деятельности – при прогнозировании вырабатываются альтернативные пути и примерные сроки их реализации, а при планировании принимается решение о системе мер, предусматривающих последовательность, порядок, конкретные сроки и средства достижения нужного события.

К сожалению, в отечественной юридической науке акцент в основном сделан на вопросы краткосрочного планирования развития и совершенствования законодательства, а проблемам юридической стратегии в целом, и долгосрочному планированию в частности, практически не уделяется внимания². Между тем, как верно полагал академик П. Л. Капица, «только имея ясную перспективу будущего, мы можем правильно направлять нашу работу в настоящем»³.

Планирование выступает важной составляющей частью юридической стратегии. За последние 10 – 15 лет термин «планирование» практически исчез из обихода как старомодный. Между тем без планирования государственное управление практически становится невозможным, планирование во все времена остается незаменимым инструментом в арсенале субъектов управления⁴.

В настоящее время на плановой основе осуществляется работа по подготовке проектов федеральных законов. Подготовка иных нормативных правовых актов также подчинена реализации определенных программных ориентиров, однако планирование нормотворчества в качестве деятельности, осуществляемой с участием разных органов и лиц, взаимно обеспечивающих ее результативность, не практикуется, несмотря на острую необходимость согласования нормотворческой деятельности по уровням и органам (лицам), задействованным в этой работе¹. Не подлежит сомнению, что планирование, основанное на научном подходе, позволяет предотвратить принятие законов и подзаконных актов, не основанных на прогнозах развития государства и общества, не учитывающих всех социальных факторов, мотивирующих их необходимость и способствующих их исполнению.

Уместным в отношении места и значения планирования в деятельности федеральных органов исполнительной власти является высказывание Б. Грызлова: «Жить без планирования – слишком дорогое и сомнительное удовольствие для страны. Нам необходимо планирование, основанное на экспертном анализе рисков, на качественном прогнозе, на знании реальных потребностей и возможностей государства, общества, человека»².

Однако до сих пор на уровне Российской Федерации нет ни одного нормативного акта, в котором бы шла речь о планировании нормотворческой деятельности применительно ко всем уполномоченным субъектам.

Встречаются отдельные правовые акты, которые затрагивают обозначенные нами вопросы, применительно к Федеральному Собранию Российской Федерации, Правительству Российской Федерации³, федеральным органам исполнительной власти⁴, однако и они касаются лишь разработки проектов законодательных актов, о других видах нормативных правовых актов в них практически ничего не говориться.

Планирование проектной деятельности обозначенных органов находит закрепление в соответствующих регламентах. В то же время они не содержат ответа на вопросы: какая работа проводится до включения проектов нормативных правовых актов в планы, на основании чего принимается решение о необходимости разработки проекта нормативного правового акта. Ответа на эти вопросы не найти ни в одном из действующих на уровне Российской Федерации и её субъектов нормативных правовых актов. С данным высказыванием некоторые могут поспорить, мотивируя это тем, что в ряде субъектов Российской Федерации приняты законы о нормативных правовых актах. Однако, в них, как правило, оговаривается, что проекты законов и иных нормативных правовых актов разрабатываются на основе планов и программ, но на какой основе составляется план или программа, какие мероприятия проводятся для этого – в законах субъектов РФ не говориться ни слова, что на наш взгляд представляется серьезной ошибкой, исправление которой возможно посредством стратегической проработки этого вида деятельности.

Как было отмечено организация планирования нормотворческой деятельности не находит должного нормативного закрепления. Во многом грамотное планирование позволит улучшить деятельность соответствующих органов, занимающихся нормотворческой деятельностью, своевременно принять необходимые для регулирования общественных отношений нормативные правовые акты.

Планированиедает возможность избежать непродуманного нормотворчества, устранить дублирование и рассредоточить усилия с учетом согласования планов работы государственных органов разного типа и разного уровня, ликвидировать поспешность в работе, создать условия для подготовки документов высокого качества, провести подготовительные мероприятия, включая консультирование с ведущими научными и образовательными учреждениями.

Кроме того, планировать нужно не только деятельность по разработке проектов нормативных правовых актов, поскольку не всегда сразу очевидно, принятие какого именно акта требуется (закона, постановления Правительства, указа Президента), его название и т. д. Необходимо планировать и мероприятия по нормотворческой деятельности: научные исследования и разработки, правовые эксперименты, мероприятия по систематизации и совершенствованию действующего законодательства, подготовку концепций законов.

В планах нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти важно учитывать необходимость принятия нормативных актов, при отсутствии которых закон не может быть реализован.

Важным направлением, которое может быть реализовано путем планирования нормотворческой деятельности является достижение целей в развитии отдельных сфер деятельности государства и общества, находящих закрепление и получивших в последнее время распространение концепциях¹. В отдельных из них в качестве приложений обозначаются планы по реализации концепции. Вместе с тем стоит отметить, что сами концепции структурно отличаются друг от друга, а планы по их реализации содержат лишь сроки и головного исполнителя разработки нормативных правовых актов.

В настоящее время применительно к деятельности федеральных органов исполнительной власти значительное внимание уделяется вопросам планирования законоподготовительной деятельности².

Регламентирование планирования нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти в настоящее времени осуществляется фрагментарно¹. Например, Регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти²относительно порядка планирования включает всего несколько пунктов, которые не позволяют получить должного ответа на вопрос о планировании нормотворческой деятельности. Аналогичные положения содержатся в регламентах отдельных органов исполнительной власти³.

Более эффективно регламентирование планирования нормотворческой деятельности осуществляется в ведомственных нормативных правовых актах, в том числе и вопросы стратегического планирования⁴, принципы и требования, предъявляемые к планам.

Считаем целесообразным разработку отдельного нормативного правового акта, посвященному планированию нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти в виде постановления Правительства России, в котором бы нашли закрепление виды планов нормотворческой деятельности, порядок его осуществления, требования, предъявляемые к планам, а также иные вопросы, связанные с планированием.

Совершенно справедливо отмечают Т. Н. Москалькова и В. В. Чер­ников в своей работе¹, что в качестве возможных мероприятий нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, которые могут быть закреплены в плане, считаем следующие:

– подготовка или участие в подготовке проектов нормативных правовых актов;

– разработка предложений по совершенствованию нормативного правового регулирования;

– сопровождение проектов нормативных правовых актов в инстанциях;

– подготовка отзывов, заключений и поправок на проекты нормативных правовых актов;

– проведение мониторинга допущенных нормотворческих ошибок; проведение мониторинга правоприменения (в целом и по конкретным правовым актам);

– обобщения практики применения законодательства;

– обобщения судебной практики по делам об оспаривании нормативных правовых актов;

– анализ материалов средств массовой информации, обращений граждан, общественных организаций, государственных органов по проблемам нормативного правового регулирования соответствующей области общественной жизни;

– меры по систематизации законодательства; меры по повышению нормотворческой подготовки персонала; разработка и внедрение новых информационных технологий в нормотворческую деятельность;

– подготовка информационных и аналитических материалов по проблемам совершенствования нормативного правового регулирования общественных отношений и нормотворческой деятельности, направление в заинтересованные органы;

– меры по сбору, обобщению и распространению положительного опыта нормотворческой работы (проведение совещаний, конференций, подготовка обзоров и т. д.);

– проведение научных исследований по актуальным вопросам правового обеспечения правоохранительной деятельности и нормотворческой работы;

– изучение отдельных направлений нормотворческой практики; проверка законности и качества издаваемых нормативных правовых актов в подчиненных органах (подчиненными должностными лицами);

– меры по контролю за ходом разработки проектов нормативных правовых актов, за соблюдением сроков и качества осуществления иных видов правоподготовительных работ;

– меры по оказанию методической помощи органам, подразделениям и работникам, занимающимся нормотворческой деятельностью;

– меры по улучшению кадрового обеспечения, оптимизации структуры и численности юридической службы в части ее нормотворческого сегмента.

Даже включение обозначенных мероприятий позволит существенным образом улучшить нормотворческую деятельность органов исполнительной власти.

Кроме того, для эффективности планирования нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной властинеобходимо закрепление на федеральном и региональном уровне следующих моментов:

– во-первых, планы нормотворческой деятельности должны составляться на основании научно обоснованных результатах прогнозов, правового мониторинга общественных отношений и концепций проектов нормативных правовых актов, а не чисто механическое сведение поступающих от субъектов законотворчества предложений или на основе учета основополагающих программных документов, проведения научной экспертизы предложений к плану и политического отбора приоритетных из них. Не подлежит сомнению, что планирование, основанное на научном подходе, позволяет предотвратить принятие законов и подзаконных актов, не основанных на прогнозах развития государства и общества, не учитывающих всех социальных факторов, мотивирующих их необходимость и способствующих их исполнению. Более широко следует использовать перспективное планирование, рассчитанное на несколько лет вперед до 4 лет, тем более в последнее время в практику входит разработка концепций развития различных сфер жизнедеятельности государства более чем на 5 лет. К примеру, перспективный план законопроектных работ должен включать: перечень законопроектов с указанием предмета их регулирования; предполагаемые сроки разработки законопроекта и предполагаемых разработчиков (исполнителей и соисполнителей). Перспективный план должен разрабатываться на основе программ социально-экономического развития Российской Федерации, посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Концепции развития законодательства, прогноза развития законодательства и ежегодно корректироваться с учетом показателей реализации годовых планов законоподготовительной и законодательной деятельности;

– во-вторых, необходимо определить конкретный круг субъектов, участвующих в планировании нормотворческой деятельности, что позволит впоследствии говорить об ответственности данных субъектов;

– в-третьих, разработать критерии эффективности планирования, на основании которых можно говорить о конкретности, срочности, проверяемости и достижения конечных результатов планирования. Подробное планирование необходимо для того, чтобы результат привел точно к спрогнозированным последствиям, поскольку эти последствия, затронут жизнь всей страны;

– в-четвертых, планирование нормотворческой деятельности должно осуществляться гласно с привлечением научного сообщества, общественности, например, Общественной палаты Российской Федерации (конечно вынесение на обсуждение общественности необходимо наиболее важных нормативных правовых актов, например проектов федеральных законов);

– в-пятых, в отношении деятельности по планированию установить контроль со стороны соответствующих органов, например, органов юстиции, а также ответственность за разработку неперспективных или неэффективных планов нормотворческой деятельности;

– в-шестых, необходимо закрепление обязательности плана работ по подготовке проектов нормативных правовых актов для самих субъектов нормотворчества, исключение возможности изменения плана, закрепление плана как «самоограничения» субъекта нормотворчества в целях оптимизации его работы по подготовке проектов нормативных правовых актов;

– в-седьмых, установить правовую ответственность субъектов нормотворчества, например, за несвоевременное согласование планов, за невыполнение плана, за злоупотребление своими правами, в частности, правом законодательной инициативы.

Обобщая сказанное, хотелось бы отметить, что в идеале любой значимый законопроект, вносимый в законодательный орган, либо нормативный правовой акт, разрабатываемый федеральным органом исполнительной власти, должен сопровождаться не только финансово-экономическим обоснованием, но и материалами прогнозирования, проведенного по установленным нормативам объективными исследователями. Наличие научного прогноза позволит преодолеть субъективизм авторов проекта нормативного правового акта, даст возможность субъекту нормотворчества оценить весь комплекс последствий принятия нормативного правового акта, снизит негативные последствия от неудачных нормотворческих решений.

В качестве положительных шагов в сфере правового прогнозирования отмечается разработка проекта Закона о стратегическом планировании, где шесть глав посвящены прогнозированию социально-экономического развития.

Результаты прогнозирования, должны быть использованы в последующем при осуществлении ещё одного элемента юридической стратегии – планирования.

На уровне Российской Федерации нет ни одного нормативного акта, в котором бы шла речь о планировании нормотворческой деятельности применительно ко всем субъектам нормотворчества.

Планирование даст возможность избежать непродуманного нормотворчества, устранить дублирование и рассредоточить усилия с учетом согласования планов работы государственных органов разного типа и разного уровня, ликвидировать поспешность в работе, создать условия для подготовки документов высокого качества, провести подготовительные мероприятия, включая консультирование с ведущими научными и образовательными учреждениями.