§3. Сущность и содержание технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти

Целостное понимание структуры технологии подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти позволит более углубленно исследовать данное правовое явление.

Ввиду отсутствия единого понимания технологии ученые по-разному определяют и ее структуру. Применительно технологии подготовки нормативных правовых актов структура не определялась вообще. Однако в основу структуры данной технологии может быть положена структура юридической технологии вообще.

Например, представитель теории права Н. А. Власенко выделяет в структуре юридической технологии только один непосредственно юридико-технологический элемент – порядок применениясредств, методов и приемов подготовки и принятия итоговых юридических решений – соответственно, средства, методы и приемы рассматриваются им в структуре юридической техники¹. Как мы уже отмечали, учитывая положения, к которым мы пришли в предыдущих параграфах налицо слишком упрощенный подход к технологии как системному образованию. К. Н. Княгинин включает в структуру юридической технологии приемы и способыиспользованиясредствюридической техники и знанийоб этих приемах и способах и выводит юридико-технические средства за рамки технологии, позиционируя технику и технологию в качестве параллельных образований². Вместе с тем, перед принятием нормативного правового акта федеральным органом исполнительной власти совершается масса подготовительных действий, которые не охватываются предлагаемым набором приемов и способов.

Своего рода первооткрывателем по вопросам юридической технологии профессором Карташовым В. Н. предлагается следующая структура современной юридической технологии:

– компетентные субъекты и участники («производители»);

– объекты (предметы), то есть «продукты обработки»;

– активные интеллектуальные и внешне актуализированные действия и операции субъектов и участников технологического процесса;

– совокупность общесоциальных, технических и специально-юридических средств (юридическая техника);

– система приемов, способов, методов и правил оптимального использования указанных средств;

– стратегический компонент – принципы, долгосрочные планы и прогнозы;

– процессуальные формы (стадии, производства, режимы и т.п.);

– показатели, характеризующие качество соответствующего духовно-материального производства и его «продуктов» (результатов);

– критерии и параметры эффективности выносимых юридических решений (предписаний, актов и т.п.);

– механизм вступления в юридическую силу (отмены, изменения и т.п.) юридических предписаний, решений и актов;

– ресурсообеспеченность технологического цикла в полном объеме и/или отдельной его части, то есть научные, организационные, временные, материальные, финансовые, трудовые, юридические и иные затраты;

– соответствующие виды, методы и т. п. контроля и надзора за законностью и справедливостью, качеством и эффективностью юридических действий и операций, принимаемых решений и актов, их оформлением и обнародованием, соблюдением процессуальной формы и т.д.³

Представляется, что избранный профессором В. Н. Карташовым вариант решения вопроса о соотношении понятий и содержания юридической техники и технологии более оптимален, поскольку такое видение содержания юридической технологии более всего отвечает сущности юридической технологии как единого комплексного института, использование структурных элементов которого в юридической деятельности должно способствовать повышению ее эффективности и качества.

В то же время включение некоторых вышеобозначенных структурных элементов является на наш взгляд не совсем верным. Так для некоторых видов юридической технологии не будет являться характерным стратегический компонент. Нет необходимости говорить о прогнозах и планах в рамках юридической технологии правоприменительных актов, или юридической технологии временного действия, когда в виду отсутствия необходимого времени принимаются те или иные правовые решения.

Первые три указанных В. Н. Карташовым элемента, возможно, объединить в рамках технологического правоотношения, которое имеет своих субъектов, объекты и содержание, включающее в себя как материальную, так и юридическую составляющую.

Качество и эффективность нормативных правовых актов принимаемых федеральными органами исполнительной власти стоит объединить в один структурный элемент, ведь в любом случае, от качества правового акта зависит и его эффективность.

Механизмы вступления в юридическую силу не характерны для таких видов технологий как юридической технологии подготовки интерпретационных актов, юридической технологии подготовки систематизационных актов. О механизме вступления в юридическую силу стоит вести речь только применительно к одному виду юридической технологии, результатом применения которой выступает правовое решение в форме нормативного правового акта и то, это прерогатива правотворчества и нет необходимости понимать юридическую технологию настолько расширительно. При таком подходе к юридической технологии можно будет отнести и другие правовые явления, и это будет практически вся теория права.

И. В. Колесник считает, что структуру юридической технологии составляют следующие элементы: юридико-технологическая стратегия, юридико-технологическая тактика, юридико-технические средства, юридико-технологические правила, юридико-технологические способы, юридико-технологические приемы, юридико-технологические методы.

При этом под юридико-технологической стратегиейпонимается совокупность согласованных юридико-технологических средств, использование которых предусматривается планом организации юридической деятельности в целом с учетом необходимости обеспечения ее единства на отдельных стадиях для достижения основных, определяющих, наиболее существенных, окончательных задач и целей этой деятельности наиболее оптимальными средствами и способами;

– под юридико-технологической тактикой– совокупность согласованных юридико-технологических средств, взаимодействие которых необходимо для осуществления юридической деятельности на некоторых ее этапах в целях достижения определенных (ближайших, частных, промежуточных, второстепенных и т.п.) целей этой деятельности наиболее оптимальными способами;

– под юридико-техническими средствами – различные предметы и явления, используемые в процессе осуществления юридической деятельности;

– под юридико-технологическими правилами – положения, отражающие закономерности, которые выделяются при осуществлении деятельности по созданию и реализации права, как в целом, так и на ее стадиях, этапах;

– под юридико-технологическими приемами– частные, наиболее оптимальные и эффективные в заданной правовой ситуации правила использования юридических средств при осуществлении юридической деятельности;

– под юридико-технологическими способами – согласованную совокупность родственных приемов, используемых в целях достижения конкретной цели юридической деятельности;

– под юридико-технологическими методами– объединенные в единое целое родственные способы достижения конкретных целей юридической деятельности¹.

Предлагаемые элементы, если говорить о технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти не позволяют достичь желаемого результата. Некоторые составные части структуры технологии внутренне содержат в себе средства, непонятным тогда является в чем их отличие. Отдельное выделение приемов, способов, правил, методов, используемых в рамках технологии нецелесообразно ввиду возможности их объединения в рамках одного элемента – юридической тактики. Тем более что методы уже включают в себя приемы и способы. И получается, что в рамках предлагаемой структуры остается всего три элемента – юридическая стратегия, юридическая тактика и юридическая техника. Непонятно каким образом будут использоваться данные элементы и кем. Предлагаемая структура не содержит ни субъектов совершения и использования обозначаемых элементов, ни в рамках чего это будет происходить.

Учитывая сказанное составляющими элементами технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, по нашему мнению, являются:

а) юридическая стратегия;

б) юридическая техника;

в) юридическая тактика;

г) технологические правоотношения;

д) детерминации технологии подготовки нормативных правовых актов.

Любая деятельность, и в особенности деятельность федеральных органов исполнительной власти по принятию нормативных правовых актов будет эффективна, если она соответствует своей основной цели – разрешению экономических, политических, экологических, социальных, этнических и иных задач в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации. Это может быть достигнуто путем, во-первых, постановкой четких целей, прогнозов, ради которых принимаются нормативные правовые акты, во-вторых, планирования деятельности по их достижению, чему в условиях постоянного изменения законодательства практически не уделяется внимания. Выполнение обозначенного возможно при помощи юридической стратегии как элемента технологии подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, под которой следует понимать совокупность приемов и способов определения и достижения научно обоснованных прогнозов принимаемых федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов, направленных, в конечном итоге, на улучшение их качества и эффективности.

Составляющими элементами юридической стратегии технологии подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, по нашему мнению, являются:

прогнозирование как приемы и способы определения тенденций развития нормотворчества по тому, или иному вопросу на основе данных об их прошлом и нынешнем состоянии. Прогнозирование возможно: путем проведения мониторинга правоприменения, в рамках которого могут быть решены следующие задачи: выявлена необходимость принятия решения по тому или иному вопросу правового регулирования; изучены действующие нормативные правовые акты по вопросу регулирования, если таковые имеются; предложены возможные пути решения вопроса без помощи правового регулирования; обобщено существующее регулирование вопроса за рубежом; изучена история вопроса; проанализированы и рассчитаны возможные последствия регулирования правом; обнаружены пробелы и ошибки в действующем правовом регулировании и другие; путем использования социологических методов выявляются интересы субъектов общественных отношений, которые будут подвергаться правовому регулированию, обосновывается эффективность будущего правового акта.

Стоит отметить, что вопросам прогнозирования в правовой сфере уделяется недостаточное внимание как на теоретическом уровне, так и нормативном. Нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы подготовки нормативных правовых актов содержат лишь декларативные нормы о прогнозировании, в которых говориться лишь о необходимости их привязки к прогнозам социально-экономического развития и актам более высокой юридической силы. В обязательном порядке представляется необходимым увязывать прогнозы правового регулирования с прогнозами социально-экономического развития, которые составляются в Российской Федерации и её субъектах;

концепция это документ, который выступает результатом прогнозной деятельности и содержит в себе основную идею, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие проекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся; место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и системообразующих законов Российской Федерации, на реализацию которых направлен данный законопроект, а также значение, которое будет иметь проект для правовой системы; общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов. При этом указываются пробелы и противоречия в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования. Общая характеристика состояния правового регулирования должна также содержать анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики, а также результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований; социально – экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона¹. Применительно к концепции отсутствуют её понимание у субъектов нормотворческой деятельности, требования о необходимости её разработки применительно ко всем видам нормативных правовых актов, необходимые структурные элементы и др. В основе любого нормативного правового акта должна лежать концепция, которая показывает действительное наличие проблемы, степень ее актуальности, необходимость решить ее именно путем издания нормативного правового акта, отсутствие альтернатив решения проблемы. Ж. Жоуберт однажды справедливо заметил, что «лучше рассмотреть проблему, не решая ее, чем решить, не рассмотрев ее прежде»¹. Что является действительной проблемой, которая должна быть решена путем издания нормативного правового акта, какие аргументы должны лежать в основе определения проблемы, существует ли действительный интерес в решении этой проблемы, не является ли выдвижение проблемы лишь попыткой лоббирования узкокорпоративных интересов, своекорыстным стремлением лишь прибавить себе политический вес и т. д. Правильное и четкое определение концепции нормативного правового акта является одной из главных предпосылок его эффективности;

планирование представляет собой определение наиболее оптимальных приемов и способов достижения обозначенных в ходе прогнозирования целей нормативных правовых актов. В работе нормотворческих органов наблюдается использование краткосрочного планирования, планирование среднесрочное и долгосрочное практически отсутствует. Кроме того довольно сложно планировать нормотворческую деятельность без закрепления прогнозов правового регулирования в целом или концепции правовой политики, которые в настоящий момент отсутствуют. Привязка необходимости подготовки и принятия нормативных правовых актов происходит либо к акту более высокого уровня, который предусматривает разработку детализированных положений, либо к программам, по которым порой бывает сложно определить какой необходимо урегулировать вопрос, либо к ежегодному посланию Президента Российской Федерации, либо в связи с изданием опять же Президентом Российской Федерации указов или иных актов по вопросам совершенствования деятельности по тем или иным направлениям²;

эффективность будущих нормативных правовых актов, определяемая на основе анализа регулирующего воздействия, который применяется в ряде зарубежных стран и дает положительные результаты³.

Следующим элементом технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, с которым возможно возникновение вопросов является юридическая техника.

Высокий технико-юридический уровень правовых документов – один из важнейших показателей общей и правовой культуры общества. «От того, в какой степени в стране развита юридическая техника, – справедливо утверждается в предисловии к книге Э. Аннерса «История европейского права», – во многом зависит уровень ее цивилизованности...»¹.

«Уровень юридической техники, – считает С. С. Алексеев, – один из показателей уровня юридической культуры в стране»². Недооценка структурно-композиционного построения, внешнего оформления, требований логики, стиля изложения ведет к декларативности, противоречивости, неясности правовых актов, что создает благоприятные возможности для различных манипуляций с ними и в конечном итоге – к снижению уровня законности и правопорядка.

Сделаем небольшой экскурс в историю вопроса. Юридическая техника появилась еще во времена зарождения самого права. В последующем ее элементы получили более четкие очертания, образовали некий свод, собрание правил, приемов, специальных средств, с помощью которых сначала на каменных столбах, пергаментных свитках, а затем и в рукописных и печатных книгах создавались и получали воплощение правовые установления.

Становление юридической техники имеет свою историю, свои этапы развития в разных странах. Об этом свидетельствуют известные правовые памятники всемирной истории, такие как Законы Хаммурапи, царя Вавилона (1792 (?) 1750 гг. до н.э.), Законы Ману (II в. до н.э.), Законы XII таблиц (V в. до н.э.), Кодекс Юстиниана (VI в. н.э.), Салическая правда (V (?) VI в. н.э.) «Каролина» (начало XVI в.), «Русская правда», русские Судебники и многие другие.

Еще великие мыслители античности, в частности Платон и Аристотель, посвящали свои произведения проблеме создания, изменения и совершенствования законодательства³. В Дигестах император Юстиниан поручал своему квестору стремиться «к устранению излишних длиннот» и исправить в старых книгах «что-либо нехорошо помещенное или что-либо лишнее или недостаточно совершенное»⁴.

Методологические основы юридической техники были заложены в трудах Платона и Аристотеля, Цицерона и других знаменитых античных юристов, а в более позднее время – в работах Ф. Бэкона, И. Бентама, Ш. Монтескье, Р. фон Иеринга и других видных представителей философской и правовой науки Европы. Так, Ш. Монтескье, Р. фон Иеринг сформулировали важнейшие принципы составления законов и правил юридической техники, которые и сегодня не потеряли своей актуальности¹.

История развития государства и права в России также свидетельствует о том, что юридическая техника имела здесь достаточно глубокие корни, свои особенности развития. Это, в частности, нормативное построение предложений, наличие заголовков статей, специальных правовых терминов в «Русской правде»; преамбулы, разделение текстов на статьи в первых кодифицированных актах России – Судебниках 1497 и 1550 гг. В Соборном уложении Алексея Михайловича (1649 г.) появляется хорошо структурированный текст, главы с заголовками, более четкие правовые термины².

Большая работа по технико-юридическому оформлению законодательства была проведена при Петре I, Екатерине II и Александре II. В это время были созданы крупные законодательные акты с применением правил юридической техники. Высокие требования предъявлялись к написанию текстов законов. Для примера приведем требование Петра Великого: «Все прожекты зело исправны должны быть, дабы казну изрядно не разорять и Отечеству ущерба не чинить. Кто прожекты будет абы как ляпать, того чина лишу и кнутом драть велю – в назидание потомкам»³.

В Наказе Комиссии по составлению проекта нового Уложения Екатерина II наставляет: «Всякий закон должен написан быть словами, вразумительными для всех...». «Законы делаются для всех людей, все люди должны по оным поступать – следовательно, надобно, чтобы все люди оные и разуметь могли»⁴.

Хорошо известна выдающаяся деятельность М. М. Сперанского по приведению в стройную систему российского законодательства. В 1830 году было издано Полное собрание законов Российской империи в 45 томах, а через непродолжительное время был подготовлен первый Свод законов Российской империи. Снабжение его алфавитными хронологическими и сравнительными указателями стало заметной новинкой юридической техники для своего времени⁵.

Со второй половины XIX века начал регулярно издаваться источник текущего законодательства – Собрание узаконений и распоряжений Правительства.

Все эти масштабные работы по созданию современной правовой системы России, ее упорядочению и технико-юридическому совершенствованию возникли не на пустом месте. Теоретическим фундаментом этой деятельности послужили труды М. М. Сперанского, К. А. Неволина, Н. Рож­дественского, Е. В. Васьковского, Г. Ф. Шершеневича, Ф. В. Тарановского, М. А. Унковского, Н. И. Коркунова и многих других выдающихся русских юристов и государственных деятелей.

В советское время продолжились традиции исследования проблем юридической техники, развитие и использование ее творческого потенциала.

Заметным этапом в развитии технико-юридических правил оформления законодательства явилась разработка советских конституций, создание в 60-е гг. основ законодательства, новых кодексов, подготовка и издание систематического Собрания законодательства СССР и соответствующих собраний законодательства союзных республик. Значительным достижением в развитии юридической техники стали разработка и издание с применением съемных листов Свода законов СССР (11 томов) и Свода законов РСФСР (8 томов). Это были крупные государственные мероприятия, которые базировались на научных разработках проблем юридической и, прежде всего, законодательной техники Всесоюзного научно-исследовательского института советского законодательства, Юридической комиссии при Совете Министров СССР, юристов – ученых и практических работников. К сожалению, многое из того, что предлагалось в трудах ученых, не нашло своего воплощения в жизни.

Новый этап в развитии юридической техники в стране начался в конце 80-х – начале 90-х гг. прошлого столетия. И, тем не менее, несмотря на определенные положительные результаты, изучение проблем юридической техники страдает фрагментарностью, и в настоящее время полноценная теория юридической техники в нашей стране еще не создана. Свидетельством тому служит отсутствие устоявшегося определения юридической техники, ее составных элементов, роли и места в правовой сфере, особенностей применения в различных отраслях законодательства и т.д.

Теоретики права связывают с ним многое, а именно: средства, способы, приемы, правила, процедуры. В свою очередь, каждый из обозначенных составляющих имеет свое собственное значение, которое также интерпретируется по-разному. Только в связи с этим уже можно говорить о неточности понятий юридической техники, даваемых разными авторами.

По данному поводу в своей работе, правда, повествуя о законодательной технике (разновидности юридической техники) С. В. Бахвалов отмечает, что подобное представление о законодательной технике является недопустимым, поскольку без четкого уяснения природы данной юридической категории трудно решать научные и практические вопросы, связанные с рациональной организацией и дальнейшим совершенствованием законотворчества, реализацией правовых актов, их юридической интерпретацией и систематизацией¹.

Следует также согласиться с мнением академика РАЕН В. М. Баранова, который отмечает, что «термин «юридическая техника» неточен, глубоко противоречив и применяется лишь в силу правовой традиции». «Все то, что в правовой науке и практике принято обозначать понятием «юридическая техника», – продолжает автор, – правильнее называть «юридическая технология»².

Наиболее распространенной является точка зрения, согласно которой юридическая техника понимается как совокупность средств и способов (методов, правил, приемов и т. п.) составления, оформления нормативных и индивидуальных правовых актов и сводится главным образом к правотворческой (нормотворческой) технике. Причем последняя обычно именуется законодательной (законотворческой) техникой. Подобное понимание юридической техники не отражает в полной мере, как нам кажется, всех аспектов содержания этого понятия, что ведет к необходимости его некоторой корректировки, что уже и делается в новейшей литературе³.

Одни авторы (и их, пожалуй, большинство) осуществляют эту корректировку в рамках традиционных представлений о юридической технике, понимая ее как технику, с помощью которой создаются тексты правовых актов. Другие же ученые, делая это, выходят за рамки таких представлений, воспринимая юридическую технику как технику, применяемую в юридической деятельности вообще. При этом как среди первых, так и среди вторых имеются расхождения по вопросу об элементах (содержании) понятия юридической техники. Ряд исследователей включает в юридическую технику и средства, и способы осуществления соответствующей деятельности. Их оппоненты относят к ней или только средства, или только способы, используемые в ходе такой деятельности.

Некоторые авторы включают в определение и дополнительные элементы. Например, профессор Л. Д. Воеводин определяет юридическую технику как научно разработанную методику создания, познания и эффективного применения права в целях урегулирования поведения людей¹. А. Б. Лисюткин определяет юридическую технику как обусловленную закономерностями развития правовой системы общества, совокупность определенных правил, приемов, навыков, методов, используемых в профессиональной юридической деятельности с целью обеспечения высокого качества ее результатов»².

Не может не вызвать возражение с нашей стороны и выделение Ю. А. Тихомировым в качестве элемента законодательной техники процедурного элемента³. Ведь законодательная техника является разновидностью юридической техники. А эта техника в нашем ее понимании при решении процедурных вопросов не задействуется. Процедурное производство по принятию нормативных правовых актов это ещё один элемент юридической технологии.

В обозначенных определениях происходит отнесение к юридической технике не свойственных ей, на наш взгляд, элементов. Что же следует относить к элементам юридической техники?

Ни у кого не вызовет сомнения и возражения, что более общим понятием по отношению к юридической технике является понятие техники. В последнее время происходит отход от принятого в юридической литературе определения техники и возвращении его к наиболее, с нашей точки зрения, верному. Так, в философском понимании, основанном на трудах Г. Спенсера, М. Хайдеггера, Г. Зиммеля, Э. Шпрангера, К. Ясперса, техника представляется как система средств, которые могут применяться для достижения целей и намерений, благодаря тому, что систематически запланированный путь сэкономит усилия, или вообще окажется единственным для достижения поставленной цели. Эта система средств нейтральна по отношению к цели и может употребляться в качестве экономящего усилия посредника-переключателя, что в онтологическом плане можно представить в виде специфической формы управляемой передачи энергии⁴.

Этимологические словари русского языка также определяют технику как совокупность орудий, средств и приспособлений, необходимых для осуществления какой-либо деятельности. То есть техника – это орудия, средства профессиональной деятельности. Сами по себе эти средства не могут привести к появлению чего-то нового, к изменениям в чем-либо, они лишь могут этому способствовать. А для того чтобы произошли преобразования необходимо эти средства применить в непосредственной деятельности, для этого необходимы соответствующие приемы и способы, а также правила, в соответствии с которыми они будут использоваться.

Юридическую техникуможно определить также как совокупность средств, которые можно обозначить как технико-юридические, предназначенных для применения в деятельности по разработке, разъяснению, совершенствованию и систематизации правовых актов. Многие авторы предпочитают говорить о юридической технике применительно к одной стадии – стадии разработки правовых актов, что также представляется не совсем верным. Она необходима не только при создании правовых актов, но и их интерпретации, правоприменении и систематизации.

Юридическую технику следует рассматривать как совокупность технико-юридических средств, в качестве которых выступают юридические приспособления, необходимые для осуществления различных видов юридической деятельности(правотворческой, правоприменительной, интерпретационной и др.). В качестве технико-юридических средств следует назвать: юридическую терминологию, дефиниции, юридические конструкции, юридические фикции, юридические аксиомы, примечания и др. Некоторые авторы, например Л. В. Савченко¹, обозначенные технико-юридические средства называют приемами юридической техники, совершенно не делая различий между двумя разными понятиями, такими как средство и прием, что на наш взгляд является недопустимым. Средства – это орудия (предмет, совокупность приспособлений) для осуществления какой-либо деятельности. В материальной технике под средствами понимается то из чего (из какого материала) и при помощи чего (каких инструментов) создаются те или иные материальные объекты.

В юридической технике материалом является язык (слова, словосочетания, предложения, знаки препинания и т. п.). К ее инструментам же относятся юридические термины и юридические конструкции, презумпции и фикции, средства структурной организации текста и его документального изложения, модельные нормативные правовые акты и образцы индивидуальных правовых актов и т. п.

Приемы же, как таковые – это отдельные действия, движения, операции, направленные на достижение какого-либо результата. Совместно со способами и правилами приемы образуют ещё один элемент юридической технологии подготовки нормативных правовых актов – юридическую тактику.

В рамках следующих параграфов более подробно будут рассмотрены технико-юридические средства в совокупности составляющие юридическую технику. Знание юридической техники (совокупности технико-юридических средств), её особенностей, возможностей позволит субъектам правотворчества не только создать эффективные правовые акты, усовершенствовать их, преодолеть противоречия, которые могут между ними возникать, но и правоприменителям принять верное юридическое обоснованное решение и избежать ошибок в своей деятельности.

Грамотному использованию федеральными органами исполнительной власти юридической техники будет способствовать юридическая тактикакак система приемов и способов, а также правил использования технико-юридических средств для выполнения целей деятельности по принятию нормативных правовых актов, проверки их качества и исполнимости. Помимо приемов, способов, правил формулирования правовых норм, необходима их тщательная проверка путем проведения различного рода экспертиз – юридической, научной, лингвистической, нейролингвистической, финансовой, экологической, социальной, антикоррупционной, которые необходимо проводить хотя бы в отношении законодательных актов. Для проверки эффективности правовых норм, принимаемых федеральными органами исполнительной власти возможно использование экспериментального метода.

Действия уполномоченных субъектов при определении юридической стратегии, применении юридической тактики, использовании процедур протекает в рамках одного из видов правовых отношений – нормотворческих, которые если ещё юридически не закреплены, в то же время существуют в практической деятельности федеральных органов исполнительной власти. Ввиду того, что данные правоотношения протекают в рамках технологии, имеет смысл именовать их технологическими правоотношениями. То есть, технологические правоотношениясоставляют следующий элемент технологии. Структура правоотношения может быть представлена в виде субъекта, объекта, содержания, включающего непосредственное поведение участников общественных отношений, а также юридическое содержание, состоящее из субъективных прав и юридических обязанностей субъектов.

Технологические правоотношения среди остальных правоотношений занимают особое место. Им принадлежит определяющая роль в силу их назначения и характера. Они направлены на создание новых норм права (совершенствование или отмену действующих), на установление правового регулирования иных общественных отношений, которые объективно требуют этого в целях их эффективного осуществления.

Правовые общественные отношения являются в современном обществе универсальной формой осуществления права, в которой как бы соединяются вместе в единое целое все основные элементы механизма правового регулирования в процессе их практического функционирования. Во всяком случае, трудно сомневаться, что правовые общественные отношения призваны выполнять такую роль. В самом деле, трудно не замечать, что с одной стороны, развитие событий, которые норма права закрепляет в качестве юридических фактов, возможно и в действительности происходит только в рамках правовых общественных отношений. С другой стороны, в правоведении справедливо подчеркивается, что правовые отношения являются той практической формой, в которой «оживают» юридические нормы, их предписания.

Нормотворческая деятельность также связана с возникновением и осуществлением правовых отношений. Более того, можно определенно утверждать, что такая деятельность вне юридических отношений невозможна.

Решения федеральных органов исполнительной власти по прогнозированию, планированию нормотворческой деятельности, осуществлению мониторинга, в частности правового, подготовке концепций проектов нормативных правовых актов, проведению экспертизы, эксперимента, имея своей конечной целью, содействие процессу формирования права, непосредственно принимаются в рамках соответствующих правовых отношений.

В качестве исходного понимания технологического правоотношения в дальнейшем изложении будет использоваться следующее: правоотношение– это особая форма социального взаимодействия, участники которого обладают взаимными, корреспондирующими правами и обязанностями и реализуют их на свой страх и риск в целях удовлетворения своих потребностей и интересов в особом порядке, не запрещенном государством.

Правоотношения, возникающие в процессе подготовки проектов нормативных актов отличаются недостаточным регламентированием субъективных прав и юридических обязанностей, а также использованием принудительной силы государства.

По присущим технологическим правоотношениям признакам они «по основным параметрам» не отличаются от иных правоотношений, осуществляемых в сфере управления. Однако им свойственны специфические особенности, проявляющиеся в круге осуществляющих их субъектов, в содержании, а также характере объектов, по поводу которых они возникают и на которое направлено их воздействие.

Содержание рассматриваемых нами технологических правоотношений связано с содержанием процесса подготовки нормативного правового акта. Каждое из технологических правоотношений – неотделимая часть, элемент правотворческого процесса. Технологические правоотношения, представляют собой, как и иные отношения, юридические связи между различными участниками процесса подготовки нормативного правового акта, реализующими определяемые нормами правомочия и корреспондирующие им обязанности. По своему содержанию и характеру технологические правоотношения отличаются от отношений, возникающих в области правоприменения.

В рамках технологических правоотношений их субъекты наделяются разнообразными субъективными правами и юридическими обязанностями, связанными с осуществлением прогнозирования, планирования, проведением экспертиз, экспериментов, производства по принятию нормативных правовых актов. Необходимо четкое закрепление прав и обязанностей субъектов юридической технологии, исключающей обезличивание разработчиков проектов нормативных правовых актов, лиц, осуществляющих их экспертизу, предусматривающих в случае необходимости установление и применение мер юридической ответственности.

Например, организации и лица, участвующие в проведении экспертизы проекта нормативного правового акта, должны быть наделены объемом прав, позволяющих им:

– получать от федеральных органов исполнительной власти, других органов и организаций, участвующих в разработке проекта нормативного правового акта, материалы и документы, связанные с подготовкой проекта (включая отзывы и заключения, полученные в ходе его согласования и обсуждения), необходимые для проведения экспертизы;

– заявлять органу, по инициативе которого проводится экспертиза, о необходимости предоставления дополнительных материалов и документов для всесторонней и объективной оценки соответствующего законопроекта;

– формулировать особое мнение по проекту нормативного правового акта (если экспертиза осуществляется группой экспертов).

Очерчивая круг предполагаемых обязанностей экспертов, в него, видимо, надлежало бы включить обязанность осуществлять всесторонний, полный, объективный анализ представленного на экспертизу проекта нормативного правового акта; соблюдать установленные законодательством требования по организации и проведению экспертизы; обеспечивать конфиденциальность сведений, связанных с проведением экспертизы (не разглашать полученные в результате экспертизы сведения, особенно в отношении проектов, содержащих государственную или иную охраняемую законом тайну); обеспечивать полноту и обоснованность выводов проводимой экспертизы.

Вместе с тем не стоит забывать, что некоторые элементы технологии подготовки нормативных правовых актов, связанные с творческой деятельностью, направленной на создание проекта нормативного правового акта, не могут подвергаться правовому регулированию.

И в качестве последнего, но, в то же время, важного элемента технологии является детерминация, как совокупность взаимодействующих и взаимозависимых факторов, воздействующих на федеральные органы исполнительной власти в процессе подготовки проектов нормативных правовых актов. Следует согласиться с К. Моллнау¹по поводу выделения четыре уровня детерминации, влияющих на субъектов технологии подготовки нормативных правовых актов в целом:

1. Макросоциальный уровень, к числу которых автор относит уровень совпадения между общественно объективными потребностями и индивидуальными и коллективными интересами. Конечно, желательно чтобы, совпадение интересов выявлялось уже на стадии прогнозирования путем использования социологических методов.

2. Уровень, связанный с политической организацией и ее деятельностью. Необходимо учитывать на данном уровне такой фактор как лоббирование, которое может иметь как положительные моменты, так и отрицательные².

3. Микросоциальный уровень, на котором происходит или не происходит признание социальными группами моральных и других нормативных систем.

4. Личностный уровень, характеризующие отношение личности к праву, уровень образования, индивидуальные ценностные ориентации. К обозначенному уровню возможно отнесение уровня правосознания, уровня правовой культуры лиц, в отношении которых принимается нормативный правовой акт, а также лиц, занимающихся подготовкой нормативного правового акта.

Таким образом, в структуру технологии подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти мы включаем юридическую стратегию, юридическую технику, юридическую тактику, технологические правоотношения, детерминации технологии подготовки нормативных правовых. Выделение дополнительных элементов технологии³это все лишь дробление нами представленных. Данные элементы технологии могут быть использованы в различном их сочетании применительно к любому виду правовых актов, к деятельности не только федеральных органов исполнительной власти, но и других субъектов нормотворческой деятельности. В результате использования технологии в значительной степени повысится эффективность и качество правовых актов, которую можно будет определять ещё на стадии их разработки.