§ 2. Теоретико-методологические аспекты понимания технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти

Чтобы право не вызывало веселый хохот либо тягостный стон, предстоит многое сделать: как писал П. И. Новгородцев, «подкрепить право новыми началами, расширить его содержание, поставить его в уровень с веком, требующим разрешения великих социальных проблем»¹.

Происходящие в России процессы модернизации, административной реформы потребовали значительного пересмотра действующей нормативно-правовой базы и создания более четкой системы правового регулирования общественных отношений. Данные изменения повлекли за собой увеличение количества, в первую очередь, нормативных правовых актов, однако их качественные характеристики далеко не всегда соответствовали постулатам современного российского общества. Вместе с тем, количество не означает качество.

На сегодняшний день в России как никогда остро стоит проблема создания правовых актов и механизма реализации содержащихся в них правовых предписаний. Успешное ее решение во многом зависит от дальнейшей теоретической проработки и эффективного использования административных процедур, юридической техники и взаимосвязанных с ней правовых явлений. Современная ситуация в области разработки проблем юридической технологии свидетельствует о ее формирующемся характере. Отсутствие на понятийном уровне единообразия в понимании категории «юридическая технология», её содержания и элементов позволяет некоторым авторам говорить о том, что введение обозначенной категории создаст трудности в понимании других явлений, и в первую очередь юридической техники.

Четкое определение административных процедур, необходимых для использования технологии подготовки нормативных правовых актов во многом зависит и от понимания самой технологии и её структурных элементов.

Если вопросы административных процедур волнуют административное сообщество, то относительно юридической технологии исследования не проводились.

Обратимся к положениям, сформулированным в юридической литературе относительно юридической технологии. Существует несколько определений, где прямо говориться о «юридической технологии». Так, Н. А. Власенко, взяв за основу энциклопедическое понимание термина «технология», приходит к выводу, что под «юридической (правовой) технологией следует подразумевать порядок применения и использования методов и приемов по подготовке и принятию юридического решения (акта), под которым в широком смысле понимается итог, результат юридической деятельности»¹.

А. К. Черненко отмечает, что «правовая технология есть метод конструирования устойчивой правовой системы»².

В. Н. Карташов предлагает понимать юридическую технологию в двух смыслах. «Во-первых, юридическая технология – это основанный на определенных принципах, планах и прогнозах процесс подготовки, оформления и обнародования разнообразных правовых решений (актов), в ходе которого используются необходимые средства, приемы, способы и методы юридической деятельности. Во-вторых, под юридической технологией (от греч. techne – искусство, мастерство, умение + logos – учение) понимается наука, система знаний о средствах, способах и методах наиболее эффективной и планомерной юридической практики»³.

Бахвалов С. Н., который наряду с В. Н. Карташовым серьезно проработал понятие юридической технологии понимает под ней сложную, осуществляемую в конкретно-исторических условиях и в установленном порядке (процедуре) юридическую деятельность по формированию устойчивой правовой системы путем подготовки, принятия, обнародования разнообразных правовых решений (актов) с помощью научно обоснованного комплекса принципов, средств, приемов и правил, в соответствии с принятыми планами и имеющимися прогнозами⁴.

Хабриева Т. Я. полагает, что под юридическими технологиями следует понимать систему научно обоснованного комплекса приемов, методов, других правовых инструментов, а также процедур их использования, с помощью которых оптимально используются необходимые ресурсы (финансовые, организационные и т.д.) с целью формирования эффективных юридических решений⁵.

В. М. Баранов небезосновательно полагает, что «юридическая технология – это совокупность принципов, приемов, процедур формирования и реализации всех видов юридической практики, образующих своего рода «правовую техносферу», состояние которой определяется достигнутым уровнем экономического, политического, технического и культурного развития конкретного государства. Юридическая технология – не только совокупность, но и последовательность способов целенаправленного преобразования социально значимой информации в новый эффективно действующий правовой акт»¹.

Другие авторы в рамках рассмотрения вопросов юридической техники говорят о необходимости её деления на технические средства (средства) и правовую технологию (технологию), не придавая юридической технологии самостоятельного значения, а лишь говоря о широком или узком подходе к пониманию юридической техники.

Так, С. С. Алексеев, например, пишет, что «по своему содержанию юридическая техника складывается из двух элементов: а) технических средств и б) технических приемов. Здесь, – продолжает автор, – можно провести аналогию с материальной техникой, где тоже, с одной стороны, выделяются средства техники, то есть машины, оборудование, а с другой – методы, приемы их использования, то есть технология». «В области права, – рассуждает далее С. С. Алексеев, – техническими средствами являются, в частности, юридические конструкции, терминология; правовой технологией – способы изложения норм, система отсылок»².

В. В. Лазарев, исследуя проблему учета решений Конституционного Суда РФ в законодательной деятельности, расставляет понятийные акценты следующим образом: юридическая техника понимается в ее широком и узком значении, т.е. «речь идет не только о средствах (технике) выражения законодательной воли в тексте закона, но и об отношениях, связанных с подготовкой законопроекта вообще. Прежде всего, имеется в виду «технология»³.

Однако пока ещё сложно говорить о едином подходе к пониманию юридической технологии, выделении ей самостоятельного места в категориальном аппарате теории права ни в административном праве. Некоторые авторы если и «дают право» на существование юридической технологии, говоря, что она возможна в рамках деятельности без использования юридических средств, способов и методов.

Так, Л. А. Барышева считает, что термин «законодательные технологии» (она в свою очередь является разновидностью юридической технологии) следует распространить на околозаконотворческую деятельность, которая реализуется с помощью неюридических средств, способов, методов, но в, то, же время имеет предметом своего воздействия правовой акт (законопроект): технологию согласования интересов, продвижения законодательных инициатив, блокирования законопроектов и др.¹

В представленных определениях юридической технологии имеются сходные положения, в соответствии с которыми имеется возможность выявить её признаки, характеризующие юридическую технологию, как новое качественное явления, появившееся в связи с необходимостью совершенствования подходов к юридической технике, но также в них включены моменты, обоснованность включения которых можно поставить под сомнение. Например, В. Н. Карташов, говоря о юридической технологии, затрагивает процедурные вопросы издания нормативных правовых актов. На наш взгляд, не стоит относить к ней обнародование нормативного правового акта – это стадия правотворчества, и при таком широком подходе к определению технологии можно будет практически всю правотворческую деятельность включить в него. Затем он же включает в понятие юридической технологии приемы, способы и методы юридической деятельности, что также не совсем верно. Так как общепринятым понятием метода является совокупность приемов и способов, то в определении следует оставить либо методы, либо приемы и способы.

Являясь разновидностью технологии вообще, юридическая технология имеет одинаковые с ней черты с учетом особенностей, свойственных юридической деятельности как особой разновидности человеческой деятельности.

На основе представленных определений юридической технологии, имеющих сходные положения и проведенного нами исследования, имеется возможность обозначить признаки, характеризующие её как новое качественное явление:

а) юридическая технология используется в различных видах юридической деятельности (правотворческой, правоприменительной, интерпретационной, систематизационной) в целях принятия качественных и эффективных юридических решений;

б) использование юридической технологии носит сознательный и целенаправленный характер. Субъекты юридической технологии должны обладать специальными познаниями в данной области;

в) юридическая технология – это системное образование, включающее в себя взаимосвязанные элементы, использование которых происходит в определенной последовательности путем применения соответствующих процедур;

г) результатом использования юридической технологии выступает качественное, технически выверенное, стратегически и тактически обоснованное правовое решение в форме правового акта, последствия принятия которого могут сказаться на большом круге участников общественных отношений;

д) юридическая технология детерминирована значительным количеством правовых явлений: правовой политикой, правотворчеством, правоприменением, интерпретацией, систематизацией, правовой культурой и правосознанием. Данные связи взаимообусловлены и взаимозависимы, изменения одного из них непременно вызывает изменения в другом;

е) структурными элементами юридической технологии: юридическая стратегия; юридическая техника; юридическая тактика; технологические правоотношения.

Учитывая изложенное предлагаем собственное определение юридической технологии, применение которого возможно как в рамках административного права, так и обогащает теорию права. Юридическая технология– это совокупность технико-юридических средств, приемов, правил, методов, используемых в рамках комплексной деятельности уполномоченных субъектов на основе установленных процедур, определенных принципов, планов и прогнозов, направленных на разработку эффективных и качественных правовых актов, их интерпретацию, применение и систематизацию.

Значение юридической технологиив нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти видится в том, что она, во-первых, направлена на преодоление дисбаланса между принимаемыми правовыми актами, решениями и их неисполнимостью, на восполнение существенного пробела, который образовался в результате неисполнимости, недейственности, нежизнеспособности, массовой декларативности правовых решений; во-вторых, имеет инструментальное содержание, т. е. упорядоченное использование способов, средств, процедур, механизмов обеспечения эффективного правового регулирования.

Целью юридической технологии является обеспечение юридической деятельности федеральных органов исполнительной власти юридико-технологическими средствами создания и реализации права(своего рода юридическими орудиями труда), а с другой –получение знанияо сущности средств, приемов, методов и правил создания и реализации норм права в юридической деятельности; приспособление данных различных наук под конкретную цель создания или реализации права; разработка на этой базе правил поведения, стандартных алгоритмов, шаблонов поведения федеральных органов исполнительной власти с целью достижения ими оптимального желаемого правового результата; упорядочивание, систематизация юридической деятельности и выработка средств осуществления юридической деятельности в рамках этих шаблонов; разработка инструкций, рекомендаций, методик и других внешних форм выражения юридико-технологического знания относительно осуществления различных видов юридической деятельности.

Недостаточная изученность юридической технологии в рамках как юридических дисциплин, так и административного права, сказывается на отсутствии должного внимания исследованию её видов.

Предлагаем следующие классификации юридической технологии:

1) в зависимости от вида юридической деятельности и её результатов;

2) в зависимости от значимости цели, поставленной перед юридическими технологиями;

3) в зависимости от нормативного закрепления;

4) в зависимости от циклов правообразования и правореализации;

5) в зависимости от времени действия.

Представляется, что в настоящее время наиболее разработана классификация в зависимости от видов юридической деятельности и её результатов. В то же время стоит отметить, что в науке до настоящего времени не сложилось единого мнения о видах юридической деятельности. Так, В. П. Беляев выделяет правотворчество, правоприменение, а также учредительный, интерпретационный, координационный, контрольный и надзорный виды деятельности¹. Р. В. Шагиева считает правомерным различение следующих типов правовой деятельности:

– материально-правовой и процессуально-правовой;

– международно-правовой и национально-правовой;

– публично-правовой и частноправовой².

Применительно к конкретным субъектам ученые выделяют специфические виды деятельности. К ним относятся, например, кредитная деятельность Банка России¹; аудиторская деятельность субъекта финансового контроля².

Все обозначенные классификации юридической деятельности имеют место на существование, вместе с тем результатами юридической деятельности всегда выступают правовые решения или акт, будь то контрольная или надзорная деятельность (по результатам данных видов деятельности издаются правоприменительные акты). Традиционно принято выделять следующие виды юридической деятельности: правотворческая, в результате которой принимается нормативный правовой акт, правоприменительная, в итоге которой издается правоприменительный акт, правосистематизирующая и интерпретационная.

В соответствии с данными видами юридической деятельности можно обозначить следующие виды юридической технологии:

– юридическая технология нормообразования;

– юридическая технология правоприменения;

– юридическая технология правосистематизации³;

– юридическая технология правоинтерпретации.

Каждый из обозначенных видов юридической технологии может содержать подвиды. Например, юридическая технология нормообразования может подразделяться на юридическую технологию подготовки законодательных актов и юридическую технологию подготовки подзаконных нормативных актов. В свою очередь каждый из обозначенных видов может включать следующие подвиды: технологию подготовки, технологию принятия, опубликования и вступления в силу. Необходимость выделения данных видов обусловлена отличиями по многим элементам юридической технологии, по субъекту – как правило, субъект подготовки и субъекты принятия, опубликования не совпадают, по объекту – проект нормативного правового акта в первом случае и, нормативный правовой акт во втором, разные процедуры, разная правовая регламентация. Хотя стоит отметить, что для юридической технологии любого из обозначенных видов четкая регламентация отсутствует, имеются лишь отдельные положения по некоторым структурным элементам и действиям.

В юридическую технологию правоприменения Н. А. Власенко включает: судебную, следственную, нотариальную, договорную технологии, а также технологии подготовки и принятия подзаконного правового ненормативного акта¹. Возможно существование и других видов юридической технологии правоприменения. Некоторые авторы, увлекаясь классификациями юридической технологии, начинают называть технологией отдельные её элементы. Так, С. В. Бахвалов считает, что в следственной технологии можно выделить технологию проведения допроса, обыска, очной ставки, других следственных действий². Представляется, что в данной ситуации это не технологии, а тактика проведения отдельных следственных действий.

Юридической технология правосистематизации в зависимости от видов актов может быть представлена следующими подвидами:

а) юридическая технология учета правовых актов;

б) юридическая технология консолидации правовых актов;

в) юридическая технология инкорпорации правовых актов;

г) юридическая технология кодификационных нормативных правовых актов.

«Каждый тип, вид, подвид правосистематизирующей практики характеризуется специфическими юридическими действиями и операциями, средствами (юридической техникой) и способами (юридической тактикой) их осуществления, результатами, процессуальной формой и т.д.»³, то есть особой юридической технологией.

Юридическую технологию правоинтерпретации можно разделить в зависимости от вида толкования на: а) грамматическую, б) логическую, в) систематическую, г) историческую. По сфере действия выделяют технологии нормативного и казуального характера. По характеру результатов в технологии правоинтерпретации можно выделить технологии адекватного, ограничительного, расширительного толкования⁴.

В зависимости от значимости цели,поставленной перед юридическими технологиями, Н. А. Власенко предлагает выделять генеральную (основную) технологию и технологии частные, второстепенные. Последние, по мнению автора, зависят и предполагаются задачами и целями юридического производства, генеральной технологией, ее логикой. Каждая частная (специальная) технология имеет свои задачи и цели, и о них можно говорить лишь как о части общего «ствола» технологий¹. Далее в своей работе автор сам себе противоречит, говоря о важности технологий, и, следовательно, второстепенных технологий. «С позиции итогового результата каждый технологический процесс независим и одинаково важен. В противном случае неизменно будет страдать качество юридического документа, которое напрямую зависит от степени отступления от правил технологии и техники»². Мы согласны с его точкой зрения в том, что результат применения юридической технологии в любом случае является важной составной частью любой технологии.

В зависимости от нормативного закрепленияможно выделить юридические технологии, регламентированные нормативными правовыми актами, юридические технологии, не регламентированные нормативными правовыми актами. В настоящее время, к сожалению, отсутствуют общие нормативные положения, которые касались бы всех видов юридических технологий, имеет место быть регламентирование лишь отдельных её видов.

В зависимости от времени действияможно говорить ещё об одной классификации юридических технологий: постоянного действия и временного действия. Юридические технологии постоянного действия используются при стабильном политическом режиме, стабильной обстановки в государстве, долгосрочности регулирования общественных отношений. Для юридической технологии постоянного действия характерно использование всех входящих в неё элементов: большое внимание юридической стратегии, юридической технике, юридической тактике, определение эффективности и качества принимаемых правовых решений.

Юридические технологии временного действия будут характерны для государства с нестабильной политической обстановкой, неустойчивостью политического режима, могут быть связаны с чрезвычайными ситуациями. Основное внимание данной юридической технологии должно быть сосредоточено в контроле за законностью принимаемых правовых решений (актов), их простотой и возможностью быстрейшим образом достичь желаемого результата.

Обозначаемые в литературе отдельные юридические технологии (мониторинг, экспертиза, юридическая техника, юридическое проектирование, эксперимент и др.) и их использование в деятельности по подготовке нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти не позволит достичь желаемого эффекта, если этого не делать комплексно, системно. Так, например, тщательно с точки зрения юридической техники составленный федеральным органом исполнительной власти нормативный правовой акт не будет эффективным, если не определены и не закреплены финансовые ресурсы для его реализации, или он не отвечает интересам населения и уровню развития общественных отношений. Либо есть все условия для реализации нормативного правового акта (финансовые, организационные, кадровые, уровень правосознания), но его качество оставляет желать лучшего, можно также говорить о том, что его положения не будут реализованы.

Технология подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти является разновидностью юридических технологий и представляет собой совокупность технико-юридических средств, приемов, правил, методов, используемых в рамках нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти на основе установленных процедур, определенных принципов, планов и прогнозов, направленной на разработку эффективных и качественных правовых актов.

Целью технологии подготовки нормативных правовых актов является обеспечение субъектов нормотворческой деятельности необходимым набором технико-юридических средств, приемов, правил, методов, процедур, использование которых позволит достичь им оптимального желаемого правового результата. Хотелось бы сразу оговориться, что далее в работе речь будет идти о технологии подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, которая имеет некоторые особенности, отличающие её от других видов юридической технологии.