Глава 1 методологические предпосылки исследования технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти

§ 1. Понятие и содержание категории «технология» в науке

Модернизация, о которой неоднократно подчеркивает в своих докладах Президент Российской Федерации¹, затронула все сферы жизни общества, в том числе и в сфере государственного управления. Административная реформа, которая проводилась в государстве преследовала в качестве одной из целей – повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти²посредством четкой регламентации реализации предоставленных органам исполнительной власти полномочий.

Любые социальные преобразования в обществе, направленные на повышение качества и уровня жизни людей представляют собой инновационные процессы, которые протекают под воздействием целенаправленных мер по созданию новых общественных структур, институтов, форм социального взаимодействия. Эффективным средством осуществления таких инновационных процессов выступают социальные технологии, разновидностью которых являются юридические технологии.

Особенное значение социальные технологии имеют для современной России, которая постепенно осуществляет сложный переход от жестко планируемой организации общественной жизни к обществу, которое основано на политической и экономической свободе, инициативе, самостоятельности и ответственности человека. Поиск новых форм и способов организации общественной жизнедеятельности во всех ее сферах требует выработку и реализацию самых разнообразных социальных технологий, особенно в управленческих процессах, в том числе процессах подготовки проектов нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, где важнее всего эффективность технологизации. Очевидно, что социальные технологии располагают таким значительным потенциалом и возможностями создания нового социального пространства, что их влияние на будущее развитие общества нуждается в серьезной оценке. Известно, что Япония добилась выдающихся успехов за счет творческого использования известных во всем мире не только технических технологий¹, но и социальных, особенно технологий оптимизации деятельности органов исполнительной власти. Сама страна может быть наглядным пособием эффективного сотрудничества, социального сопровождения любого управленческого решения. Однако реализация этого потенциала зависит от многих причин. Во-первых, от степени пригодности социальных технологий для внедрения в практику социального управления, их наукоёмкости, во-вторых, от востребованности обществом, субъектами управления их скрытых возможностей и правильного использования в интересах человека. Только единство этих факторов может дать ощутимый социальный результат. Их разбалансированность породит ещё большее количество социальных взрывов, катастроф, непредсказуемых социальных последствий.

Необходимость более точного обозначения рассматриваемой нами категории требует обратиться к существующим определениям более общего по отношению к юридической технологии понятию – социальной технологии и технологии.

Производство и использование технологических средств было обнаружено во всех сферах человеческой деятельности на протяжении всего хода исторического развития. Различные технологии человек стал применять в тот начальный период мировой цивилизации, когда начал сознательно создавать условия для своего существования: производить продукты питания, строить жилища и т. п. Технология стала средством, с помощью которого человек перешел от своей биологической эволюции к социально-психологическому развитию. Она – способ различного использования природы и фактор достижения высоких ступеней интегрирования общества².

С точки зрения античных мыслителей суть технологического действия – изменение, порождающее вещи. По Платону, изменение, происходящее внутри технического действия, не бытие («есть бытие, есть пространство и есть возникновение»), а вещи, не идеи, а всего лишь копии идей. Для Аристотеля бытие и вещи также не совпадают, а изменение есть переход из возможного бытия в действительное. В последнем случае изменение сближается с представлением о деятельности.

Основателем технологии как отдельной дисциплины является немецкий ученый Иоганн Бекман¹, выпустивший в 1777 г. книгу с вычурным названием «Введение в технологию или к познанию ремесел, фабрик и мануфактур, преимущественно тех, которые находятся в ближайшей связи с сельским хозяйством, полицией, камералистикой (с включением очерков по теории искусств)». Однако данный термин относился больше к производственной сфере, и в сфере юриспруденции было удобнее использовать термин «юридическая техника», хотя вкладываемое в него содержание соответствовало термину «технология».

В книге 1817 г. говорится, что «древние такой науки совсем не знали и в новейшие уже времена эти познания французами и немцами представлены в виде науки»². Технология же определялась как наука, показывающая способы, которыми разнообразные произведения природы обрабатываются, приготавливаются и делаются товарами, и основательно объясняющие явления, при таком обрабатывании усматриваемые³. Интересно отметить, что основное содержание понятия «технология» мало изменилось со времени своего возникновения.

Составной термин технология имеет греческое происхождение и в буквальном смысле означает разумное основание, объяснение какого-либо умения, искусства, мастерства⁴.

В современном философском словаре под технологией понимается: 1) техника; 2) описание последовательности трудовых операций, необходимых для превращения предмета труда в продукт, и сам процесс, соответствующий описанной методике; 3) сфера деятельности человека вместе с совокупностью знаний, обеспечивающих ее; 4) общая характеристика деятельности, типичной для того или иного социума; 5) особый тип мироотношения, присущий индустриальной и постиндустриальной эпохам⁵.

В большом экономическом словаре технология – это способ преобразования материи, энергии, информации в процессе изготовления продукции, обработки и переработки материалов, сборки готовых изделий, контроля качества, управления. Технология воплощает в себе методы, приемы, режим работы, последовательность операций и процедур, она тесно связана с применяемыми средствами, оборудованием, инструментами, используемыми материалами¹.

Энциклопедический словарь определяет технологию как «совокупность методов обработки, изготовления, изменения состояния, свойств, формы сырья, материала или полуфабриката, осуществляемых в процессе производства продукции»². Несколько иначе определяет технологию толковый словарь русского языка, а именно, как «совокупность производственных операций, методов и процессов в определенной отрасли производства, приемов, применяемых в каком-либо деле, мастерстве и т.п.»³.

Начиная с конца 19 века и по настоящий день, технология из производственной сферы и технических наук внедряется в сферу гуманитарных наук. Примером тому служит возникновение социальных, политологических, экономических, лингвистических, педагогических, психологических, юридических, а также многих других общественных технологий.

В любом случае технологию обычно рассматривают в связи с конкретными видами деятельности, акцентируя внимание на возможных способах обработки некоего исходного материала и получении качественно нового продукта.

С точки зрения Н. Вига, большинство дебатов о природе технологии концентрируется вокруг трёх концепций – инструменталисткой, социально-детерминистической и концепции автономной технологии. Инструментализм, показывает П. Виг, предполагает, что технология есть «просто средство достижения целей; всякое технологическое новшество спроектировано таким образом, чтобы решить определённую проблему или служить специфической человеческой цели»⁴. По мнению В. И. Курбатова и О. В. Курбатовой, под технологией понимают «совокупность и даже систему средств организации и упорядочивания целесообразной практической деятельности в соответствии с целью, спецификой и даже логикой процесса преобразования и трансформации того или иного объекта или предмета»⁵. То есть, глубинной предпосылкой технологии является творческая деятельность, направленная на преобразование мира, или социально преобразующая деятельность, благодаря которой человек и вступает в сферу собственно социального бытия, в мир истории и культуры, второй (искусственной) природы.

Можно утверждать, что технология возможна как результат целерационального, осмысленного действия, играющего определяющее значение в развитии общества и человека (М. Вебер). То есть, технология может быть представлена в виде некой цепи: осознанная цель – средство – процесс деятельности – результат. В результате она приобретает характер развитого алгоритма деятельности, выступает, своего рода, кристаллизаций социальной деятельности, отличающейся определенными операциями, без которых она «работать» не в состоянии (Т. Парсонс)¹. Здесь вполне уместно вести речь о структуре технологии, к элементам которой относятся: а) алгоритм деятельности (последовательность шагов); б) стандарт деятельности (предписанные процедуры действий); в) последовательность операций; г) логика решения конкретной проблемы².

«Само понятие «технология», применительно к власти возникает совсем недавно, во второй половине XX века, – пишет Л. Г. Титова, – однако явления, которые оно обозначает, изучали гораздо раньше»³. Представляется довольно естественным, что, внедряясь в отдельные, узкие сферы человеческой деятельности, технология приобретает «индивидуальность», наполняется особым содержанием, специфичным для каждого вида деятельности. К слову, в политологии существует понятие «технологии власти», то есть «совокупность средств и методов, употребляемых властным субъектом в процессе воздействия на объект с целью изменения его поведения в направлении, необходимом субъекту»⁴. Кроме того, выделяются нормативные технологии, или способы властного действия, осуществляемые в рамках норм, действующих в данном обществе; и девиантные технологии – способы деятельности власти, противоречащие закону или нормам общественной морали⁵.

Ракитов А. И. утверждает, что технология в современных условиях – сложное иерархическое образование, которое включает в себя инструментально-аппаратные средства, используемые в производстве материальных изделий, в сферах услуг, политики, культуры, процедуры, предполагающие разделение и координацию деятельности, подсистемы принятия решений, управления, контроля, коммуникаций, информации и знаний, все виды природных, человеческих, финансовых, энергетических, когнитивных и антропотехногенных ресурсов, а также совокупность социальных, экологических и демографических последствий в локальном, региональном и глобальном масштабах¹.

Также мы согласны с автором в том, что в отличие от техники технология представляет собой набор различных операций и навыков, реализуемых в фиксированной последовательности, в соответствующих пространственно-временных интервалах и на основе вполне определенной техники для достижения избранных целей. Технология, по мысли А. И. Ракитова, «неосуществима без техники, техника же без адекватной ей технологии бесполезна или неэффективна. Будучи связанными, техника и технология принадлежат разным мирам: первая – к миру вещей, вторая – к миру деятельности»². Изменение техники, требует изменения технологий. По мере развития человеческого общества и включения все новых артефактов в систему человеческой деятельности, она все более технологизируется и определяет дальнейший характер развития социальных систем.

Рассуждая о значении технологии, К. Н. Княгинин пишет: «Самая важная особенность технологии заключается в том, что она выступает знанием того уровня, который нацелен на непосредственное обслуживание практической человеческой деятельности, ориентирован на прямую реализацию своих положений. Первым специфическим признаком технологического знания можно назвать конкретность, подробность ее разработок, детализированность. Приблизительное, неполное описание не будет служить хорошим руководством к действиям. Несколько упрощая реальное положение вещей можно сказать, что человек, овладевший теорией, знает цели, принципы, структуру своей соответствующей деятельности, человеку же, сведущему в вопросах технологии, известны операции, из которых слагается его деятельность, и даже составляющие этих операций³.

Анализ обозначенных определений позволяет сказать что технология– это система средств, способов и методов деятельности субъектов, направленная на эффективное и своевременное достижение целей или получение желаемого результата.

Исходя из данного определения, можно выделить следующие признаки технологии:

Во-первых, технология состоит в активном отношении к окружающему миру, содержание которого составляет его (мира) целесообразное изменение и преобразование;

Во-вторых, технология имеет целенаправленный характер и конечный результат, в качестве которого могут выступать вещи, предметы, отношения;

В-третьих, технология предполагает использование определенных средств, то есть приспособлений, при помощи которых будет достигаться заранее запланированный результат;

В-четвертых, средства технологии применяются посредством приемов, способов и методов в рамках определенных правил.

В-пятых, на технологические результаты влияет масса факторов и условий, которые необходимо учитывать.

В науках об обществе категория «технология» обретает смысл «социальных технологий». Объект, социальных технологий – это люди, группы, организации, институты, социальное взаимодействие. Но социальные процессы не столь жестко очерчены как природные, отличаются значительной подвижностью, изменчивостью, а, следовательно, получение заранее запрограммированного результата здесь представляет собой гораздо более сложную задачу. Самое же главное отличие социальных технологий в том, что это «единственный тип технологического процесса, основанный на отношениях не объекта и субъекта, а в значительной степени на отношениях «субъект – субъект»¹.

Впервые рассмотреть вопросы, посвященные социальным технологиям, с научной точки зрения попытался К. Маркс. Он обращается к рассмотрению понятия «технология» не только с производственной, но и с социальной точки зрения. Технология является одним из средств познания всей общественной жизни людей, в частности, взаимосвязей в системе природа – материальное производство – человек – наука. К. Маркс в данной связи сформулировал закон обязательного соответствия технологических и социальных факторов тем условиям, при которых возможна реализация научных открытий. Им дан анализ организационно-технологического аспекта материального производства применительно к формированию общественных отношений. Этот анализ предполагает два момента: во-первых, традиционное понимание технологии как процесса разделения, расчленения деятельности на определенные этапы и операции, требующие соответствующего уровня знаний, опыта, навыков, приемов, средств и т.д.; и, во-вторых, активное, творческое отношение человека к природе и условия общественной жизни и проистекающие из них духовных представлений².

В начале XX века понятие «социальная технология» начали разрабатывать в рамках теоретического подхода, условно называемого социоинженерным.

Возникновение этого подхода связано, прежде всего, с тем, что в практике общественной жизни развитых государств стали все больше использоваться элементы социального планирования и социального проектирования. Именно в это время появляется такая область научного знания как социальная инженерия, задача которой – воздействие на человеческую деятельность, направленное на её преобразование с помощью социальных технологий. Термин «социальная инженерия» впервые встречается в работе Р. Паунда «Введение в философию права» в 1922 году. Развернутое обоснование социоинженерной деятельности дал английский философ К. Поппер. Свои взгляды он сформулировал в работах «Нищета историцизма» (1945) и «Открытое общество и его враги» (1945). Он же ввёл в научный оборот понятие социальной технологии. Инженерия социальная (англ. socialengineering) – это совокупность подходов прикладной социологии. Последняя представляет собой совокупность теоретических моделей, методологических принципов, методов и процедур исследования, а также социальных технологий, конкретных программ и рекомендаций, ориентированных на практическое применение, достижение реального социального эффекта.

В середине XX века в словаре по социологии, вышедшем в Нью-Йорке, наряду с определением понятия «социальная инженерия» появилось определение понятия «социальная технология», сформулированное Т. Элиотом¹. Он рассматривает социальную технологию как один из составных элементов социального управления, то есть социальная технология выступает как бы завершающим этапом механизма управления.

Одним из первых среди отечественных социологов попытался обосновать возможность и необходимость технологизации социальных процессов Н. И. Кареев. Он рассматривал ее через призму возможного вмешательства человека в естественный ход исторического развития. «Если... естественный ход вещей и естественный порядок, в каком совершаются перемены, отмечал он, вполне законосообразны как в каузальном, так и в эволюционном смысле, отсюда отнюдь не следует, чтобы в стихийный ход исторических событий и в органическое, скажем, развитие культурно-социальных форм не могло происходить сознательного и преднамеренного вмешательства людей».²

Другим представителем социологов, обратившим внимание на технологию как социальное явление, был П. А. Сорокин. Он отметил, что «...технология, искусство и социальные структуры создавались и обобщались благодаря деятельности бесчисленных человеческих поколений»¹. Отсюда видно, что П. А. Сорокин поставил технологию в один категориальный ряд с такими понятиями общественной жизни как искусство, социальная структура, что показывает – под технологией в данном случае ученый понимал не что иное, как знания, умения, мастерство, накапливаемые и передаваемые человечеством от поколения к поколению. Действительно, технология представляет собой особую операциональную систему, которая фиксируется в виде определенных знаний и навыков, выражаемых, хранимых и передаваемых в вербальной или письменной форме, в процессе практики в промышленном, сельскохозяйственном и др. видах материального производства.

Рассматривая социальную технологию в различных аспектах, Н. Стефанов сформулировал следующие положения: «В самом общем виде можно принять: социальная технология – это деятельность, в результате которой достигается поставленная цель и изменяется объект деятельности .... Социальная технология – это предварительно определенный ряд операций, направленный на достижение некоторой цели и задачи». С усложнением видов человеческой деятельности, – пишет Н. Стефанов, – более обязательным становится расчленение их на соответствующие этапы и операции. «Чтобы деятельность получила право называться технологией, необходимо, чтобы, она была сознательно и планомерно расчленена на элементы, реализующиеся в определенной последовательности»².

Другой болгарский ученый М. Марков рассматривает технологию в двух аспектах: как систему знаний об организационной действительности, связанную с выполнением этапов, операций, методов, действий и т. п. по формированию общественных явлений, и как технологизацию этих знаний в процессе деятельности, которая выражается в трудовых действиях людей, соответствующих требованиям конкретных, специфических социальных структур³.

С точки зрения Л. Г. Ионина, социальная технология – это «совокупность приемов, методов и воздействий, применяемых для достижения поставленных целей»⁴. А. К. Зайцев определяет социальную технологию как совокупность знаний о способах и средствах организации социальных процессов, а также сами эти действия, позволяющие достичь поставленной цели⁵.

В. Г. Афанасьев определяет роль социальной технологии как посредника между объективными процессами и субъективной деятельностью людей, органически связывая её с социальным управлением, в котором ей принадлежит «своё место», т. е. обеспечение действия всего механизма социального управления. Иначе говоря, в социальной технологии реализуется «перевод объективных законов в механизм социального управления, т.е. «перевод» абстрактного языка науки, отражающей объективные законы развития общества, на конкретный язык решений, нормативов, предписаний, регламентирующих, стимулирующих людей на достижения поставленных целей»¹.

Австрийский ученый Э. Янч под технологией понимает широкую область целенаправленного применения физических наук о жизни и наук о поведении. «Термин «социальная технология» – пишет Э. Янч, относится к технологии, которая оказывает значительное воздействие на общество и часто основывается на социальном изобретении, что означает изобретение, обладающее значительным потенциальным воздействием на уровне перемещения технологии в социальных системах и обществе»². Профессор Тель-Авивского университета Дж. Агасси также выводит понятие технологии из техники «техника в широком смысле слова, отмечает он – это обобщенные способы действий... Технология же представляет собой осознание способа действия, своего рода теорию техники. Помимо промышленной технологии, считает ученый, правомерно видимо, говорить о технологии социальной»³.

Необычный «контур управления» на основе процессов обратной связи предложил А. Моль. Его цикл «идеи – теория – технология – новый образ жизни – новые возможности – новые идеи»⁴есть не что иное, как модель, алгоритм, прохождения научного знания от этапа разработки до практической реализации и на основе обратной связи получение данных, которые являются основой для получения нового знания. Технология выступает здесь как способ реализации теоретического знания в практике социальной жизни. Это своего рода «приводной ремень» соединяющий теорию с практикой. Если из предложенного А. Молем цикла убрать технологию, то вся модель рушится и теряет смысл, так как между теорией и практикой исчезает связующее звено, в роли которого в данном случае выступает технология.

Известный исследователь технологии социальной работы Н. С. Данакин конкретизирует понимание социальной технологии как способа осуществления деятельности на основе ее рационального расчленения на процедуры и операции с их последующей координацией и синхронизацией и выбора оптимальных средств, методов их выполнения¹. Достоинством данного определения является, в частности, то, что оно может быть отнесено ко всем видам человеческой деятельности, в том числе, к сфере юридической деятельности.

Абстрактное определение социальной технологии предлагается Н. А. Шангареевым. Социальная технология – это способы достижения целей оптимизации жизнедеятельности общества, его устойчивого развития; она выступает как структурный элемент социальной системы, осуществляющий использование потенциала социальных элементов и социальных связей; социальная технология обеспечивает систему воспроизводства социальных процессов в определённых параметрах (качество, свойства, целостность деятельности)². В данном определении налицо неумение автором давать дефиниции. По сути кроме того что технология, это способы достижения целей оптимизации жизнедеятельности общества данная дефиниция не содержит других, характеризующих технологию признаков.

Представитель социологии управления В. Б. Коробов характеризует социальную технологию как сложную развивающуюся систему, включающую в себя: 1) социальные артефакты (нормы, ценности, представления), определяющие организационные рамки человеческой деятельности; 2) деятельность, осуществляющуюся в соответствии с установленными процедурами и операциями; 3) ресурсные источники (материальные, информационные, финансовые, интеллектуальные, кадровые); 4) научную подсистему, осуществляющую комплекс мероприятий социально-диагности­чес­кого, прогностического, экспертного, консультационного характера; 5) управленческую подсистему, устанавливающую приоритеты социотехнологического воздействия, организующую научные исследования, осуществляющую планирование, координацию, согласование действий по реализации проекта; 6) социальные последствия, результаты деятельности; 7) оценку результатов; 8) взаимодействие с другими технологиями (социальными, техническими, информационными, производственными)³. Вместе с тем, несмотря на включение значительного количества составляющих социальной технологии автором они несколько увеличены. В нашем понимании технология не может быть представлена как деятельность, она сама выступает как вспомогательная часть, необходимая для осуществления этой самой деятельности.

Обозначенное понимание социальной технологии различными авторами позволяет отметить, что социальная технологияможет быть представлена в соединении двух составляющих: во-первых, это совокупность знаний, умений, навыков, мастерства, необходимых для использования операциональной системы технологии; во-вторых, это операциональная система, состоящая из совокупности используемых в целях преобразования социальной действительности этапов, операций, процедур, методов, а также действий субъектов технологии.

Кроме того, рассматривая социальные технологии с точки зрения эффективной управленческой деятельности, мы вкладываем в это понятие интегративный смысл, заключающийся в единстве трех функциональных значений социальных технологий. Во-первых, они выступают как завершающее звено трансформации теоретического знания в практическое. Во-вторых, они раскрываются как совокупность приемов, методов и воздействий, применяемых для достижения поставленных целей в процессе социального планирования и развития решений разного рода проблем. В-третьих, это способ эффективного функционирования существующей системы управления.

Первым шагом реализации социальной технологиив определенной сфере общественной жизни, в том числе и юридической, являетсятехнологизация социальных процессов.Такая технологизация возможна при наличии следующих условий: выделенный социальный объект обладает определенной степенью сложности; известны основные элементы его структуры; выявлены основные тенденции или закономерности его функционирования и развития; субъект управления способен формализовать реальные процессы и представить их в виде совокупности определенных показателей, процедур и операций; субъект управления обладает возможностью создать инновационную среду для оптимизации управляемых процессов и повышения эффективности их функционирования¹.

Определенным шагом реализации правовой технологии в процессе подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, является технологизация данного процесса.

Можно выделить следующие признаки технологизации процесса принятия федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов.

Первым признаком технологизации является расчленение, разделение, разграничение процессана внутренние, взаимосвязанные этапы, фазы, операции. Смысл технологизации заключается в точном определении требований, предъявляемых к субъекту, действующему по данной технологии; в обеспечении нормативной меры развития процесса. К сожалению, в настоящее время присутствуют определенные противоречия в действующих нормативных правовых актах в вопросах полномочий органов исполнительной власти по принятию нормативных правовых актов. Чем точнее степень соответствия описания процесса его объективной логике, тем реальнее возможность достижения высокого эффекта деятельности. В силу этого наиболее эффективными становятся те технологии, которые учитывают действия объективных закономерностей и на этой основе ориентируют общественных отношений на целесообразные действия, на оптимальные решения с учетом достижения науки, сочетания традиционной и инновационной практики.

Вторым признаком технологизации процесса принятия нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти является определенная последовательность и поэтапность действийнаправленных на достижение поставленных целей. Определенный порядок действий со стороны федеральных органов исполнительной власти, направленный на разработку нормативных правовых актов, закрепляется в Постановлениях Правительства Российской Федерации и принимаемых в соответствии с ними или для их реализации актах федеральных органов исполнительной власти¹. Однако у субъекта всегда остается возможность «вмешаться» в объективный ход процессов, изменить их порядок, установить ту или иную последовательность и темп процедур и операций в зависимости от изменяющихся условий и факторов, обусловливающих данные процессы. Правовые технологии позволяют создавать и поддерживать определенную технологическую последовательность, внутреннюю согласованность и упорядоченность операций и методов целенаправленного управленческого воздействия. Речь идет, например, о том, что в поисковом варианте прогнозирование должно следовать за диагностикой и предшествовать формированию целей. Цели должны следовать из прогноза, поскольку в противном случае прогнозирование теряет свою объективную основу и эвристическую силу, неизбежно вырождается в оправдание любых целей, производных от умозрительно сконструированного идеала.

Третьим признаком технологии является однозначное выполнение включенных в неё процедур и операций. Это непременное условие достижения результатов, адекватных поставленной цели¹. Это не только условие достижения цели, но и необходимость, невыполнение которого влечет отсутствие юридической силы у принятого нормативного правового акта.

Четвертым признаком технологии является наличие у неё специфических средств, приёмов, правил и методов, используемых для достижения наиболее оптимального результата и поставленных целей. Это могут быть и технико-юридические средства, которые будут составлять содержание нормативного правового акта (конструкции, дефиниции, аксиомы, презумпции и др.), приемы и способы создания правовых норм и их расположение с нормативном правовом акте, мониторинг правоприменения, экспертиза проекта нормативного правового акта и др.

Технология принятий решений или процесс принятия решений представляет собой разновидность социальной технологии.

Существуют различные точки зрения по определению технологий принятия решений. Так, например, под технологией принятия решения понимается «состав и последовательность процедур, приводящих к решению проблем организации, в комплексе с методами разработки и оптимизации альтернатив»¹или же сама подготовка управленческого решения, которую «можно назвать технологией разработки (принятия) решений»². Ряд авторов под технологией процесса принятия решения понимают моделирование³. При этом предлагаются и различные технологии процесса принятия решений, различающиеся между собой степенью детализации отдельных процедур и операций.

Некоторые авторы с точки зрения психологии рассматривают процесс принятия решения как реакцию (ответ) субъекта управления на изменения, происходящие в объектах управляющего воздействия и условиях внешней среды, согласно текущей и прогностической информации об их состоянии и тенденциях развития, т. е. объективных предпосылках. К субъективным же относят знания, квалификацию, способности, опыт руководителей, их умение ориентироваться в конкретной ситуации и давать оценку положения дел⁴.

Каждое из обозначенного имеет место на существование, кроме того множество точек зрения позволяет говорить о поливариантности рассматриваемого явления. И, следовательно, при рассмотрении технологии принятия решений необходимо подходить комплексно.

Технология принятия решений может состоять из двух моментов: творческого и организационного.

Творческий подход субъекта управления (руководителя, управленческого коллектива) в процессе принятия решении должен строится с учётом определённых факторов, таких как: внимание к используемой терминологии, умение делать предположения, уменьшение влияния собственных предубеждений, умение оценить достаточность исходной информации, обеспечение обоснованности выводов, правильная оценка взаимоотношений и понимание их природы⁵.

Процесс активного творческого мышления «позволяет изыскивать пути для достижения максимальных результатов и больших выгод при меньших затратах и усилиях. Процесс активного мышления заставляет ... постоянно охотиться за идеями, которые предвосхищают проблемы. Он приводит идеи в действие, а в итоге – хорошее управление»⁶.

Заслуживает внимания схема активного мышления в процессе принятия управленческого решения, предложенная Юджином К. фон Фанге и представляющая собой следующие этапы: определение объема, направления и возможности обследования; установление количественных объективных критериев для проверки потенциальных решений; разработка наилучших методов выполнения новых специфических задач; создание оптимальной структуры, соответствующей различным спецификациям и всему тому, что не поддается точному описанию; завершение разработки этой структуры; убеждение других в ее ценности¹.

Надо отметить, что наряду с анализом затрат и результатов в настоящее время разработан целый ряд различных приемов, применяемых для выработки творческого мышления в процессе принятия управленческих решений. К ним, например, можно отнести – список контрольных вопросов; техника «расчленения», разработанная доктором Робертом П. Кроуфордом и описанная им в монографии «Техника творческого мышления»; механизм ассоциации; выяснение мнения других; метод использования неожиданных мыслей; технический приём Гордона².

П. Дракер, считает, что творческое мышление в процессе принятия управленческого решения включает в себя определение конкретной ситуации; определение объема и значимости знаний; разработку и выработку альтернативных решений; реализацию принятого решения³. Приблизительно аналогичной логике следует Р. Дабин, акцентируя основное внимание на обработке информации, выработке альтернативных следствий⁴.

В то же время авторы выделяют различные стадии технологии принятия решений, в рамках которых задействовано творческое мышление.

Так, одни авторы, конкретизируя и детализируя процесс принятия управленческого решения, выделяют в нем ряд, относительно самостоятельных последовательных операций,в среднем от четырёх до восьми.

Так, B. C. Основин выделяет четыре операции процесса принятия решения: уяснение проблемы в целом, т. е. подробнейший анализ всей собранной информации, включающей изучение документов, статистических данных, специальной литературы, результатов обследований и т.д.; разработку различных вариантов решения; сравнение разработанных различных вариантов и выбор оптимального; окончательное принятие решения⁵.

Приблизительно такая же трактовка и у О. В. Елчаниновой, которая также делит исследуемый процесс на шесть операций: постановка целей; сбор информации (изучение положения дел, сбор и изучение статистических данных, организация отчетов, проведение исследований, экспериментов, разработка моделей, изучение документов и т.д.); анализ полученной информации; построение моделей на основе информации; выработка вариантов решений и выбор оптимального варианта; корректировка решения в ходе его реализации¹.

Я. Таргальский, выделяя три операции (формулировка проблемы, определение возможных вариантов ее решения, выбор оптимального), рассматривает их в качестве этапов упрощенной методики принятия решения вариантов решения – зависит от того, имеет ли данная проблема уже известное решение или нет. Проблемы с известными решениями называются оценочными, а проблемы с неизвестными решениями – проблемами развития. При решении последних основную роль играет интеллектуальная активность субъекта управления, требующая специальной тренировки².

Анализ различных точек зрения на процесс творческого мышления в ходе принятия управленческих решений показывает многообразие и некоторую противоречивость мнений и трактовок по этому вопросу, что объясняется сложностью социальных систем, разнообразием их компонентов и процессов, уровнем организации, а также психологическими особенностями различных субъектов управленческой деятельности.

Процесс принятия решений, осуществляющийся в механизме социального управления, обусловлен множеством различных причин и оснований, распространяющихся на системы любого организационного уровня, любой социальной иерархии и, регулирующих отношения и взаимосвязи всех сфер общественной жизни³.

Развитие творческого мышления и разработка различных приёмов является лишь одним из моментов процесса принятия управленческих решений.

Вторым моментом данного процесса выработки решений является организационный.

В наиболее общей форме его можно охарактеризовать словами: «Думай перед тем, как начать действовать»¹. Организационный цикл, в свою очередь, также представляет собой ряд развёртывающихся в управленческой деятельности операций, составляющих целостность процесса принятия решения.

Ряду современных тенденций анализа процесса принятия решения присущ широкий подход к его рассмотрению как многостадийного организационного процесса, что выводит его далеко за рамки отдельных формализованных и математизированных построений для анализа выбора эффективных и оптимальных решений и в конечном итоге приводит к рассмотрению всей организации, имеющей сложные прямые и обратные связи, сочетающей в себе высокий интеллектуальный потенциал с применением современных методов, моделей и располагающей современной техникой сбора, обработки и передачи информации.

Так, Я. Зеленевский определяет этапы организационной составляющей технологии принятия решения следующим образом: определение цели; планирование процесса деятельности; изыскание ресурсов и создание необходимой организационно- технической базы; реализация; контроль².

Другого мнения придерживается Э. Моррис, который, рассматривая организационные ситуации как основу возникновения проблем принятия решений, разбивает процесс на следующие операции: сбор и упорядочение необходимой информации; подробный и тщательный анализ принятия решения на основе обработанной информации; выработка идей и составление плана применения тех или иных методов принятия решения в определённой организационной ситуации с учётом временного фактора; оценка эффективности применения методов и выбор наиболее оптимального из них; планирование разработки конкретной программы, относящейся к выбранному методу исследования проблем принятия решения³.

Различные трактовки организационной составляющей объясняются теми целями и задачами, которые ставятся авторами в зависимости от направленности исследований и их практического применения. Однако каждая точка зрения направлена к наиболее полному раскрытию содержания организационных действий субъекта управления в соответствии с требованиями общественной практики и решением тех конкретных проблем, которые встают в ходе управленческой деятельности.

В определении содержания организационных действий и операций главное заключается не в установлении того или иного количества её этапов, а в наиболее полном раскрытии роли и значения каждой операции, составляющей целостность процесса принятия решений. Поэтому эффективность данного процесса, а значит, и управленческого решения, зависит от установления рационального соотношения между всеми организационными операциями и определением порядка, степени, последовательности использования конкретных методов, приемов, процедур подготовки и принятия управленческих решений.

Грядовой Д. И. считает, что технология принятия управленческого решения представляет собой ряд процедур, которые последовательно можно систематизировать в следующих стадиях:

1. Целевая стадия. К данной функции относятся такие процедуры и операции как выявление проблемы, осознание необходимости её решения, формулирование цели.

2. Дескриптивная стадия. На этой стадии осуществляется описание реальной ситуации, предполагающее в своей основе обработку необходимой информации.

3. Прескриптивная стадия. Эта стадия предполагает все виды деятельности по трансформированию дескриптивной (описательной) информации в предписывающую, нормативную информацию. Именно здесь осуществляется основная деятельность по выработке и принятию управленческих решений. Деятельность, охватывающая принятие решений, является связывающим элементом всего управленческого цикла, иными словами, принятие решений не является локальным этапом управленческого цикла, а «пронизывает» все этапы последнего, осуществляясь непрерывно при реализации каждой функции управления. Процесс принятия решений, как и процесс обмена информацией «связывает» все функции управленческого цикла.

4. Реализационная стадия. На этой стадии определяются действенные пути реализации целей управления посредством организационно- исполнительской деятельности. Организация исполнения принятых решений – одна из основных функций управленческой деятельности. Как никакая другая функция управленческого цикла она напрямую связана с эффективностью трудовой деятельности всей организации. Регулирование процесса исполнения принятых решений, состоит в наблюдении за ходом выполнения задач по реализации целей управления, в управлении контролируемых параметров с заданной программой, в выявлении отклонений от этой программы.

Разработка корректирующих действий осуществляется на основе поступающей информации. При этом вскрываются причины отклонения и соответственно этому предлагаются альтернативные варианты их преодоления. Причины корректировок могут быть: ошибки, допущенные при разработке решений; изменения, произошедшие под влиянием объективных и субъективных факторов; недостатки в организации исполнения решений; появление дополнительных условий и факторов, сопутствующих повышению эффективности решений.

5. Ретроспективная стадия. Данная стадия охватывает виды деятельности, связанные с обобщением и анализом результатов исполнения управленческого решения. Оценка управления может осуществляться как оценка эффективности управленческого решения, так и отдельных управленческих функций: планирования, организации, контроля и т. п. Одним из требований оценки управленческой деятельности является учет качественных и количественных факторов¹.

Представляется, что четвертая и пятая из указанных стадий имеют место не столько в процессе принятия решения, но и его исполнения, что по нашему мнению, не охватывается принятием решения.

Отечественный опыт технологизации процесса принятия решения предполагает использование стандартной (типовой) модели разработки решений, ориентированной на использование научных методов. Такой типовой процесс принятия решений включает следующие процедуры:

- Предварительная формулировка задач (формулирование задачи предполагает выяснение: причины постановки задачи, к какому типу задач она относится и срочность её решения; факторы, влияющие на ситуацию и влияние последней на деятельность организации в целом; цели, которые должны быть достигнуты при решении задач);

- Выбор критерия оценки эффективности решения (выбор критерия предполагает учет некоторых рекомендаций: критерием может быть как один, так и несколько взаимоувязанных показателей; в качестве критериев могут быть не только минимальные или максимальные значения показателей, но и границы допустимости, за пределами которых повышение эффективности или несущественно, или сопряжено со значительными трудностями; если количество критериев достаточно велико их следует сгруппировать и из этой группы выбрать основной критерий);

- Сбор данных для уточнения поставленной задачи и точная постановка задачи (сформулированная задача включает: полную объективную характеристику управленческой ситуации, предполагающую знание факторов влияющих на принятие решений; причины нежелательных явлений; средства решения задачи; условие решение задачи; значимость решаемой задачи для деятельности организации и отдельных его структур; сроки выполнения задачи; ограничения, как количественные, так и качественные при выборе альтернатив решения задачи; конкретные критерии оценки эффективности решений);

- Разработка возможных вариантов решения задачи (разработка возможных вариантов начинается при уточнении формулировки задачи, а также при выборе критерия оценки эффективности; при эвристических методах решения проблемы должна проверятся логическая последовательность действий, учет всевозможных факторов, определяющих специфику проблемной ситуации; при выборе оптимального варианта производится их сопоставление по критерию эффективности)

- Построение математических моделей (математическое моделирование заключается в подборе математических схем, наиболее полно отражающих реальные процессы);

- Выбор альтернатив (выбор альтернатив осуществляется с применением различных методов, основанных на теории вероятностей, теории полезности и др.; сложность расчетов по сопоставлению вариантов определяется количеством факторов, оказывающих влияние на моделируемый процесс);

- Принятие решения (принятие решения предполагает учет и влияние качественных факторов, неохваченных математической моделью)¹.

В приведенной технологической модели отсутствуют операции организации и контроля реализации решения.

Операционный состав управленческого действия не является перманентной величиной. Он меняется в зависимости от характера проблемных ситуаций и специфики решения управленческих задач (сложность решения, информационная неопределенность, временной фактор и т.п.). Основное в технологизации процесса принятия решения заключается не в количественной характеристики операционного состава управленческого действия, а в том, какую организационную основу изберёт субъект управления для решения управленческих задач, в какой мере он будет использовать инновационные знания теории управления и насколько эффективно он будет использовать их на практике.

Разработка управленческих решений и организация их выполнения во многом определяется эффективностью социальных технологий, а также используемыми формами и методами социального управления.

В целом, несмотря на явную актуальность социально-технологической проблематики, она все еще продолжает оставаться достаточно новым явлением для наук, изучающих социальную действительность, так и для административного права, в котором отсутствуют направленные на изучение технологии исследования.

Производство и использование технологических средств можно обнаружить во всех сферах человеческой деятельности на протяжении всего хода исторического развития. Технология стала средством, с помощью которого человек перешел от своей биологической эволюции к социально-психологическому развитию.

Необходимость более точного обозначения технологии подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти потребовало обратиться к существующим определениям более общих по отношению к ней понятий – технологии, социальной технологии, технологии принятия решений.

Начиная с конца 19 века и по настоящий день, технология из производственной сферы и технических наук внедряется в сферу гуманитарных наук. Примером тому служит возникновение социальных, политологических, экономических, лингвистических, педагогических, психологических, а также многих других общественных технологий.

Рассматривая социальные технологии, и в частности технологии принятия управленческих решений, в том числе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, возможно представление социальной технологии в соединении двух составляющих: во-первых, это совокупность знаний, умений, навыков, мастерства, необходимых для использования операциональной системы технологии; во-вторых, это операциональная система, состоящая из совокупности используемых в целях преобразования социальной действительности этапов, операций, процедур, методов, а также действий субъектов технологии.

Социальные технологии с точки зрения эффективной управленческой деятельности необходимо понимать в единстве трех функциональных значений социальных технологий. Во-первых, они выступают как завершающее звено трансформации теоретического знания в практическое. Во-вторых, они раскрываются как совокупность приемов, методов и воздействий, применяемых для достижения поставленных целей в процессе социального планирования и развития решений разного рода проблем. В-третьих, это способ эффективного функционирования существующей системы управления.

Технологию подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти необходимо рассматривать как разновидность технологии принятия управленческого решения, включающую в себя две обязательные составляющие: творческую и организационную. Не учет любой из них приводит к неэффективным и нецелесообразным результатам.