§ 4. Административные процедуры подготовки проектов нормативных правовых актов

Подготовка и принятие федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов является творческим процессом, который, ввиду публичности своего характера, требует соблюдения установленных процедур, регламентация которых в настоящее время осуществляется многочисленными нормативными правовыми актами.

Принятие процедурных норм позволит сделать механизм подготовки федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов более прозрачным и сократить свободу усмотрения, имеющуюся у тех, кто реализует политику, а не определяет ее – у органов и должностных лиц, занимающихся правоприменительной деятельностью: регистрацией, лицензированием, выдачей разрешений, квот и т. п. Этот вид деятельности должен быть жестко регламентирован с тем, чтобы сократить возможность чиновничьего произвола. Должностные лица, принимающие нормативные правовые акты, должны быть поставлены в жесткие процедурные рамки, при этом надлежит установить четкий алгоритм действий должностных лиц, четкие критерии и разумные сроки принятия нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти.

Очевидно, что подобное нежелание связывать себя определенными законодательно процедурными требованиями, которые предлагается закрепить в Федеральном законе «О нормативных правовых актах»¹, обусловлено тем, что иметь собственный регламент и обладать возможностью произвольно по собственному усмотрению его изменить намного удобнее для того или иного органа власти.

Основным нормативным правовым актом, регламентирующим процедуры подготовки федеральными органами исполнительной власти актов является постановление Правительство Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»².

В соответствии с указанными Правилами федеральные органы исполнительной власти должны обеспечивать своевременное принятие нормативных правовых актов во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента России, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации; исключить случаи направления для исполнения нормативные правовых актов, не прошедших государственную регистрацию и не опубликованных в установленном порядке; ежемесячно представлять в Минюст России перечни изданных правовых актов; осуществлять меры по укреплению юридических служб и повышению эффективности их деятельности.

Помимо обозначенных правил общими для всех федеральных органов исполнительной власти являются постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»³, устанавливающее порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов при осуществлении нормативного регулирования в установленной сфере деятельности, постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»¹, определяющее порядок участия федеральных органов исполнительной власти в законотворческой деятельности Правительства России, постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»²в соответствии с которым определяются процедуры разработки федеральными органами исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

Вместе с тем, в настоящее время во многих федеральных органах исполнительной власти существуют правила подготовки и принятия нормативных правовых актов, которые отражают особенности этого процесса в том либо ином ведомстве. Закрепление данных процедур осуществляется либо в отдельных нормативных актах, специально посвященных подготовке проектов нормативных правовых актов³, либо в регламенте федерального органа исполнительной власти путем выделения в нем отдельного раздела¹. Однако, несмотря на значительное количество нормативных правовых актов, регламентация процедур подготовки осуществляется фрагментарно, либо отсутствуют вообще.

Первая из процедур, которая, на наш взгляд, должна найти юридическое закрепление является определение необходимости принятия решения о подготовке нормативного правового акта федеральным органом исполнительной власти.

Подготовка нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляется на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Данное положение сформулировано в постановлении Правительства России № 1009.

То есть необходимостью подготовки нормативных правовых актов является издание актов более высокой юридической силы, в которых прямо предусмотрена обязанность по подготовке акта федеральным органом исполнительной власти. Что касается инициативы самих органов, то в постановлении Правительства России №1009 отсутствуют положения, которые бы позволили бы сделать вывод о необходимости разработки акта. В отличие от него некоторые ведомственные акты закрепляют случаи, в результате которых принимается решение о разработке ведомственных нормативных правовых актах. Так, в п.18 приказа МВД РФ от 27 июня 2003 г. № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России» определено, что основаниями для издания ведомственных нормативных правовых актов являются:

– Положения Конституции Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, обязательства Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации, нормы федеральных конституционных законов, федеральных законов.

– Указы и распоряжения Президента Российской Федерации.

– Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации.

– План законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации.

– Поручения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

– Решения коллегии МВД России, оперативных совещаний при Министре и заместителях Министра.

– Распоряжения и поручения Министра и его заместителей.

– Планы работы МВД России или подразделений МВД России.

– Инициатива подразделений МВД России.

В п.8 приказа Федеральной таможенной службы Российской Федерации от 31 марта 2010 г. № 665 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов Федеральной таможенной службы и их государственной регистрации» закреплено, что нормативные правовые акты ФТС России издаются:

1) на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, международных договоров Российской Федерации, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации;

2) во исполнение решений коллегии ФТС России, поручений руководства ФТС России, по инициативным предложениям подразделений ФТС России, таможенных органов Российской Федерации – в целях регламентации вопросов, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Данные положения могут быть учтены при разработке нового нормативного правового акта, который возможно будет принят, либо при внесении изменений в постановление Правительства России № 1009 по совершенствованию процедур подготовки нормативных правовых актов.

Принятие решения о необходимости разработки проекта нормативного правового акта федеральным органом исполнительной власти, по нашему мнению, должно каким-то образом оформляться. Некоторые органы исполнительной власти оформляют данные вопросы принятием планов нормотворческой деятельности (например, МВД России, ФТС России), что прямо предусмотрено ведомственными нормативными правовыми актами. Принятие актов более высокого уровня не требует обоснования их включения в план нормотворческой деятельности. Если это инициатива самого органа исполнительной власти, то представляется, что обязательно должен быть разработан документ, обосновывающий такую необходимость. Это может быть, например, докладная записка. Положительным примером, который может быть использован в данном случае, выступает подготовка инициатором проекта акта докладной записки, в которой содержатся сведения:

1) осуществе проблемы, требующей правового регулирования;

2) о цели предполагаемого правового регулирования;

3) о конкретных мерах, направленных на решение проблемы, которые предполагается положить в основу нормативного правового акта;

4) о перечне действующих нормативных правовых актов по проблемному вопросу и анализ недостатков действующего правового регулирования¹.

Мы согласны с А. М. Целиком в том что, необходимость издания нормативного правового акта федеральным органом исполнительной власти может возникнуть и в случае:

1) правовой неурегулированности внутриведомственных отношений;

2) наличия общественных связей в сфере внешнего управления, требующихправового обеспечения;

3) появления потребности в изменении правового регулирования общественных отношений, урегулированных ранее нормативными правовыми актами (принятие нового акта большей юридической силы по данному вопросу,изменение обстановки и так далее);

4) множественности ведомственных нормативных правовых предписаний, делающей необходимыми их систематизацию и кодификацию;

5) несоответствия действующих нормативных актов характеру новыхсоциальных связей и отношений¹.

К докладной записке могут прилагаться материалы прогнозирования, мониторинга правоприменения, о которых мы вели речь ранее.

Также обязательным считаем планирование федеральными органами исполнительной власти работ по подготовке проектов нормативных правовых актов, закрепление данной процедуры в качестве обязательного требования в процессе подготовки проекта нормативного правового акта федеральным органом исполнительной власти. Это позволит контролировать процесс подготовки федеральными органами исполнительной власти нормативного правового акта, увеличить осведомленность населения о деятельности федерального органа исполнительной власти, придать прозрачности его деятельности, а также усилить степень ответственности за исполнение положений плана. Кроме того, «прозрачность» процесса подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти существенно облегчит возможность участия в нем негосударственных структур, что позволит повысить уровень доверия населения к органам государственной власти и государственным служащим и обеспечит также более точную постановку социально-значимых задач и оценки их реализации.

После принятие решения о необходимости разработки проекта нормативного правового акта осуществляется определение исполнителей и сроков его подготовки. Определение исполнителей и сроков подготовки проекта нормативного правового акта должен определяться в плане, предусматривающем его разработку. Срок подготовки проекта нормативного правового акта не должен превышать, как правило, одного месяца, либо срок определяется в соответствующем поручении Президента или Правительства России, либо указании или поручении руководителя федерального органа исполнительной власти или лица, его замещающего. Считаем не обоснованным исключение сроков подготовки проектов нормативных правовых актов из Постановления Правительства России №1009¹. Наличии сроков подготовки проекта повысит ответственность разработчиков за осуществляемые действия.

Как мы уже отмечали подготовка проектов нормативных правовых актов это творческий процесс, требующий наличия определенных знаний, умений и навыков нормотворческой работы, которыми порой могут не обладать сотрудники подразделений, на которых возложена обязанность по их подготовке. Идеальным является положение, когда сотрудник владеет искусством нормотворческой деятельности и одновременно знает предмет правового регулирования.

Отдельные авторы в качестве обязательной процедуры, которая должна быть также закреплена, считают необходимость разработки концепции нормативного правового акта².

Представляется, что такая необходимость существует при разработке комплексных нормативных правовых актов, или актов, которые принимаются на межведомственном уровне. В остальных случаях, возможно, ограничиться подготовкой докладной записки, на основании которой разработка проекта будет включена в план нормотворческой деятельности федерального орган исполнительной власти.

В случае необходимости подготовки концепции проекта нормативного правового акта необходимо руководствоваться требованиями, нашедшими закрепление в Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов»³. О важности данного документа мы отмечали в предыдущих главах работы. Указанное постановление Правительства определяет содержание концепции, которое может быть использовано при подготовке концепции проекта нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти. Вместе с тем для полной ясности вопроса необходимо сформулировать понятие концепции, относительно понимания которого в литературе существуют разнообразные точки зрения.

Так, В. М. Баранов «в качестве рабочего операционного определения концепции законопроекта» предлагает для обсуждения следующую дефиницию: «Концепция законопроекта – относительно автономный прием юридической техники, самостоятельный первоначальный этап законотворчества, представляющий собой выражение правовых позиций ее составителей в форме специально подготовленной научно-практической прогнозной информации, содержащей определенную экономически оправданную системную трактовку юридически значимой деятельности, механизм ее правового опосредования и реализации, выступающую развернутым обоснованием необходимости подготовки и принятия конкретного закона»¹.

А. Ю. Царёв, проводя исследование, правда, применительно к концепции закона, предлагает понимать под ней воплощенный в нем замысел законодателя, включающий в себя цель – решение определенной общественно-значимой проблемы, а также способ (способы) достижения этой цели – соответствующие законодательные решения (установление прав, обязанностей, запретов, утверждение бюджетных расходов, учреждение государственных институтов, др.)².

По мнению Ю. А. Тихомирова концепция закона – это «аналитическая нормативная модель с вариантами правового поведения, с примерной структурой акта, его связями с другими актами, возможными последствиями и оценкой эффективности действия»³.

В каждом представленном определении есть положительные моменты, но все они не учитывают того, что концепция это, прежде всего документ⁴, который имеет четко очерченное содержание, к которому разработчики приходят в результате аналитической деятельности. Это было верно отмечено А. Р. Парамоновым, который отмечает, что «концепция законопроекта – это письменный документ, прилагаемый к проекту закона (включаемый в текст пояснительной записки к законопроекту), отображающий систему взглядов субъекта права законодательной инициативы (авторов проекта) на какое-либо явление, требующее законодательного регулирования, на методы и способы регулирования, а также на понимание основных терминов, используемых в проекте ... представляется целесообразным включение в концепцию следующих позиций: 1) анализ проблемной ситуации (ее факторов); 2) обоснование выбора предмета правового регулирования; 3) формулировка целей и принципов законодательного регулирования; 4) способы и методы законодательного регулирования (как средство достижения цели), их преимущества в сравнении с другими вариантами; 5) финансово-экономическое обоснование проекта решения; 6) глоссарий – толковый словарь, с определением наиболее значимых терминов, предполагаемых к использованию в проекте»⁵. Вместе с тем понимание концепции А. Р. Парамоновым значительно расширяет её содержание ввиду включения таких элементов как глоссарий, способы и методы законодательного регулирования. Представляется, что данные положения найдут отражение в самом проекте нормативного правового акта. Но даже включение в содержание концепции тех положений, которые нашли закрепление в основных требованиях к концепции и разработке проектов федеральных законов, при их распространении на проекты нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти вызовет серьезную сложность у инициаторов проектов актов. В то же время результатом разработки концепции будет являться четкое понимание цели будущего нормативного правового акта, круга лиц, на которых он будет распространяться, его структуры, а также возможных будущих последствий, связанных с его принятием.

Наибольшую сложность при подготовке федеральным органом исполнительной власти проекта нормативного правового акта имеют действия направленные на его непосредственную разработку.При этом учитываются как теоретические, так и нормативные положения, связанные с необходимостью обеспечить логическое развитие темы правового регулирования.

В процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.

Технико-юридические средства, приемы, правила и методы их использования, которые могут найти применение в деятельности субъектов подготовки нормативных правовых актов были нами рассмотрены в предыдущих главах работы.

Особые требования, предъявляются к оформлению проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Данные требования находят закрепление как в нормативных правовых актов, изданных Правительством Российской Федерации¹, так и ведомственных нормативных правовых актах². Вполне очевидно, что с учетом правил делопроизводства, утвержденных Постановлением Правительства России, а также методических рекомендаций, утвержденных Приказом Росархива от 23 декабря 2009 г. № 76 многим федеральным органам для единообразия требований, предъявляемых к проектам нормативных правовых актов необходимости привести свои ведомственные акты в соответствии с указанными нормативными документами.

И последний важный момент, которому необходимо уделить внимание при регулировании процедур подготовки проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти является подготовка сопроводительных документов. Думается, что это может быть пояснительная записка или справка, представляемая вместе с проектом нормативного правового акта руководителю федерального органа исполнительной власти.

В пояснительной записке должны найти отражение:

– основания издания нормативного правового акта;

– сведения о проблеме, на решение которой направлено предлагаемое правовое регулирование, оценка негативных эффектов, порождаемых наличием данной проблемы

– сведения о целях предлагаемого правового регулирования и обоснование их соответствия принципам правового регулирования, посланиям Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, концепции социально-экономического развития Российской Федерации, программе социально-экономического развития Российской Федерации, основным направлениям внешней политики Российской Федерации, основным направлениям деятельности Правительства Российской Федерации, федеральным целевым программам, концепциям, стратегиям и иным утверждаемым Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации документам, в которых формулируются и обосновываются цели и приоритеты политики государства, направления реализации указанных целей, задачи, подлежащие решению для их реализации, поручениям Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации федеральным органам исполнительной власти;

– краткое описание предлагаемого правового регулирования в части положений, которыми изменяется содержание прав и обязанностей субъектов;

– описание предлагаемого правового регулирования в части положений, которыми изменяется содержание или порядок реализации полномочий органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления;

– сведения о всех действующих нормативных правовых актах по данному вопросу и информацию о сроках их приведения в соответствие с принятым актом;

– сведения о согласовании акта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и другими государственными органами, организациями, если такое согласование требуется, с указанием не учтенных разработчиками замечаний и предложений, поступивших в процессе согласования;

– последствия издания данного нормативного правового акта, связанные с необходимостью формирования новых структурных подразделений, увеличения численности существующих, а также их дополнительного финансирования и материально-технического обеспечения;

– сведения о проведении экспертиз (антикоррупционной, финансовой, экологической, «рисковой» и др.) с приложением копий заключений по результатам экспертизы. В случае несогласия с замечаниями и предложениями, изложенными в заключении, подготовленном по итогам экспертизы, в пояснительной записке к проекту нормативного правового акта излагается обоснование такого несогласия;

– оценка расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на организацию исполнения и исполнение полномочий, необходимых для реализации предлагаемого правового регулирования.

Установление обязанности подготовки пояснительной записки при разработке проекта нормативного правового акта, это, с одной стороны, усложнение процедур подготовки, с другой, освобождение разработчиков от необходимости подготовки иных документов, которые в настоящее время предоставляются при представлении проекта нормативного правового акта на подписание руководителю федерального органа исполнительной власти. Помимо этого ещё одним доводом в пользу установления обязательности подготовки пояснительной записки является то, что в некоторых случаях она уже готовиться в соответствии с действующими нормативными правовыми актами¹, например при направлении проекта нормативного правового акта на экспертизу.

В заключении параграфа считаем возможным сделать следующие выводы.

Отсутствие системного правового регулирования нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти создают возможности принятия недействующих и неэффективных нормативных правовых актов, особенно это касается наиболее важной её части – подготовки нормативных правовых актов.

Принятие процедурных норм позволит сделать механизм подготовки федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов более прозрачным и сократить свободу усмотрения, имеющуюся у тех, кто реализует политику, а не определяет ее – у органов и должностных лиц, занимающихся правоприменительной деятельностью: регистрацией, лицензированием, выдачей разрешений, квот и т. п. Этот вид деятельности должен быть жестко регламентирован с тем, чтобы сократить возможность чиновничьего произвола. Должностные лица, принимающие нормативные правовые акты, должны быть поставлены в жесткие процедурные рамки, при этом надлежит установить четкий алгоритм действий должностных лиц, четкие критерии и разумные сроки принятия нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти.

Автором отмечается, что, несмотря на значительное количество нормативных правовых актов, регламентация процедур подготовки осуществляется фрагментарно, либо отсутствуют вообще.

Первая из процедур, которая, на наш взгляд, должна найти юридическое закрепление является определение необходимости принятия решения о подготовке нормативного правового акта федеральным органом исполнительной власти.

Отдельные авторы в качестве обязательной процедуры, которая должна быть также закреплена, считают необходимость разработки концепции нормативного правового акта¹.

Представляется, что такая необходимость существует при разработке комплексных нормативных правовых актов, или актов, которые принимаются на межведомственном уровне. В остальных случаях, возможно, ограничиться подготовкой докладной записки, на основании которой разработка проекта будет включена в план нормотворческой деятельности федерального орган исполнительной власти.

Принятие решения о необходимости разработки проекта нормативного правового акта федеральным органом исполнительной власти, по нашему мнению, должно оформляться докладной запиской на имя руководителя федерального органа исполнительной власти.

Представляется, что необходимость разработки концепции нормативного правового акта существует при разработке комплексных нормативных правовых актов, или актов, которые принимаются на межведомственном уровне. В остальных случаях, возможно, ограничиться подготовкой докладной записки, на основании которой разработка проекта будет включена в план нормотворческой деятельности федерального орган исполнительной власти.

Особые требования должны предъявляться к процедурам к процедурам оформления проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

И последний важный момент, которому необходимо уделить внимание при регулировании процедур подготовки проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, по мнению диссертанта, является подготовка сопроводительных документов. Думается, что это может быть пояснительная записка или справка, представляемая вместе с проектом нормативного правового акта руководителю федерального органа исполнительной власти.