3.3. Роль государственной службы субъектов

Российской Федерации в осуществлении

правотворческой компетенции

Осуществление органами власти субъектов Российской Федерации деятельности по принятию нормативных правовых актов требует определенной организационной формы этого процесса, соответствующего уровня подготовки государственного аппарата. Выходу в свет нормативного правового акта предшествует кропотливая работа государственных служащих, направленная на обеспечение правотворческой функции органов государственной власти. Правотворческая компетенция органов власти субъектов Российской Федерации реализуется посредством внутриорганизационной деятельности их государственных служащих. Поэтому нам представляется обоснованным, что одной из форм осуществления компетенции органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества выступает государственная служба данных субъектов.

Вопрос о месте государственной службы в системе правотворческой деятельности тесно связан с выяснением соотношения таких понятий, как государственная служба, функции и формы деятельности органов государственной власти. Функции государства - основные направления его внутренней и внешней деятельности.

Осуществление основных функций государства по своему содержанию есть непрерывный процесс реализации многочисленных функций отдельных государственных органов <148>.

--------------------------------

<148> См.: Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. С. 63.

Функции государства определяются целями и задачами, стоящими перед обществом. Цели, задачи, функции государства получают законченное выражение в ходе политической борьбы и в конечном итоге формулируются победившими политическими элитами. Итогом демократического процесса перераспределения власти в обществе выступает возможность для некоторой группы лиц занять государственные должности, как в органах власти Российской Федерации, так и в ее субъектах. Данная группа и ставит перед государственными органами цели и задачи в соответствии со своим политическим мировоззрением. Эти направления требуют своего функционального решения.

Однако область допустимых решений ограничена установленными правовыми формами, т.е. полномочиями государственных органов. Важнейшей гарантией демократии выступает возможность и обязанность государственных органов достигать поставленных целей лишь в рамках существующих полномочий, сложившихся правовых форм реализации компетенции органов государственной власти. И роль, и назначение государственной службы в механизме разделения труда по осуществлению власти состоят именно в организационной деятельности по приданию юридической формы политическим решениям.

Таким образом, мы видим, что если определение функций государственных органов, постановка целей и задач выступают прерогативой лиц, замещающих государственные должности, то придание правовых форм осуществлению данных функций составляет назначение государственных служащих. В законодательстве государственная служба определяется как профессиональная служебная деятельность по обеспечению исполнения полномочий. В свою очередь, следует признать, что сама деятельность по обеспечению исполнения полномочий не бессистемна и не спонтанна. Она имеет четко регламентированную юридическую форму, важнейшими элементами которой являются требования к поступлению на государственную службу, ее прохождению, перемещению по службе, прекращению служебных отношений. Именно система данных требований направлена на то, чтобы обеспечить процесс реализации правотворческих полномочий органов власти.

Следовательно, государственную служебную деятельность можно рассматривать как особую форму осуществления государственной власти, характеризующуюся подготовкой либо организацией подготовки юридически значимых решений. В данном случае мы имеем дело с особой формой осуществления правотворческой компетенции органов государства - организационно-правовой формой. Ее правовой характер состоит в наличии прав и обязанностей у различных государственных служащих либо структурных подразделений государственного аппарата по инициированию, подготовке, согласованию юридически значимых решений. При этом само решение выносится или государственным органом, или его руководителем в нормативной либо правоприменительной форме. А вот деятельность по подготовке проекта решения для рассмотрения и принятия уполномоченными государственными институтами составляет содержание государственной службы (организационно-правовой формы).

Так, Н.М. Конин признает, что государственная служба как организационно-правовой институт призвана обеспечить организацию и практическое осуществление задач и функций государства, ибо государственный аппарат проявляет себя лишь в деятельности своих служащих, а без них он остается общей схемой и мертвой конструкцией <149>. Следует согласиться с С.Е. Чанновым и М.В. Пресняковым в том, что не каждый государственный служащий непосредственно реализует функции государства, однако в целом реализация общегосударственных задач является неотъемлемым признаком государственной службы. Точно так же не все государственные служащие наделены властными полномочиями, однако в целом государственная служба выступает в качестве инструмента реализации государственной власти <150>.

--------------------------------

<149> См.: Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть. Саратов, 2001.

<150> См.: Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика. Саратов: Науч. книга, 2008. С. 20.

Подход к государственной службе как к особой форме осуществления правотворческой компетенции органов власти вытекает из необходимости особого порядка правового регулирования государственно-служебных отношений. Конституционным Судом РФ было установлено, что специфика государственной службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях. Регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство может устанавливать в этой сфере и особые правила <151>.

--------------------------------

<151> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2000 г. N 73-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Бетанти Ибрагима Уматиевича на нарушение конституционных прав положениями Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" // СПС "Гарант".

Представления о том, что профессиональная деятельность государственных служащих обладает определенной спецификой, которая связана с реализацией полномочий Российской Федерации и ее субъектов, а также органов государственной власти, оформились в целостную концепцию административно-правового регулирования государственно-служебных отношений <152>. Данная концепция, в отличие от трудоправового (частно-правового) регулирования государственно-служебных отношений, относит их к сфере публично-правового регулирования как особой сферы, связанной с осуществлением властных полномочий, в том числе и правотворческих.

--------------------------------

<152> См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996; Ноздрачев А.Ф. От концепции реформирования государственной службы к новым идеям правового регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации // Модернизация экономики России: итоги и перспективы. М., 2003; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2003; Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003.

Нас в первую очередь интересует область не всей государственной службы, а ее региональный срез. Под государственной гражданской службой субъекта Федерации понимается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Федерации (ч. 3 ст. 5 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации"). Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Федерации в соответствии с ч. 4 ст. 2 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а организация этой службы - в ведении субъектов Федерации <153>. В целом региональной государственной службе как форме правотворческой деятельности присущи те же закономерности и особенности, что и федеральной службе.

--------------------------------

<153> См.: Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. 2 июня. N 22. Ст. 2063.

Эффективность служебной формы реализации компетенции органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества востребует необходимость в открытости государственного аппарата, подконтрольности его обществу, законности его деятельности, предъявляет определенные требования к процессу организации и формирования корпуса государственных служащих.

Одним из таких условий, которые должны обеспечить подчинение государственных служащих только закону и их независимость от произвола руководителей, выступает вневедомственный характер формирования государственной службы. К сожалению, основным субъектом применения служебного законодательства являются сами государственные органы, а точнее, их руководители (представители нанимателя), в ведении которых и находятся государственные служащие. Такое положение чревато опасностью искажения государственно-служебного законодательства при применении, формированием узковедомственных подходов в практике службы, лоббистским и политическим воздействием на государственных служащих.

Имеющиеся сегодня механизмы государственного надзора за соблюдением законодательства не подтвердили своей эффективности. Гарантией от возможной негативной тенденции должно стать развитие системы органов по управлению государственной службы, выделение их в самостоятельные структуры исполнительной власти, наделение большими полномочиями. Принятый Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусматривает наличие подобных органов, но недостаточно четко определяет их статус <154>. В то же время успешное функционирование независимых и самостоятельных органов по управлению государственной службой выступает важнейшей гарантией устойчивости и стабильности государственной службы, что должно позитивно сказаться на всем процессе функционирования государственного аппарата.

--------------------------------

<154> См.: Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

Еще одним важным направлением реформирования публичных администраций выступает развитие партнерско-содействующих отношений между государством и обществом при формировании государственной службы и ее прохождении. Это выражается в участии независимых экспертов в подготовке и проведении конкурсов, аттестаций, квалификационных экзаменов и других процедур оценки кандидатов на государственную службу либо деятельности государственных служащих. Данное направление получило позитивное развитие в результате принятия таких актов, как Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации" <155>; Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации" <156> и др. В указанных актах предусмотрено обязательное включение в состав конкурсных и аттестационных комиссий независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания их персональных данных. Число независимых экспертов должно составлять не менее четверти от общего числа членов конкурсной комиссии.

--------------------------------

<155> См.: Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации" // Там же. 2005. N 6. Ст. 439.

<156> СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 437.

Участие независимых экспертов в такой работе направлено в конечном итоге на совершенствование организационной формы осуществления правотворческой компетенции органов власти, привлечение профессиональных, политически неангажированных специалистов в ряды государственного аппарата.

Нормативную базу, устанавливающую основные требования к организационно-правовой форме реализации правотворческой компетенции субъектов Федерации, составляет законодательство о государственной службе.

Действующее законодательство относит государственную службу субъектов Российской Федерации к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Нам представляется, что компетенция Российской Федерации в области правового регулирования государственно-служебных отношений в субъекте Федерации должна носить только модельный "принципиальный" характер. Это находит отражение в установлении общих параметров и критериев правового регулирования и в отсутствии либо минимизации норм прямого, директивного воздействия. В данном случае органы власти субъектов Федерации имели бы возможность выбрать для себя вариант правового регулирования государственно-служебных отношений, возможный в рамках федерального нормативного регулирования. Однако мы видим, что многие положения вышеуказанного Федерального закона являются нормами прямого регулирования, не требующими уточнения в законодательстве субъекта Федерации и не оставляющими данному субъекту возможности собственного нормативного воздействия на сферу подобных отношений. Это нормы, касающиеся правового положения гражданских служащих, прохождения ими службы и многие другие.

Поэтому-то анализ государственной службы субъектов Федерации невозможен без рассмотрения базовых основ федерального законодательства.

Важнейшим моментом, закрепленным в федеральном законодательстве, выступают основы правового положения государственных служащих.

Правовое положение государственного гражданского служащего характеризует формы воздействия права на служебные отношения, возникающие при обеспечении исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов. Очень часто в процессе нормотворчества такие понятия, как "правовое положение" и "правовой статус", не разграничиваются, что создает трудности в практическом и теоретическом плане. На наш взгляд, правовое положение любой личности, в том числе и государственного служащего, не сводится лишь к правам и обязанностям (правовому статусу). Оно включает правосубъектность, права и обязанности (правовой статус) и субъективные права и юридические обязанности, возникающие в конкретных правоотношениях. Такое содержание понятия правового положения позволяет полнее и точнее представить место государственного служащего в системе власти, специфику его деятельности, социальное предназначение, характер взаимоотношения с гражданами и организациями гражданского общества. В редакции Закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" правовое положение государственного служащего рассматривается именно как совокупность вышеназванных элементов.

Правосубъектность (правоспособность) как составная часть правового положения гражданского служащего представляет собой совокупность условий и обстоятельств, при наличии которых у лица возникает возможность занимать должность государственной гражданской службы. Правоспособность с точки зрения действующего законодательства есть не что иное, как способность иметь любые права и обязанности, предусмотренные той или иной отраслью права. Она представляет собой необходимое правовое свойство субъекта права, условия возникновения которого определены в законе <157>. Правоспособность не имеет самостоятельного значения. Являясь признаваемым государством свойством (способностью) личности, правоспособность сама по себе не обеспечивает никакого реального блага, а лишь позволяет иметь предусмотренные законом субъективные права и обязанности, т.е. выступает необходимой предпосылкой правообладания <158>. По своему юридическому содержанию правосубъектность личности означает закрепленную законодательством способность личности иметь юридические права, обязанности и законные интересы и осуществлять их самостоятельно либо через законных представителей, а также отвечать за их неправомерную реализацию <159>.

--------------------------------

<157> См.: Кучинский В.А. Указ. соч. С. 109.

<158> Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия. Саратов, 1972. С. 110.

<159> См.: Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. С. 82.

Правосубъектность (правоспособность) государственных служащих носит специальный характер, т.е. обусловлена специальными задачами и функциями, которые должен осуществлять государственный служащий. Правосубъектность государственного служащего выступает как закрепленная правом способность лица иметь и реализовывать юридические права, обязанности, закрепленные за должностями государственной гражданской службы, нести ответственность.

Правосубъектность как составная часть правового положения гражданского государственного служащего получила свое закрепление в ст. 16 Закона, содержащей ограничения, связанные с гражданской службой, а также в квалификационных требованиях к должностям гражданской государственной службы.

Законодатель определил ограничения для гражданских служащих, установив негативные условия, при наличии которых гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе. Применен известный принцип: что не запрещено, то разрешено законом. Любой гражданин обладает возможностью стать гражданским служащим при отсутствии ряда предусмотренных законом обстоятельств. Иными словами, закон, устанавливая ограничения, связывает получение данного правового статуса не с наличием, а с отсутствием определенных обстоятельств. Наличие правосубъектности государственных гражданских служащих связано с соблюдением ряда ограничений:

- признание недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

- осуждение к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия неснятой или непогашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;

- отказ от процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;

- наличие заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются Правительством РФ;

- близкое родство или свойство (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

- выход из гражданства Российской Федерации или приобретение гражданства другого государства;

- наличие гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

- представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;

- непредставление установленных настоящим Федеральным законом сведений или представление заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Перечисленные ограничения образуют правосубъектность не только федеральных служащих, но и служащих субъектов Федерации. При этом законодательство регионов не может расширять предложенный перечень. Часть 2 ст. 16 прямо говорит, что иные ограничения могут устанавливаться федеральным законом. Кроме того, ответственность за несоблюдение данных ограничений также предусматривается только федеральным законом.

Было бы не совсем верным говорить о том, что субъект Федерации полностью отстранен от процесса установления условий для получения статуса государственного служащего. Выше мы рассмотрели требования ограничительного характера ко всем без исключения потенциальным субъектам государственной службы. Но служащие занимают определенные должности, исполнение обязанностей по которым требует наличия образования, стажа, профессиональных навыков, т.е. соответствия квалификационным требованиям. Наличие данных квалификационных требований также выступает условием замещения государственной должности государственной службы.

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Субъекты Федерации имеют право самостоятельно устанавливать некоторые из перечисленных квалификационных требований. Так, требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности устанавливаются для гражданских служащих субъекта Российской Федерации законом субъекта Российской Федерации (ч. 5 ст. 12 ФЗ "О государственной гражданской службе..."). Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент гражданского служащего. Иными словами, государственные органы субъектов Федерации сами формируют квалификационные требования к навыкам и знаниям по государственным должностям и тем самым принимают участие в определении правосубъектности государственных служащих субъектов Федерации.

Такая регламентация правосубъектности гражданских государственных служащих, к которым относятся и служащие субъектов Федерации, объяснима и оправданна. Ведь речь идет о деятельности, связанной с подготовкой принятия властных решений, в том числе и нормативных правовых актов. И занятие данной профессиональной деятельностью не может не быть обусловлено целым рядом обстоятельств.

Составной частью правового положения государственного служащего выступает его правовой статус, содержащий права и обязанности. Структура правового статуса государственного служащего, предложенная законодателем, производна от способов правового регулирования и форм реализации права.

Как правило, выделяют три способа правового регулирования: запрещение, дозволение, обязывание и соответствующие им такие формы реализации, как исполнение, соблюдение, использование. Соответственно, выделяются три вида правовых норм: обязывающие, запрещающие, управомочивающие <160>. Поэтому представляется логичным включение в правовой статус государственного служащего основных прав гражданского служащего (ст. 14), основных обязанностей (ст. 15), запретов, связанных с гражданской службой (ст. 17). Подобная конструкция позволяет достаточно подробно регламентировать поведение гражданских служащих, поставить их под контроль общества, не допустить неоправданного вмешательства в функционирование организаций различного профиля. Система запретов и обязанностей, установленная для работников структур публичной власти, абсолютно определенно разграничивает, что должны и чего не должны делать государственные служащие в целях эффективного функционирования органов государственной власти. Такого рода определенность нацелена на сокращение влияния государственного аппарата на различные социальные процессы саморазвития и самоорганизации общества.

--------------------------------

<160> См.: Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права: Учеб.-метод. пособие. М.: Норма, 1999. С. 440.

Особое внимание при рассмотрении правового статуса гражданского служащего следует уделить его правам. Права - это нормы, которые реализуются в ходе использования, при активной форме правового поведения служащего. Иными словами, это мера возможного активного поведения.

Права государственных служащих субъектов Российской Федерации представляют собой набор возможностей, которыми они обладают для полноценного участия в процессе организации правотворческой деятельности органов власти субъектов Федерации.

Права государственного служащего закреплены в статьях различных нормативных актов. В данном случае имеет место ситуация, когда нормы права содержатся в статьях различных нормативных актов. Поэтому представляется целесообразным выделить два вида прав государственных служащих.

Во-первых, это функциональные права по замещаемой должности, которые предусмотрены должностным регламентом и иными документами. Они составляют содержание правового статуса лиц, замещающих определенные должности. Как правило, сюда входит:

- перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;

- перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и проектов управленческих и иных решений;

- права, обусловленные сроками и процедурами подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядком согласования и принятия данных решений;

- права, вытекающие из порядка служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с другим служащим того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, иными гражданами, а также с организациями;

- права, связанные с услугами, оказываемыми гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа.

Как правило, данный перечень прав служащих субъектов Федерации содержится в актах регионального уровня.

Во-вторых, это основные права гражданского служащего. Данные права адресованы всем служащим независимо от занимаемой ими должности. Правильнее было бы назвать указанные права не правами, а юридическими гарантиями эффективной реализации прав служащего, предусмотренных должностным регламентом. Такая группа прав устанавливается федеральным законодательством. Сюда входят:

- обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

- право на ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими права и обязанности служащего по замещаемой должности гражданской службы, критерии оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показатели результативности профессиональной служебной деятельности и условия должностного роста;

- отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительного отпусков;

- оплата труда и другие выплаты в соответствии с Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации", иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом;

- получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа;

- доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну;

- доступ в установленном порядке в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации в связи с исполнением должностных обязанностей;

- ознакомление с отзывами о профессиональной служебной деятельности служащего и другими документами до внесения их в личное дело, материалами личного дела, а также приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов;

- защита сведений о гражданском служащем;

- должностной рост на конкурсной основе;

- профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка в порядке, установленном Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и другими федеральными законами;

- членство в профессиональном союзе;

- рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и другими федеральными законами;

- проведение по заявлению служащего служебной проверки;

- защита своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушений;

- медицинское страхование;

- государственная защита жизни и здоровья служащего, жизни и здоровья членов его семьи, а также принадлежащего ему имущества;

- государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.

Перечень основных прав, предусмотренных федеральным законодательством, не является исчерпывающим для служащих субъектов Федерации. Законодательство региона может устанавливать дополнительные основные права-гарантии осуществления служебной деятельности в данном субъекте Федерации с учетом его территориальных, экономических, этнических особенностей.

Обязанности реализуются в процессе исполнения. Это мера должного активного поведения. Гражданский служащий обязан:

1) соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение;

2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом;

3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;

4) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

5) соблюдать служебный распорядок государственного органа;

6) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

7) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие известными служащему в связи с исполнением его должностных обязанностей, в том числе и сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

8) беречь государственное имущество, в том числе и предоставленное служащему для исполнения должностных обязанностей;

9) предоставлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера;

10) сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;

11) соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запретов, которые установлены федеральными законами;

12) сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов.

В повседневной деятельности государственный служащий субъекта Федерации руководствуется теми обязанностями, которые закреплены в должностном регламенте и обусловлены компетенцией государственного органа. Вышеприведенный перечень обязанностей, содержащихся в федеральном законодательстве, выступает в качестве набора параметров, критериев, которым должен соответствовать должностной регламент конкретного государственного органа региональной власти.

Система обязанностей государственного служащего как составная часть его правового положения (статуса) обеспечивает исполнение работниками государственного аппарата мероприятий, которые необходимы для своевременной подготовки и согласования проектов нормативных правовых актов. Обеспечение нормотворческого процесса требует ясной и четкой регламентации обязанностей государственных служащих.

Важное место в правовом статусе государственных служащих занимает такая категория, как запреты. От обязанностей запреты отличает то, что это мера хотя и должного, но пассивного поведения. Запреты указывают на те действия, от которых государственный служащий должен воздерживаться. Запреты отличаются и от ограничений. Ограничения распространяются на лиц, претендующих на приобретение статуса государственного служащего. Запреты же адресованы тем лицам, которые уже получили данный статус. Их соблюдение выступает условием не приобретения, а сохранения статуса государственного служащего. Запреты для государственных служащих субъектов Федерации устанавливаются только федеральным законодательством. Запреты должны обеспечить нейтральность государственного служащего к процессу подготовки нормативного правового акта. Организация нормотворческого процесса в органах власти субъектов Федерации должна проходить вне политического и лоббистского влияния. На это и направлена система запретов.

В связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается:

1) участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

2) замещать должности гражданской службы в случае избрания или назначения на государственную должность, избрания на выборную должность в органе местного самоуправления, на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе и в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;

3) осуществлять предпринимательскую деятельность;

4) приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход;

5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором служащий замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено федеральными законами;

6) получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц. Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом РФ;

7) выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями;

8) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средств материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;

9) разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшую известной служащему в связи с исполнением должностных обязанностей;

10) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности;

11) принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных и религиозных объединений, если в должностные обязанности служащего входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;

12) использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также агитации по вопросам референдума;

13) использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности;

14) создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур;

15) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора.

В правовое положение государственного служащего субъекта Федерации также входят субъективные права и юридические обязанности, возникающие в процессе конкретной деятельности по обеспечению исполнения властных полномочий. Участие в конкретных правовых отношениях государственного служащего, процесс реализации закрепленных за ним прав и обязанностей в силу специфики государственно-служебной деятельности также требуют особой правовой регламентации. В законодательстве требования к процессу реализации прав и обязанностей государственного служащего нашли отражение в такой юридической категории, как требования к служебному поведению гражданского служащего.

К ним относятся, например, такие требования, как соблюдение нейтральности, исключающей возможность влияния на профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, соблюдения ограничений, установленных федеральным законодательством для гражданских служащих и т.д.

Использование понятия требования к служебному поведению для правовой регламентации процесса реализации прав и обязанностей государственных служащих направлено в конечном счете на повышение качества властной деятельности, в том числе и правотворческой деятельности органов власти регионов.

Анализ государственной службы субъектов Российской Федерации в качестве организационно-правовой формы осуществления правотворческой компетенции органов региональной власти позволяет сделать некоторые выводы.

Эффективность правотворческой деятельности органов власти субъектов Федерации напрямую зависит от качества организации обеспечения исполнения правотворческих полномочий региональных органов. Сущностью данной организации выступает правовое регулирование общественных отношений, связанных с прохождением государственной службы субъектов Федерации, которое выступает юридической формой всего процесса обеспечения реализации властных полномочий в сфере правотворчества.

Основные структурные элементы правового положения государственного служащего определяются федеральными законами либо федеральными подзаконными актами. Признавая эффективность федерального правового регулирования данной группы отношений, следует отметить, что сфера собственного правового регулирования субъектов Федерации в области гражданской службы достаточно ограничена. В регионах гражданская служба как правовой институт в значительной мере состоит из федеральных норм. Все это не позволяет российским регионам в полной мере быть самостоятельными в организации власти на своих территориях, раскрыть свой нормотворческий потенциал и может стать препятствием на пути становления подлинной федерации.

Высокий профессионализм государственного аппарата, устойчивость кадрового состава, его независимость в процессе подготовки нормативных правовых актов по отношению к различным политическим и лоббистским влияниям могут быть значительно повышены за счет усиления роли органов по управлению государственной службы. Существование органов по управлению государственной службы в качестве самостоятельных элементов системы власти предусмотрено действующим законодательством, но еще не в полной мере стало реальностью. Эффективная деятельность данных органов должна обеспечить вневедомственный характер формирования и оценки кадрового состава государственных служащих, что должно обеспечить их защиту от произвола руководителей органов прохождения службы.