Глава 3. Формы осуществления компетенции органов власти субъектов российской федерации в сфере правотворчества

3.1. Законодательная деятельность

субъектов Российской Федерации

Полномочия субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования реализуются в различных видах государственной деятельности. Одним из важнейших направлений в этой области выступает законодательная деятельность субъектов Российской Федерации. Данная деятельность, ее характер, признаки отражают роль и значение такого государственного публичного образования, как субъект Федерации, в организации жизни региона путем принятия нормативных правовых актов. Итогом законодательной деятельности является принятие закона.

Обычно мы рассматриваем закон как важнейшую и приоритетную форму права. Он выступает одним из способов внешнего выражения правовых норм. "Закон - это принятый в особом порядке акт законодательного органа, обладающий высшей юридической силой и направленный на регулирование наиболее важных общественных отношений" <117>.

--------------------------------

<117> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. С. 336.

Представляется, что закон - наиболее значимый источник российского права. "Основной юридический источник (форма) российского права - закон, принятый представительным органом государственной власти либо непосредственным народным волеизъявлением на референдуме. Длительное время статус и значение закона в отечественной правовой системе принижались, выхолащивались потоками подзаконного и ведомственного нормотворчества. В настоящее время мы, вероятно, находимся еще в самой начальной стадии восстановления прав закона как реального, а не сугубо формального источника права" <118>. Важнейшим пороком социалистической правовой системы было то, что законы не выполняли своего регулятивного назначения. Они носили общедекларативный характер, как правило, не имели прямого действия, требовали значительного количества подзаконных актов. Часто в результате подзаконной "доработки" складывалось такое правовое регулирование, которое противоречило целям и задачам, провозглашаемым законом.

--------------------------------

<118> Синюков В.Н. Российская правовая система. Саратов: Полиграфист, 1994. С. 356.

Одним из лозунгов эпохи "перестройки и гласности" стала идея повышения роли закона в правовой системе. В одной из диссертаций тех лет по данной проблеме говорилось: "Приоритетность закона должна выражаться в его способности непосредственно и эффективно влиять на общественные отношения. Но в настоящее время регулирующее воздействие законов невелико. Они недостаточно конкретны, декларативны, напоминают подчас свод политических призывов, а не правовой акт. Даже в случае прямого нарушения Конституции суды не ссылаются на соответствующие ее статьи, а обращаются к отраслевому законодательству. Неопределенность, расплывчатость правовых предписаний, отсутствие санкций за нарушение позволяют легко обходить ее требования, а ведомствам - издавать акты, "подправляющие" конституционные нормы" <119>.

--------------------------------

<119> Воронкова И.В. Закон как приоритетная форма советского права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1989. С. 10.

Следует признать, что проводимая в последнее десятилетие правовая реформа в значительной степени изменила отношение к закону как к источнику права. Именно на закон легла основная тяжесть правового регулирования стремительно меняющихся общественных отношений. Закон стал актом прямого действия. Кроме того, закон закрепляется в качестве основного юридического средства правового регулирования. Так, целый ряд положений Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов предусматривает необходимость принятия дополнительных законодательных актов в качестве нормативной основы различных сфер жизнедеятельности общества. Иными словами, законодатель отсылает в случае неполноты правового регулирования не к подзаконным актам, а к новым законам.

Сложившееся положение не сняло, а с новой силой поставило вопрос о месте и роли закона в общем объеме нормативно-правового регулирования. Очевидно, что закон не может ни вытеснить, ни заменить подзаконного правового регулирования. В качестве примера можно привести Законы "О системе государственной службы Российской Федерации", "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Данные законодательные акты предусматривают принятие еще шестидесяти законов и подзаконных актов как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Федерации. Это показывает, что проблема соотношения законов и подзаконных актов продолжает оставаться достаточно острой и нерешенной. Следует согласиться с В.Н. Синюковым в том, что каждая правовая система, каждая конкретная историческая ситуация знает меру законов как источника права. Формула этой меры в российской правовой системе - фундаментальная проблема отечественной науки <120>.

--------------------------------

<120> См.: Синюков В.Н. Указ. соч. С. 357.

Представляется, что данная проблема должна решаться в плоскости изменения подходов к пониманию регулятивного назначения законов. Естественно, что закон как источник права содержит, прежде всего, нормы - правила поведения.

Вместе с тем закон устанавливает пределы и направления продолжения правового регулирования общественных отношений. Это означает, что закон содержит не только правила поведения, но и совокупность условий, обусловливающих выбор дальнейшего правового регулирования существующих общественных отношений. Такими условиями выступают элементы структуры нормативно-правовой организации (ценностные основания нормативно-правовой организации, ее субъекты, средства нормативно-правовой организации, объекты). Подобный подход позволяет более критично оценить качество законодательного воздействия. Это дает возможность увидеть весь спектр воздействия закона: от закрепленных в законодательном акте моделей поведения до принятых на основе данного акта иных законов и подзаконных актов.

Современная социально-экономическая ситуация в большей мере востребует рассмотрения закона именно как своеобразной парадигмы дальнейшего правового регулирования, как модели организации правового воздействия. Динамика развития общественных отношений, с одной стороны, и достаточно длительная процедура принятия закона - с другой, не позволяют данному виду правовых актов в полной мере отвечать вызовам времени. Возникает востребованность в более оперативном подзаконном регулировании. Однако сохраняется опасность, что подзаконные акты станут средством нейтрализующей ведомственной реакции государственной бюрократии на действия представительной власти. Именно поэтому закон должен содержать четкие и ясные условия дальнейшего правотворчества, исключающие возможность отхода от первоначальной концепции законодателя. Иными словами, закон должен стать формой нормативно-правовой организации общества, закрепить парадигму дальнейшего правового воздействия на общественные отношения, являющиеся предметом данного акта.

Законодательная форма деятельности государственных образований выступает важным показателем развития федеративных отношений. Возможность органов региональной власти принимать законодательные акты говорит о повышении статуса субъектов Федерации. Кроме того, признание за субъектом Федерации права на собственное законотворчество означает перестройку национальной системы права, появление регионального компонента в его структуре. Поэтому представляется оправданным интерес к принципам и критериям формирования регионального уровня правовой системы России.

Статья 76 Конституции РФ гласит, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Следует признать, что использование участниками федеративного процесса в ходе оформления своих полномочий тождественных юридических форм - законов - не могло не породить ряда проблем. Ведь возможность того или иного субъекта власти осуществлять законодательное регулирование означает по общему правилу верховенство данного субъекта в системе власти, право на первичное, исключительное, неограниченное правовое регулирование тех или иных общественных отношений. Поэтому и возникли споры, связанные с разграничением законотворческой компетенции Российской Федерации и ее субъектов.

К одной группе относятся проблемы, связанные с несоответствием законодательных актов регионов федеральному законодательству. Эти вопросы стали предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ и привлекли внимание всего общества. Наиболее яркими эпизодами разрешения такого рода коллизий стала проверка конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 г. и ряда законодательных актов Республики Татарстан (о референдуме, относительно ее государственного статуса, принятых в 1991 г.), проверка конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и многие другие. Решения по данным делам зафиксировали факт выхода региональных властей за рамки собственной компетенции и вторжения в сферу ведения Российской Федерации.

Ко второй группе проблем относится проблема необоснованной "интервенции" федерального законодательства в компетенцию субъектов Федерации, которая, к сожалению, не получила должного отражения в практике судебных органов. Выявление подобного факта осложнено тем обстоятельством, что ст. 73 Конституции РФ не содержит перечня предметов ведения региональных властей, и их компетенция носит остаточный характер. Такое положение стимулирует развитие чувства вседозволенности у федеральных органов власти по отношению к регионам России. Так, например, ст. 77 Конституции РФ гласит, что система органов государственной власти устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Федеральный центр данным положением уполномочен на принятие закона, содержащего общие принципы организации органов власти субъектов Федерации, т.е. модельного рамочного законодательного акта. На наш взгляд, принципы, которые могут содержаться в данном акте, являются органичной частью правовой системы России и должны соответствовать общепринятому в науке понятию принципов правовой системы и выполнять адекватные функции. Можно согласиться с таким определением принципа правовой системы как основополагающего начала, ориентира, приоритета, правила поведения, который, обладая свойствами социально-правовой значимости, выражает закономерности возникновения, развития и функционирования правовой системы, выполняет регулятивную и иные функции в контексте ее существования и действия <121>. Иными словами, те принципы, которые может устанавливать федеральное законодательство, должны соответствовать общему понятию принципов правовой системы. Федеральное "принципиальное" правовое регулирование должно удерживаться в русле установления общих начал, приоритетов, ориентиров, должно оставлять субъектам Федерации возможность выбора собственной структуры в рамках предложенных принципов.

--------------------------------

<121> См.: Байниязова З.С. Основные принципы российской правовой системы: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 55.

Однако Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации" не является "принципиальным", модельным, он выступает нормативным актом определенного и конкретного регулирования. Такую же роль играют и Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и законодательство о государственной службе, и иные акты, предусмотренные как основа, принципы для дальнейшего развития в законодательстве субъектов Федерации.

Проблемы разграничения законотворческой компетенции стали результатом неопределенности в понимании места и роли законов субъектов Федерации в иерархии нормативных правовых актов. Уяснение степени самостоятельности субъектов Федерации требует уточнения особенностей законов субъекта Федерации как формы нормативно-правовой организации региона.

Закон - одна из важнейших форм нормативно-правовой организации общества. Закон есть основной правовой акт, издаваемый законодательным (представительным) органом или принимаемый путем народного голосования для регулирования важнейших общественных отношений <122>. Как основная форма нормативного оформления общественных отношений закон обладает рядом признаков, характеризующих качество и уровень нормативно-правовой организации того публично-правового образования, которое прибегает к данному средству.

--------------------------------

<122> См.: Тихомиров Ю.А. Правовые акты: Учеб.-практ. и справ. пособие. М., 1999. С. 81.

1. Законы субъектов Федерации направлены на выражение интересов прежде всего этнических групп либо компактно проживающих групп населения.

Такая направленность законодательно закрепляемых интересов обусловлена тем, что, как правило, внутренние границы современных федераций отражают либо этнический, либо территориальный принцип проживания населения.

Среди основных предпосылок формирования субъекта федерации как территориального государственноподобного образования следует выделить фактор так называемого популяционного соседства (совместного проживания), наличие общезначимой нормативной системы, в качестве которой выступает региональная культура, элементы общности психического склада населения, общие природно-географические и исторические условия, территориальное самоотнесение населения (проявляется в отношении к так называемой малой родине), символика, политическая организация, обеспечивающая формирование единой воли населения, экономические связи (региональный рынок как составная часть единого рынка страны) и др. <123>. Специфика классического (договорного) типа федеративного государства в данном случае заключается лишь в том, что эти факторы объективно детерминируют территориальное обособление будущих субъектов федерации, тогда как в условиях федерации конституционного типа государственная власть, устанавливая "сверху" федеративное территориальное устройство, должна всемерно учитывать наличие либо отсутствие перечисленных факторов при определении территориальных общностей, получающих государственный статус, т.е. статус субъектов федерации <124>.

--------------------------------

<123> См.: Сергевнин С.Л. Субъект федерации: статус и законодательная деятельность. СПб., 1999. С. 25 - 47.

<124> См.: Ромашов Р.А., Сергевнин С.Л. Региональное законодательство в современной России: проблемы теоретического моделирования и практического воплощения // Правоведение. 2003. N 2. С. 58.

Популяционное соседство - важный фактор формирования не только границ субъектов федерации, но и общегосударственных границ. Нельзя не согласиться с З. Бжезинским в том, что государственные границы, особенно в Азии и Африке, часто представляют собой имперское наследие и не совпадают с этническими или лингвистическими границами. Эти границы становятся уязвимыми перед напором растущего политического сознания, которое ведет к более настойчивым территориальным притязаниям. В длительной перспективе даже китайско-российская граница непригодна для обороны, учитывая резкие демографические несоответствия на Дальнем Востоке <125>.

--------------------------------

<125> См.: Бжезинский З. Еще один шанс. Три президента и кризис американской сверхдержавы. М.: Международные отношения, 2007. С. 206.

Все это делает неизбежным тот факт, что волевым содержанием законов субъектов Российской Федерации становятся в первую очередь этнотерриториальные интересы населения. Такое положение обусловливает стремление региональных элит делать акцент на интересах популяционного сообщества в целях расширения своей электоральной базы в процессе законодательной деятельности. Сама по себе данная позиция представляется социально оправданной. Вместе с тем имеют место случаи, когда популистское понимание региональными властями этнотерриториальных интересов вступает в конфликт с полномочиями субъектов Федерации в сфере правового регулирования и ущемляет права жителей других регионов. Так, Постановлением Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. было установлено, что предусмотренные нормативными актами правительства Москвы, правительства Московской области и главы администрации Московской области положения об уплате сбора и представлении квитанций о его уплате как условие регистрации гражданина противоречат Закону Российской Федерации от 25 июня 1993 г. и правилам регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации и фактически устанавливают совершенно иной - разрешительный правовой режим регистрации граждан, который не соответствует основному праву каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно выбирать место жительства <126>.

--------------------------------

<126> Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы" // СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700.

2. Верховенство закона субъекта Российской Федерации в пределах ограниченной нормотворческой компетенции представительных органов субъектов Российской Федерации.

В литературе нормотворческая компетенция представительных органов характеризуется с позиций ее неограниченности. Так, А. Нашиц рассматривает две точки зрения на понятие неограниченной нормотворческой компетенции высшего представительного органа. Во-первых, это право представительного органа регламентировать любую область, любую сферу общественных отношений. Однако не считается, что такая компетенция означает и обязанность урегулирования. Во-вторых, данный принцип означает не только то, что высший представительный орган управомочен регулировать любые общественные отношения, но и то, что первичное, отличающееся стабильностью законодательное регулирование всех общественных отношений входит в его обязанности <127>.

--------------------------------

<127> См.: Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. М.: Прогресс, 1974. С. 151 - 156.

Однако в силу разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами следует признать, что представительные органы власти субъектов Федерации наделены ограниченной нормотворческой компетенцией. Их полномочия по правовому регулированию распространяются не на все общественные отношения, а только на те, которые признаются в качестве предметов ведения субъектов Российской Федерации. Вместе с тем принимаемые в пределах данной ограниченной компетенции законы субъектов Федерации обладают высшей юридической силой.

Верховенство законной формы прежде всего означает, что данный вид правового регулирования осуществляет орган, занимающий первое место в иерархии субъектов власти и субъектов нормотворчества. Иными словами, отношения, которые стали предметом правового воздействия, либо блага, которые нуждаются в защите, находятся в ведении высших органов государственной власти. Это характеризует нормотворческую компетенцию законодательных органов власти. Кроме того, использование закона как средства воздействия применительно к тому или иному предмету ведения означает признание обществом данного предмета ведения в качестве высшей ценности социального развития, нуждающегося в адекватной "высшей" форме правового регулирования.

Использование в нормотворческой деятельности такого источника права, как закон, не может не означать консолидацию основных участников политического процесса по той или иной проблеме, требующей юридической формализации. Ведь закон принимается высшим представительным органом государства, который в условиях подлинной демократии отражает основные политико-правовые настроения общества. Отсюда вытекает такое проявление верховенства закона, как обладание высшей юридической силой относительно других нормативных актов, касающихся одного и того же предмета регулирования.

Особый интерес представляет вопрос о проявлении свойства верховенства закона в нормотворческой деятельности субъектов федерации. Обладает или нет закон субъекта федерации высшей юридической силой? Очень часто в общественном сознании высшая юридическая сила нормативного акта связывается с наличием суверенитета того публичного образования, органы которого принимают данный акт. Вместе с тем Конституционный Суд РФ отказал субъектам Российской Федерации в обладании суверенитетом.

Но если законы субъектов Федерации не обладают высшей юридической силой, возникает вопрос о правомерности и целесообразности использования такой юридической формы, как закон. Думается, что в Определении по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан содержится ответ на этот вопрос. Из Постановления Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. и данного Определения следует, что выводом о несоответствии Конституции РФ положений, закрепляющих и конкретизирующих принцип суверенитета республик, не затрагивается принадлежность республике всей полноты государственной власти, которой она в силу ст. 5 (ч. 3), ст. 73 и ст. 76 (ч. 4) Конституции РФ обладает вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Равным образом не затрагивается и высшая юридическая сила конституции республики по вопросам, которые в силу ст. 73 Конституции РФ относятся к ее ведению как субъекта Российской Федерации. При этом по смыслу статей 3, 4, 5, 11, 71, 72, 73 и 76 Конституции РФ признание высшей юридической силы конституции республики по вопросам ее ведения как субъекта Российской Федерации не означает, что республика тем самым признается суверенным государством, поскольку и то и другое проистекает не из суверенного волеизъявления республики, выраженного в ее конституции либо договоре, а из Конституции Российской Федерации как высшего нормативно-правового акта суверенной власти всего многонационального народа России <128>.

--------------------------------

<128> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. 19 июня. N 25. Ст. 2728; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года "По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан" // Там же. 17 июня. N 29. Ст. 3117.

Так как субъекты Федерации равноправны при взаимоотношениях с федеральным центром, данные положения относимы не только к законам республик, но и к законам иных субъектов Федерации. Признание высшей юридической силы законов регионов по вопросам их ведения в разной форме нашло отражение в региональном законодательстве. Так, закон Краснодарского края "О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края" определяет закон края как правовой акт общенормативного характера, принятый в соответствии с установленной процедурой и обладающий высшей юридической силой в системе нормативных правовых актов края.

Таким образом, мы видим, что и закону субъекта Федерации присущ такой признак, как высшая юридическая сила. Однако высшая юридическая сила распространяется только на предметы ведения субъектов Федерации. Возможность характеризовать законотворческую деятельность субъекта Федерации как высшую форму правового регулирования по предметам ведения субъекта Федерации говорит о формировании новой Федерации, состоящей из государственных, образований, обладающих широкой степенью свободы в организации своей жизни.

3. Закон субъектов Российской Федерации выступает первичным актом правового регулирования.

Первичность правового регулирования означает, что с точки зрения хронологии правовое регулирование тех или иных общественных отношений начинается только с издания закона. Коли закону присуща высшая юридическая сила, логично начинать строить всю систему нормативных актов именно с его принятия. Такое положение является идеалом, к которому нужно стремиться. Однако мы знаем, что процедура принятия закона, механизм согласования многих интересов не позволяют законотворческим органам достаточно оперативно реагировать на потребности времени. Поэтому часто вопросы правовой регламентации инициируются органами исполнительной власти, поэтому первичность регулирования бывает присуща подзаконным актам. Похожее положение сложилось после принятия Конституции РФ 1993 года. Множество доконституционных законов утратило свою юридическую силу. Возникла острая потребность в значительном количестве новых законодательных актов. Данную потребность Государственная Дума не могла быстро удовлетворить, в связи с чем на какое-то время основное бремя правового регулирования легло на Президента РФ и Правительство РФ.

Первичность правового регулирования применительно к законам субъектов Федерации означает, что представительным органам данных субъектов как самостоятельным органам государственной власти принадлежат инициатива и лидерство в осознании потребностей общества в правовом воздействии и удовлетворении этих потребностей. Вопрос об очередности использования законов субъектов Федерации как правовых источников не является однозначным. Существует мнение об их вторичной роли по отношению к федеральному законодательству. Это мнение основано на том, что Конституция РФ определила очередность принятия актов, что выражено в формуле: по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Раз "в соответствии", значит, сначала должен быть принят федеральный нормативный акт; соответствовать логично лишь тому, что уже существует <129>. Такой взгляд несколько снижает значение и роль закона субъекта Федерации как источника права. Значение законотворческой компетенции как раз и состоит в том, что ее носители обладают правом на первичное нормативное регулирование. Хотя региональное законодательство должно соответствовать законодательству Российской Федерации, законы субъектов Федерации могут выступать первичными источниками регулирования.

--------------------------------

<129> См.: Манохин В.М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. С. 15.

Данное положение нашло отражение в позиции Конституционного Суда РФ. Она состояла в том, что Конституция РФ не препятствует субъектам Российской Федерации до издания федеральных законов осуществлять собственное правовое регулирование по предметам их совместного с Российской Федерацией ведения, с тем, однако, что принятый в опережающем порядке акт субъекта Федерации после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие этому закону <130>. Позднее данное положение было подтверждено ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", где говорится, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федерального закона. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев. Такое положение обусловлено необходимостью гибкого и оперативного реагирования законодательных органов власти в регионах на вызовы времени. Власть регионов находится ближе к населению, лучше ощущает его потребности, нежели центральные федеральные структуры. Кроме того, представительная власть в субъекте Федерации избрана всем населением, обладает кредитом доверия общества и обязана его оправдывать, не списывая все свои проблемы на федеральный центр. Поэтому бурный рост регионального законотворчества первичного характера вполне оправдан и обоснован характером новых федеративных отношений. В литературе отмечается, что практически субъекты Российской Федерации продолжают свою нормотворческую деятельность по всему спектру общеправового классификатора, причем по некоторым отраслям законодательства опережая федеральное законодательство, например, об административных правонарушениях, о земле и др. <131>.

--------------------------------

<130> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 года N 9-П "По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы".

<131> См.: Манохин В.М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. 2002. Ст. 25.

Важность и значимость такого качества законов субъектов Федерации, как первичность правового регулирования, обусловлена еще и тем, что федеральный законотворческий процесс по вопросам совместного ведения начинает формироваться на основе традиций и практики законотворчества, сложившихся на втором уровне правового регулирования. Образуется законодательный импульс регионы - центр, а не наоборот, как это обычно наблюдается. Развитие федеральной правовой политики на основе традиций нормотворчества субъектов Федерации - важный фактор становления нового государственного устройства России.

4. Законам субъектов Российской Федерации присуща исключительность правового регулирования.

Это качество выражается в том, что высшие представительные органы власти не только обладают правом на законотворческую деятельность, но и несут обязанности по ее урегулированию. Иными словами, существуют области, подвластные исключительно закону, в которых первичная регламентация общественных отношений в обязательном порядке осуществляется путем закона, а нормативные акты исполнительных органов власти могут носить лишь производный, вторичный, строго правоприменительный характер <132>.

--------------------------------

<132> См.: Нашиц А. Указ. соч. С. 152.

Именно в законах содержится сущность того или иного типа правового регулирования. Это выражается в следующем:

- только закон определяет характер юридической связи между участниками общественных отношений;

- закон устанавливает санкции как вид и меру юридической ответственности для субъектов права. Подзаконные акты не могут быть нормативным основанием юридической ответственности;

- только законом оформляется степень определенности юридических фактов как условий действия правовых норм.

Исключительность законотворческой компетенции субъектов Федерации несколько модифицируется, но не теряет своего значения. С точки зрения исключительности правового регулирования субъекты Российской Федерации принимают законы двух видов - основные законы (конституции и уставы субъектов Федерации) и текущие законы. Основные законы устанавливают форму правления данного субъекта Федерации, характер взаимоотношения населения субъекта Российской Федерации с органами власти региона. Текущие законы субъектов Российской Федерации, обязательность их принятия по тем или иным вопросам могут быть предусмотрены либо основными законами субъектов, либо федеральными законами, принимаемыми по проблемам совместного ведения.

Так, Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает исключительно "законную" форму установления административной ответственности субъектами Федерации. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в ч. 2 ст. 5 содержит перечень общественных отношений, которые могут быть урегулированы только в форме закона субъекта Российской Федерации. Это утверждение бюджета субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении; установление налогов и сборов, которые отнесены федеральным законом к ведению субъекта Российской Федерации, а также порядок их взимания и т.д. При этом налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться "законно установленными". Данное положение имеет значение как при оценке конституционности закона, в том числе закона субъекта Российской Федерации, устанавливающего конкретный налог, так и при оценке конституционности полномочия органа государственной власти на установление налога.

5.Законы субъектов Российской Федерации являются составной частью законодательной системы Российской Федерации.

Это принципиально важно, ибо иной подход, утверждающий изолированность либо недопустимо высокий уровень автономии региональной законодательной системы, по сути, ставил бы под сомнение обоснованность существования самого федеративного государства. Однако кажущаяся простота вопроса о соотношении регионального и федерального законодательства лишь скрывает особую сложность проблемы иерархии нормативных актов в единой системе законодательства федеративного государства, которая, несомненно, обостряется по мере становления и развития регионального законодательства. Соотношение и взаимодействие федеральной и региональной систем законодательства до недавнего времени не получили отклика в теоретических исследованиях <133>.

--------------------------------

<133> Ромашов Р.А., Сергевнин С.Л. Указ. соч. С. 59.

Выше мы уже говорили о том, что Конституция РФ в качестве критерия разграничения полномочий по правовому регулированию между Российской Федерацией и ее субъектами выбрала понятие "законодательство". Только в одном случае употребляется термин "право" - федеральное коллизионное право (ст. 71, п. "п"). Использование в ст. 71 п. "ж" Конституции РФ таких формулировок, как установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, также можно рассматривать как тождественное понятию законодательства.

Использование термина "законодательство" Конституцией РФ представляется логичным и более обоснованным, чем использование понятия "отрасль права". Отрасль права объединяет нормы права, общность которых обосновывается такими теоретическими и иногда спорными критериями, как предмет и метод правового регулирования. В то же время отрасль законодательства направлена не только на закрепление норм права соответствующей отрасли, но и на отражение иерархии нормативного материала, а следовательно, на выражение иерархии органов власти, принимающих те или иные нормативные правовые акты. Кроме этого, отрасль законодательства не только призвана отразить деление норм права на отрасли права, но и выражает деление норм права в зависимости от функций государства, которые данные нормы юридически оформляют.

Систематизация правовых актов, а следовательно, содержащихся в них и вновь издаваемых норм при создании кодификационного нормативного акта, безусловно, производится исходя из объективных свойств этих норм (к которым относится и отраслевая принадлежность), но на основе того критерия (также объективного), который будет избран законодателем <134>. В одном случае таким критерием являлась отраслевая принадлежность норм, в другом им была признана та или иная деятельность, регулируемая нормами разных отраслей права, но столь детально, что разъединять их нет никакой практической целесообразности <135>. Если до начала 60-х гг. основой отрасли законодательства считалась соответствующая отрасль права, то с середины 60-х гг. в науке укрепилось представление о том, что основой отрасли законодательства в одних случаях является отрасль права, в других - отрасль деятельности государства, отрасли государственного управления, хозяйства, социально-культурной жизни общества <136>, представляющие собой определенный вид общественной деятельности, являющийся предметом регулирования отраслей законодательства <137>. В том случае, когда в рамках одной отрасли законодательства сосуществуют нормы различных отраслей права, принято говорить о наличии комплексной отрасли законодательства.

--------------------------------

<134> См.: Петров Д.Е. Указ. соч. С. 81; Шаргородский М.Д., Иоффе О.С. О системе советского права // Сов. государство и право. 1957. N 6. С. 103; Карева М.П. Понятие системы советского социалистического права // Карева М.П., Кечекьян С.Ф., Федосеев А.С., Федькин Г.И. Теория государства и права. М., 1955. С. 428 - 429.

<135> См.: Система советского законодательства / Под ред. И.С. Самощенко. М., 1980. С. 16.

<136> См.: Мицкевич А.В. Соотношение системы советского права с системой советского законодательства // Учен. зап. ВНИИСЗ. М., 1967. Вып. 11. С. 5; Шебанов А.Ф. Система отраслей законодательства: основания построения // Правоведение. 1976. N 4. С. 19.

<137> См.: Васильев Ю.С., Евтеев М.П. Кодификация и систематизация законодательства // Сов. государство и право. 1971. N 9. С. 15.

Поэтому использование Конституцией РФ термина "законодательство" представляется более практичным и удобным, способным отразить не только возможность публичных образований принимать нормы той или иной отрасли права, но и возможность юридически опосредовать те или иные государственные функции. Так, например, ст. 71 Конституции РФ относит к ведению Российской Федерации гражданское законодательство. Использование понятия "гражданское право" вызвало бы проблему в разграничении законотворческой компетенции органов власти Российской Федерации и ее субъектов. Ведь нормы гражданского права существуют и за рамками гражданского законодательства, они присутствуют в иных отраслях законодательства. Такие отрасли законодательства, как семейное, жилищное, земельное, содержат значительное число гражданско-правовых норм. Но данные отрасли законодательства находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому применение в ст. 71 понятия "гражданское право", а не "гражданское законодательство" сделало бы невозможным сохранение ряда отраслей законодательства в сфере совместного ведения и затруднило бы проблему разграничения нормотворческой компетенции между федеральным центром и субъектами Федерации.

Хотя использование категории "законодательство" в целом представляется достаточно удачным, сохраняется проблема добросовестного толкования существующих положений. Текст Конституции РФ, естественно, не может предусмотреть всех возможных направлений правового регулирования и проблем, требующих нормативной регламентации. Общая конституционная идея разграничения полномочий состоит в том, что виды правового регулирования, не предусмотренные ст. ст. 71 и 72, находятся в ведении субъектов Российской Федерации. За время действия Конституции РФ сложилась определенная практика отнесения не предусмотренных Основным Законом направлений правового регулирования к ведению политико-публичных образований России. В этой практике можно наметить три подхода в толковании ст. ст. 71 - 73.

Первый подход заключается в том, что отрасли законодательства, прямо не предусмотренные текстом Конституции РФ, соотносятся с упоминаемыми в ней направлениями правового регулирования и рассматриваются как производные от них. Такая относимость получает четкое нормативное закрепление. Так, в Федеральном законе "О защите конкуренции" устанавливается, что антимонопольное законодательство Российской Федерации (далее - антимонопольное законодательство) основывается на Конституции РФ, Гражданском кодексе РФ и состоит из настоящего Федерального закона и иных федеральных законов. Антимонопольное законодательство основывается на Гражданском кодексе РФ (гражданском законодательстве), а это означает, что оно выступает продолжением гражданского законодательства и, следовательно, находится в исключительном ведении Российской Федерации.

Второй подход относит нормативные правовые акты к той или иной отрасли законодательства, упоминаемой в Конституции РФ, путем отождествления данной отрасли законодательства и одноименной отрасли права. Законодательство об административных правонарушениях, законодательство о государственной службе прямо не предусмотрены текстом Конституции РФ. Однако и та и другая отрасль законодательства содержит нормы одной отраслевой принадлежности (отрасли административного права), что позволяет отнести их к сфере административного законодательства и, следовательно, сделать вывод о том, что обе вышеуказанные отрасли законодательства относятся к области совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Данная позиция находит отражение как в принятии законов Федерации "совместного характера", так и в практике Конституционного Суда РФ <138>.

--------------------------------

<138> Определение Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998 года N 145-О "По запросу Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности части первой статьи 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях" // Сборник Постановлений Конституционного Суда РФ (гражданское и налоговое право). М.: Проспект, 2000. С. 307 - 309.

Третья позиция заключается в том, что нормативный правовой акт рассматривается как относящийся к какой-либо комплексной отрасли законодательства, которая может содержать нормы различных отраслей права, объединенных нормативным регулированием не однородной группы общественных отношений, а какой-либо государственной функции. В этом случае определяется место той государственной функции, которую нормативно опосредует рассматриваемый акт, в механизме разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Таким образом устанавливается, в чьем ведении находится данный нормативный правовой акт.

Такой принцип используется достаточно часто, особенно в практике Конституционного Суда РФ. Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2004 г., где предметом рассмотрения было строение алфавита государственных языков республик на графической основе кириллицы и о возможности установления иных графических основ алфавитов государственных языков республик федеральными законами. Заявители в данном деле утверждали, что установление графической основы алфавита как органической составной части государственного языка республики, по смыслу Конституции РФ, не относится ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, и, следовательно, в этом вопросе республики обладают всей полнотой государственной власти. Однако Конституционный Суд РФ не поддержал данную позицию. Он установил, что Конституция РФ относит регулирование прав и свобод человека и гражданина, а значит, прав в языковой сфере и установление основ федеральной политики в области культурного и национального развития Российской Федерации, составной частью которой является государственная языковая политика, к ведению Российской Федерации (ст. 71, п. п. "в", "е"), а защиту прав и свобод человека и гражданина и общие вопросы образования, культуры и языка как их компонента - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, п. п. "б", "е", ч. 1 ) <139>.

--------------------------------

<139> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2004 г. N 16-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 10 Закона Республики Татарстан "О языках народов Республики Татарстан", части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан "О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан", пункта 2 статьи 6 Закона Республики Татарстан "Об образовании" и пункта 6 статьи 3 Закона Российской Федерации "О языках народов Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина С.И. Хапугина и запросами Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан" // СЗ РФ. 2004. N 47. Ст. 4691.

Мы видим, что федеральный орган законодательной власти и высшие судебные органы Российской Федерации используют расширительно-усмотрительный способ толкования положений ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ. Все возникающие направления правового регулирования, которые прямо не предусмотрены текстом Конституции РФ, путем использования трех вышеперечисленных способов толкования Основного Закона рассматриваются в итоге как относящиеся либо к сфере ведения Российской Федерации, либо к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В данной ситуации есть своя внутренняя логика и свои несомненные плюсы, связанные, прежде всего, с наличием ясных и понятных всем юридических обоснований централизованного порядка правового регулирования в России. Вместе с тем, на наш взгляд, подобный подход к толкованию конституционного механизма разграничения предметов ведения и полномочий несколько противоречит первоначальной идее федеративного строительства России и фактически не оставляет субъектам Российской Федерации собственной сферы правового регулирования. Ведь даже принятие нормативных актов, содержащих нормы конституционного права и направленных на организацию государственной власти в регионе, при желании может быть рассмотрено не как исключительная прерогатива субъектов Федерации, а как полномочия в рамках совместного ведения, предусмотренные п. "н" ст. 72 - "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления".

Вышеизложенная ситуация и определяет сегодняшний взгляд на региональную систему законодательства, ее соотношение с федеральным законодательством. Региональная система законодательства представляет собой совокупность законов субъектов Российской Федерации, которые приняты на основе и в развитие тех отраслей законодательства либо сфер правового регулирования, отнесенных Конституцией РФ к области совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Такой подход значительно упрощает проблему иерархии нормативных актов. Применительно к области совместного ведения она предельно четко предусмотрена в ст. 76 Конституции РФ. Все нормативные акты субъектов Федерации должны быть приняты на основе и в развитие существующих федеральных законов либо приведены в соответствие с ними (договор как способ разграничения полномочий сейчас фактически не используется). Такая конструкция сводит столь важную юридическую форму, как закон субъекта Федерации, до уровня обыкновенного подзаконного акта. Законы субъектов Российской Федерации прекращают играть ту роль в федеративном строительстве, а также в нормативно-правовой организации региона, которая возлагалась на них Конституцией России.

Следует отметить, что такого рода упрощение значительно снижает роль органов власти субъектов Федерации в организации региональных общественных отношений и вместе с тем уменьшает ответственность за положение дел в собственном субъекте.