Глава 2. Механизм установления компетенции органов власти субъектов российской федерации в сфере правотворчества

2.1. Принципы правотворческой деятельности

в субъектах Российской Федерации

Важнейшим элементом механизма установления правотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации, на наш взгляд, выступают принципы правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации.

Неопределенность компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества требует обращения к проблеме критериев, рамок, требований к правотворческой деятельности регионов. Анализ принципов правотворческой деятельности региональных органов способствует уяснению объема и характера правотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации. Ведь именно в принципах правотворческой деятельности следует искать те ценностные основания, в которых выражается социальное назначение всей правотворческой компетенции органов власти субъектов Российской Федерации.

Закрепление в правовых принципах ценностей того или иного юридического явления представляется сложным и противоречивым процессом. Поэтому "...у нас возникает желание отказаться от анализа ценностей, преследуемых и утверждаемых правом, - настолько они многочисленны, разнообразны, неуловимы и субъективны, - из опасения, что за всей этой пестротой не удастся разглядеть существенно важные, неизменные и перманентные элементы юридического мышления и техники. В то же время нельзя забывать, что в правовых нормах, в доктрине права и судебной практике находит свое выражение ряд фундаментальных ценностей, другими словами, эти ценности питают разработку, применение и процесс эволюции права" <37>.

--------------------------------

<37> Бержель Ж.Л. Общая теория права / Пер. с фр. Г.В. Чуршукова. М.: Nota Bene, 2000. С. 56.

В юридической науке ценностное осмысление правовой реальности длительное время проходило под влиянием детерминант объективного характера. Это было обусловлено господствующим положением материалистической диалектики как методологической базы исследования любых надстроечных явлений. Ценность права обусловливалась тем, что оно выступает как элемент надстройки определенного типа производительных сил и в силу этого не может не выражать определенного уровня социального прогресса. "Рассмотрение права в качестве необходимого, социально полезного инструмента общественного развития, по сути дела, и является исходной основой для аксиологического подхода к нему, для характеристики его в качестве социальной ценности. Об этом же свидетельствует тенденция повышения роли права, расширения и углубления правовых начал в жизни... общества, проявляющаяся как объективная закономерность" <38>.

--------------------------------

<38> Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М.: Юрид. лит., 1971. С. 38.

Право ценно потому, что оно основано на ряде объективных факторов социальной действительности (уровне производительных сил, соотношении классов, социальной структуре общества и т.д.). Ценность права именно в том и состоит, что оно отражает объективную реальность и способствует ее прогрессивному развитию. "Специфическое содержание права, взятое в единстве с его объективными свойствами, и является основой ценностной характеристики права в новом, весьма важном для науки и практики аспекте. Именно с этой стороны право раскрывается как такая общественная форма, которая в соответствии с интересами господствующего класса направлена на утверждение единой упорядоченной системы общественных отношений, ее устойчивости, стабильности" <39>.

--------------------------------

<39> Там же. С. 47.

В силу этого подхода влияние правовых ценностей на процесс правового регулирования и правового воздействия специально не анализировалось, так как социально ценным признавался сам факт наличия правовых явлений как отражающий последние достижения цивилизации.

Впоследствии данный подход подвергся некоторой модификации. Была высказана позиция, в соответствии с которой способность права отражать интересы народа и социальные потребности в целом в качестве ценности рассматриваться не может <40>. Под ценностью юридической нормы было предложено понимать ее способность служить целью и средством для удовлетворения научно обоснованных, социально справедливых, прогрессивных, положительных потребностей и интересов граждан, а также их законных объединений <41>. В любом случае правовые принципы выступают наиболее оптимальной формой закрепления правовых ценностей, которые выражают назначение и сущность юридических феноменов.

--------------------------------

<40> См.: Бабаев В.К. Советское общенародное право: сущность и тенденции развития // Советское государство и право. 1980. N 6. С. 6.

<41> См.: Неновски Н. Право и ценности. М.: Прогресс, 1987. С. 17.

Установление компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества лежит в русле рассмотрения принципов регионального правотворчества, которые как раз призваны охарактеризовать роль и назначение региональных правотворческих компетенций в становлении и функционировании федеративного государства.

Отечественное законодательство не содержит специального перечня принципов правотворческой деятельности органов власти субъектов Федерации. Федеральный закон от 22 сентября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <42> в первой статье устанавливает принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, которые могут быть рассмотрены нами и в качестве принципов правотворческой деятельности.

--------------------------------

<42> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2000. N 31. Ст. 3205; 2002. N 19. Ст. 1792; N 30. Ст. 3024; N 50. Ст. 4930; 2003. N 27. Ст. 2709; 2004. N 50. Ст. 3950; 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3104; 2006. N 1. Ст. 13; N 29. Ст. 3124; N 50. Ст. 5279; 2007. N 1. Ст. 21; N 10. Ст. 1151; N 13. Ст. 1464; N 21. Ст. 2455; N 26. Ст. 3074; N 30. Ст. 3805, 3808; N 43. Ст. 5084; N 46. Ст. 5553, 5556; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3597, 3613; N 49. Ст. 5747; N 52 (ч. 1). Ст. 6229.

Государственная и территориальная целостность Российской Федерации.Данное требование составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Следует согласиться с В.Г. Анненковой в том, что государственный суверенитет и территориальная целостность имеют ключевое значение для жизни и деятельности любого государства, независимо от того, является оно демократическим или тоталитарным, федеративным или унитарным. Все государства заинтересованы в обеспечении целостности государственной территории и государственного единства. Это особо актуально для государства многонационального, полиэтнического, имеющего обширную территорию, каким и является Россия <43>.

--------------------------------

<43> См.: Анненкова В.Г. Указ. соч. С. 6.

Применительно к формированию правотворческой компетенции региональных органов власти принцип государственной и территориальной целостности носит ограничивающий характер и направлен на установление определенных пределов правотворческой деятельности в субъектах Федерации. Прежде всего это связано с ограничением попыток неоправданно широко толковать такое понятие, как "право на самоопределение". Так, Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 октября 1970 г., совершенно справедливо установила, что осуществление права на самоопределение не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов <44>.

--------------------------------

<44> См.: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН на XXV сессии. Нью-Йорк, 1970. С. 151 - 155.

Вместе с тем нельзя рассматривать в качестве нарушения принципа государственной и территориальной целостности Российской Федерации правотворческую деятельность ее субъектов, направленную на совершенствование субъектного состава Российской Федерации (объединение двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации). Модернизация субъектного состава Российской Федерации вызвана потребностями времени и своей целью имеет не ослабление, а наоборот, укрепление целостности России. "Увеличение масштабов и экономического потенциала субъектов Федерации без сущностного изменения ситуации в области государственного единства и территориальной целостности может вызвать серьезные проблемы в решении указанных вопросов" <45>.

--------------------------------

<45> Чертков А.Н. Возможности совершенствования субъектного состава Российской Федерации: правовые аспекты // Журн. рос. права. 2005. N 11. С. 32.

Распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию.Одним из проявлений суверенитета выступает правотворческая деятельность органов государства, и прежде всего законотворческая деятельность его представительных органов. Конституционный Суд Российской Федерации в одном из своих постановлений определил признаки государственного суверенитета: верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полнота законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении <46>.

--------------------------------

<46> Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

Применительно к законодательной деятельности государства суверенитет выражается в том, что высшие представительные органы власти независимы в принятии законов, могут принимать их по любым социально значимым вопросам, требующим правового регулирования. Данные нормативные правовые акты обладают высшей юридической силой и действуют на всей территории государства.

В то же время в федеративном государстве существует два уровня государственной власти: федеральная власть и власть субъектов федерации. А суверенитет Российской Федерации исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Федерации <47>. Поэтому законотворческая деятельность представительных органов субъектов Российской Федерации направлена на обеспечение суверенитета России и в силу этого обладает рядом признаков. Во-первых, предметом правового регулирования нормативных правовых актов субъектов Федерации выступают не любые социально значимые общественные отношения, а лишь те, которые составляют предмет ведения субъектов Российской Федерации. Во-вторых, нормы права, создаваемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, выступают составной частью единой системы права России, и поэтому региональное правотворчество осуществляется с учетом критериев и требований, лежащих в основе построения российской системы права. Абсолютно прав В.И. Крусс в том, что правотворческая практика на уровне субъектов Федерации должна учитывать существенное свойство конституционной системности права. Единая и неделимая правовая система (неразрывное "правовое пространство") России является особым выражением ее суверенности. Недопустимо поэтому говорить о "правовой системе субъекта Федерации" или "в субъекте Федерации". Этимологическая "подоплека" таких словосочетаний вполне соотносима с "взрывоопасной" направленностью суждений о допустимости "раздельного суверенитета" и "двух уровнях суверенных властей" <48>.

--------------------------------

<47> Там же.

<48> Крусс В.И. Некоторые конституционные аспекты правотворчества в субъектах Российской Федерации // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы: Материалы междунар. науч. конф. М.: ТК Велби, 2006. С. 230.

Все это говорит о наличии ограниченной правотворческой компетенции органов власти Федерации. Данная ограниченность и выступает необходимым средством обеспечения суверенитета Российской Федерации, распространения его на всю территорию страны, качественной характеристикой конституционно-правового статуса субъектов Федерации.

Верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.Данный принцип показывает соотношение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и федерального законодательства, их место в системе законодательства Российской Федерации.

Верховенство Конституции РФ для правотворчества ее субъектов заключается в том, что в ст. 76 Основного Закона РФ устанавливаются виды источников права и иерархия данных источников при правовом регулировании различных предметов ведения. Согласно Конституции РФ федеральные законы и нормативные акты субъектов Федерации составляют единую иерархическую систему лишь при правовом регулировании предметов совместного ведения, так как по предметам ведения Российской Федерации субъекты Федерации не могут принимать нормативных документов, а вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации федеральная власть не может осуществлять правовое регулирование. Исключение составляют случаи отсутствия законодательного регулирования общественных отношений, возникающих на региональном уровне, когда Президент РФ может издавать указы, регламентирующие данные общественные отношения, в частности деятельность органов государственной власти субъектов Федерации <49>.

--------------------------------

<49> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апр. 1996 г. N 11-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2320.

Верховенство федеральных законов применительно к нормативным актам субъектов Федерации устанавливается при правовом регулировании общественных отношений, составляющих предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Правовое регулирование данного предмета осуществляется посредством федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации. При этом в случае отсутствия федерального закона по тому или иному вопросу совместного ведения не исключено опережающее правовое регулирование на уровне субъекта Федерации с последующим приведением нормативно-правовых актов регионов в соответствие с федеральным законодательством.

Единство системы государственной власти Российской Федерации.Оно обеспечивается, прежде всего, единством и целостностью правовой системы России. В формировании единой правовой системы важнейшая роль отводится органам власти субъектов Российской Федерации, их правотворческой компетенции. Осуществление полномочий органов власти регионов России в сфере правотворчества возможно лишь в рамках требования единства и целостности правового пространства Российской Федерации. Гармоничная "включенность" правотворческой деятельности субъектов Федерации в общегосударственный механизм правового регулирования обеспечивается рядом условий:

- во-первых, установлением на федеральном уровне единых правовых источников, посредством которых осуществляется правотворческая деятельность в субъектах Российской Федерации. В качестве таковых выступают основные законы субъектов Федерации (конституции и уставы), законы и иные нормативные правовые акты;

- во-вторых, тем, что федеральное законодательство предусматривает единый порядок принятия законодательных актов субъектов Российской Федерации;

- в-третьих, установлением определенных рамок, направленных на обеспечение содержательного единства регионального правотворчества и всеобщее пользование конституционными правами и свободами. "Конституционная однородность (подлинность) правотворчества (в единстве процесса и результатов) может быть обеспечена только на основе конституционного правопонимания его субъектов и участников. С позиций такого правопонимания в соответствии с совокупным смыслом положений, закрепленных в ст. ст. 2, 17, 18 Конституции РФ, непосредственно действующие права и свободы человека приобретают значение генерального системообразующего фактора, задают общественный алгоритм правотворческой практики в Российской Федерации, в том числе в ее субъектах. Эти субъекты должны выполнять свою роль в построении такой модели конституционного правопорядка, где основной формой реализации права выступало бы конституционное правопользование" <50>.

--------------------------------

<50> Крусс В.И. Указ. соч. С. 234.

Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.Разделение властей выступает важнейшим принципом организации государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне. Единство государственной власти требует использования в организации власти субъектов Федерации тех же принципов, что и при формировании власти Российской Федерации. Данное положение нашло отражение в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" при установлении в качестве одного из принципов деятельности органов власти субъекта Федерации принципа разделения властей, а также в постановлениях Конституционного Суда РФ. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. отмечается, что разделение властей закрепляется в Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах. Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно их взаимодействие <51>.

--------------------------------

<51> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 янв. 1996 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края" // СЗ РФ. 1996. N 4. Ст. 409.

Поэтому принцип разделения властей можно рассматривать в качестве одного из принципов правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. Разделение властей как принцип правотворческой деятельности в первую очередь затрагивает законотворческую деятельность. Данный принцип проявляется в двух аспектах правотворческой деятельности.

Во-первых, в разграничении предметов законотворчества и правотворчества исполнительных органов субъектов Федерации, так как исполнительная власть также наделена правом принимать нормативные акты. Законотворческая деятельность законодательных органов субъектов Федерации и подзаконное правовое регулирование, осуществляемое органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, не должны подменять друг друга, вместе они должны образовывать единое правовое регулирование региональных общественных отношений.

Во-вторых, в том, что сама процедура принятия нормативных правовых актов должна выступать гарантией разделения властей. Принятие законов как источников права, обладающих высшей юридической силой по отношению к иным нормативным правовым актам региона, не может быть исключительной монополией только одного законодательного органа. Важнейшим проявлением разделения властей при законотворческой деятельности являются подписание и обнародование законов высшим должностным лицом субъекта Федерации. Конституция РФ относит принятие законов к исключительному ведению законодательных органов. Одновременно она предусматривает право вето и промульгацию (подписание и обнародование) федеральных законов главой государства как существенный элемент законотворческой процедуры, обеспечивающей разделение властей как гарантию от возможных ошибок. В результате закон, принятый органом законодательной власти, обретает силу правового акта единой государственной власти. Принятие и промульгация законов одним и тем же органом нарушили бы баланс властей в сфере законотворчества. Все это существенно и для законодательного процесса на уровне субъекта Российской Федерации, где промульгация в принципе осуществляется главой администрации. Глава администрации тем самым приобретает право вето в отношении принятых законодательным органом законов, а также право подписать и обнародовать закон. Устав может уравновесить эти полномочия путем закрепления порядка преодоления вето главы администрации и его обязанности подписать закон при выполнении определенных условий <52>.

--------------------------------

<52> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 янв. 1996 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края".

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.Правотворческие полномочия органов государственной власти субъектов Федерации формируются в результате разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и региональными органами. Наличие подобного конституционного механизма формирования правотворческой компетенции региональных органов выступает условием функционирования федеративного государства. "Принципиальным показателем федеративного устройства является разграничение на уровне федеральной конституции предметов ведения между Федерацией и ее субъектами" <53>. При этом данный механизм играет обоюдную роль, с одной стороны, гарантируя самостоятельность государственной власти субъектов Федерации, а с другой - обеспечивая суверенитет Российской Федерации.

--------------------------------

<53> Умнова-Конюхова И.А. О конституционно-правовой основе разделения государственной власти между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением // Центр - регионы - местное самоуправление. М.; СПб.: Летний сад; изд-во ИГПИ, 2001. С. 29.

Поэтому разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации должно быть важнейшим условием правотворческой деятельности на региональном уровне. Правотворчество субъектов Российской Федерации должно в полной мере осуществляться в соответствии с вышеуказанным разграничением. Мы согласны с мнением П.А. Астафичева, что обеспечение единства системы государственной власти достижимо только в том случае, если будет проведено качественное разграничение предметов нормотворческой компетенции и будут устранены противоречия между нормативными актами всех звеньев правовой системы Российской Федерации <54>.

--------------------------------

<54> См.: Астафичев П.А. Проблемы конституционного регулирования организации государственной власти в субъектах Российской Федерации // Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2004. Т. 2. С. 75.

На определенном этапе становления отечественного федерализма правотворческая деятельность в субъектах Федерации достаточно часто выходила за рамки компетенции региональных органов власти, что стало предметом пристального внимания политического руководства страны. "У нас до сих не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти, центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой за полномочия" <55>.

--------------------------------

<55> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2000 г. "Какую Россию мы строим" // Рос. газ. 2000. 11 июля.

В настоящее время данная проблема не стоит столь остро, но нам представляется, что такой результат достигнут в большей степени за счет повышения авторитета государственного руководства и центральной федеральной власти, чем за счет выработки целостной концепции разграничения нормотворческих полномочий между двумя уровнями государственной власти.

Самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий.Самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении правотворческой деятельности является одним из качественных проявлений федерализма. Ведь собственная правотворческая компетенция региональных органов зависит не от усмотрения федеральной власти, она гарантируется основами конституционного строя и федеративным устройством Российской Федерации.

Если средства правотворческой деятельности региональных властей (уставы (конституции), законы, иные нормативные правовые акты) устанавливаются на федеральном уровне, то выбор сферы правотворческой деятельности, предмета правового регулирования составляет прерогативу органов власти субъектов Федерации. Выбор онтологической основы региональных норм права выступает содержанием самостоятельности органов власти субъектов Федерации в области правотворчества.

Однако вышеуказанная самостоятельность ограничена определенными рамками, так как региональные органы власти обладают лишь ограниченной правотворческой компетенцией и не в полной мере свободны в выборе сферы правового воздействия. В качестве данных ограничений выступают предметы ведения Российской Федерации, полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, полномочия органов местного самоуправления.

Самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.Данный принцип выражается в том, что правотворческая деятельность органов власти субъектов Российской Федерации, направленная на правовое регулирование вопросов местного самоуправления, допустима лишь в случаях, прямо предусмотренных федеральным законодательством. Федеральный закон от 16 сентября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает в качестве правовой основы местного самоуправления конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации <56>. Кроме того, ст. 6 указанного акта прямо предусматривает полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. В качестве примера можно привести возможность установления законом субъекта Федерации предельных нормативов размеров оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в муниципальных образованиях, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием для предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования.

--------------------------------

<56> См.: СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2004. N 25. Ст. 2484; N 33. Ст. 3368; 2005. N 1. Ст. 9, 12; N 17. Ст. 1480; N 27. Ст. 2708; N 30 (ч. 1). Ст. 3104, 3108; N 42. Ст. 4216; 2006. N 1. Ст. 10; N 8. Ст. 852; N 49 (ч. 1). Ст. 5088; 2007. N 10. Ст. 1151; N 18. Ст. 2117; N 26. Ст. 3074; N 30. Ст. 3801; 2008. N 24. Ст. 2790; N 30. Ст. 3616; N 48. Ст. 5517; N 52 (ч. 1). Ст. 6236, 6229.

Названное правотворческое полномочие региональных органов неоднократно становилось предметом судебных разбирательств. Так, Санкт-Петербургский городской суд оставил без удовлетворения заявление главы местной администрации муниципального образования муниципального округа Автово Санкт-Петербурга о признании недействительным абз. 5 ст. 38 Закона Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге", в котором предусматривалось установление предельных нормативов размеров оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. Одним из оснований данного решения было установление судом факта получения муниципальным образованием муниципального округа Автово дотаций из бюджета Санкт-Петербурга.

Абсолютная определенность возможности правового регулирования органами власти субъектов Федерации муниципальных отношений выступает гарантией местного самоуправления как одной из основ конституционного строя Российской Федерации, обеспечивает подлинную самостоятельность решения населением вопросов местного значения.

Сформулированные выше принципы правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации направлены на то, чтобы создание норм права органами власти субъектов Федерации было подчинено двум взаимосвязанным целям.

Во-первых, процесс регионального правотворчества должен основываться на этнотерриториальной специфике общественных отношений, требующих правового регулирования, что возможно при определенном уровне самостоятельности в осуществлении правотворчества в субъектах федеративного устройства. Самостоятельность органов государственной власти субъектов Федерации и самостоятельность органов местного самоуправления в значительной мере обусловлены общественной потребностью принимать нормы права с учетом знания, приближенности органов правотворчества к проблемам, требующим нормативно-правового разрешения. Это важнейший фактор, обусловливающий формирование нормотворческой компетенции органов власти субъектов Российской Федерации, социальное назначение Федерации и состоит в том, чтобы преодолевать противоречия между центром и регионами путем предоставления органам субъектов федеративного устройства права на собственное правовое регулирование в пределах согласованной компетенции. Данное правовое качество обеспечивается установлением таких принципов, как разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий, самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Во-вторых, региональные правовые нормы должны быть органичной частью единой системы права Российской Федерации. Они должны располагаться в соответствии с принятой иерархией нормативных актов, составляющей основу отраслей отечественного законодательства. Единство и целостность системы права государства - важнейшее условие его территориальной целостности. Гармоничная включенность процесса правотворчества субъектов Федерации в общий поток федеративного правового регулирования гарантируется соблюдением следующих требований: государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.

В целом следует признать, что нормативно закрепленные принципы правотворческой деятельности органов субъектов Федерации направлены на обеспечение целей и задач федеративного строительства России.