2.2. Участники процесса установления

правотворческой компетенции органов власти

субъектов Российской Федерации

Введение в научный оборот такого понятия, как "механизм установления компетенции органов власти субъектов Российской Федерации в сфере нормотворчества", требует решения вопроса о том, кто может выступать в качестве субъектов, участников данного процесса. Характеристика всего процесса федеративного строительства, его качественная глубина в значительной степени зависят от того, кто входит в перечень этих участников.

Это могут быть, во-первых, сами органы государственной власти регионов и, во-вторых, федеральные органы власти, наделенные правом на участие в формировании правотворческой компетенции региональных государственных органов. Определив значение той или другой группы субъектов власти в формировании региональной нормотворческой компетенции, можно ответить на вопрос о природе и сущности федеративной политики России.

При выяснении правовых возможностей субъектов права применительно к специфическому виду деятельности - установлению нормотворческой компетенции - требуется рассмотреть понятие "участник установления нормотворческой компетенции органов власти субъектов Российской Федерации" в ряду таких категорий, как "субъект права", "субъект правоотношения", "правовой статус", "правовое положение".

Разграничение понятий субъекта права и субъекта правоотношения проводится в зависимости от включения в их содержание возможности участия в правовом отношении и реального участия в нем. Те авторы, которые отождествляют понятия субъекта права и субъекта правоотношения, определяют субъекта права не только как имеющего возможность, но и как являющегося реальным участником правового отношения. Так, например, В.К. Бабаев считает, что субъекты правоотношения (права) - это участники правовых отношений, имеющие субъективные права и юридические обязанности <57>. "В понятии субъекта права, в его традиционном понимании сливаются две основные характеристики: возможность участвовать в различных правоотношениях и реальное участие в них" <58>.

--------------------------------

<57> См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. М.: Юристъ, 2005. С. 417.

<58> Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М.: Юрид. лит-ра, 1974. С. 114.

Если же содержание субъекта права ограничивается лишь возможностью участвовать в правоотношении, то реальное участие в правоотношении становится прерогативой не всякого субъекта права, а только такого, который приобрел субъективные права и юридические обязанности, т.е. стал субъектом правоотношения. В этом случае "субъект права" и "субъект правоотношения" становятся нетождественными понятиями. На схожей позиции находится С.С. Алексеев, определяющий субъекта права как лицо, участника общественных отношений (индивида, организацию), который по своим особенностям фактически может быть носителем субъективных юридических прав и обязанностей <59>. Чаще всего под субъектом права подразумевается физическое или юридическое лицо, обладающее по закону способностью осуществлять субъективные права и юридические обязанности <60>.

--------------------------------

<59> См.: Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. М.: Юрид. лит., 1981. Т. 2. С. 138 - 139.

<60> См.: Талянин В.В., Талянина И.А. Эволюция соотношения понятий "субъект права" и "субъект правоотношений" в теории права // Правовой статус и правосубъектность лица: теория, история, компаративистика: Материалы 8-й Междунар. науч.-теорет. конф., Санкт-Петербург, 14 - 15 декабря 2007 г. СПб.: СПУ МВД России, 2007. С. 94.

Как видим, в приведенных дефинициях говорится лишь о возможности такого обладания. Поэтому понятие участника правоотношения рассматривается более узко, чем понятие субъекта права: субъекта правоотношения характеризует не только возможность участия, но и реальное участие в правоотношениях. "Таким образом, представляется целесообразным выделение более узкого понятия, чем субъект права, - понятия участника правоотношения, которое дает возможность охарактеризовать определенную сторону реального бытия субъектов права - его участие в конкретных общественных отношениях" <61>. В современной юриспруденции выделяется точка зрения, согласно которой понятия "субъект права" и "субъект правоотношения" соотносятся как "общее" и "особенное", т.е. понятие "субъект права" шире, чем "субъект правоотношения", поскольку чтобы стать субъектом правоотношения, надо изначально быть субъектом права. При этом, чтобы быть субъектом права, необязательно быть субъектом правоотношений <62>. "Во-первых, конкретный гражданин как постоянный субъект права не может быть одновременно участником всех правоотношений; во-вторых, новорожденные, малолетние дети, душевнобольные лица, будучи субъектами права, не являются субъектами большинства правоотношений; в-третьих, правоотношения - не единственная форма реализации права" <63>.

--------------------------------

<61> Халфина Р.О. Указ. соч. С. 116.

<62> См.: Талянин В.В., Талянина И.А. Указ. соч. С. 95.

<63> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М.: Юристъ, 1997. С. 482.

В современной юридической литературе для правовой характеристики субъектов права (субъектов правоотношений) в зависимости от содержательного наполнения используются различные категории: правовой статус либо правовое положение субъекта. Большинство исследователей данной области сходятся в том, что разграничивают вышеназванные категории в зависимости от наличия или отсутствия таких структурных элементов, как правосубъектность, совокупность прав и обязанностей, субъективные права и юридические обязанности.

Так, В.А. Кучинский пишет: "Если бы мы допустили, что права и обязанности, закрепленные в законе, являются элементами правоспособности, то должны были бы согласиться также и с проводимым отдельными авторами отождествлением правоспособности и правового статуса граждан. Однако допущения такого рода нельзя признать состоятельными: правоспособность - не сумма прав. Правовой же статус действительно представляет собой совокупность закрепленных в нормах действующего права прав и обязанностей, устанавливающих пределы возможного и должного поведения, общие для всех лиц, подпадающих под определенные признаки. В пределах, установленных правами и обязанностями, являющимися элементами правового статуса (статутными правами и обязанностями), конкретное лицо может приобрести соответствующие субъективные права и обязанности, но для этого требуется определенная жизненная ситуация, а само лицо должно обладать правоспособностью" <64>. Из приведенной цитаты видно, что совокупность содержащихся в законодательстве прав и обязанностей автор обозначает термином "правовой статус", а все другие элементы правового положения выносит за рамки.

--------------------------------

<64> Кучинский В.А. Личность. Свобода. Право. М.: Юрид. лит., 1978. С. 112.

Подобную позицию занимает и Н.В. Витрук: "Правовой статус - это самостоятельное явление, отличное от правоспособности и правосубъектности в целом. Правовой статус очерчивает границы возможного и необходимого поведения личности, определяет меру пользования конкретными материальными и духовными благами через указание прав, обязанностей и законных интересов во всех областях общественных отношений. Правосубъектность в целом показывает способность к сознательному поведению в границах правового статуса" <65>.

--------------------------------

<65> Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М.: Городец-издат, 1979. С. 116.

А.В. Мицкевич также различает: а) общие права как элементы правоспособности; б) права с определенным содержанием, которые непосредственно вытекают из законодательства для всех граждан; в) конкретные субъективные права как элементы правоотношений, возникающие на основе общих прав <66>.

--------------------------------

<66> См.: Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М.: Госюриздат, 1962. С. 15, 18, 19 - 20, 26 - 30.

Н.И. Матузов обоснованно отстаивает самостоятельное значение правоспособности и прав и обязанностей: "Та или иная совокупность прав и обязанностей не дает и не может дать нам понятия правоспособности, не может его образовать. Способность (возможность) иметь право не есть само право... Это явления, лежащие в неодинаковых плоскостях" <67>. Вместе с тем в понятие общего правового статуса личности Н.И. Матузов включает следующие основные элементы, составляющие его содержание и структуру: 1) соответствующие правовые нормы; 2) правосубъектность; 3) общие для всех субъективные права, свободы и обязанности; 4) законные интересы; 5) гражданство; 6) юридическую ответственность; 7) правовые принципы; 8) правоотношения общего (статусного) характера <68>.

--------------------------------

<67> Матузов Н.И. Субъективные права граждан СССР. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1966. С. 77.

<68> См.: Матузов Н.И. Правовая система и личность. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1987. С. 59.

Наиболее распространено мнение, что правосубъектность не входит в правовой статус. Правосубъектность и правовой статус - элементы правового положения личности, так как последнее является понятием более широким <69>.

--------------------------------

<69> См.: Барков А.В., Лихотникова Е.П. Гражданская правосубъектность и право собственности некоммерческих организаций: Учеб. пособие. М.: Юристъ, 2004. С. 49 - 50.

Правовое положение и правовой статус различают и в зависимости от наличия или отсутствия у субъекта права субъективных прав и юридических обязанностей (т.е. в зависимости от участия в конкретном правоотношении). Так, Д.Н. Горшунов полагает, что категория правового положения характеризует динамическое правовое состояние субъекта. Правовое положение в большей степени тяготеет к фактическому наличному состоянию субъекта, определяемому не только в соответствии с законодательством и правоустанавливающими документами, но и с учетом нахождения его в общих и индивидуальных правовых связях, а также связанных с ними социальных, экономических и прочих связях <70>. Правовой статус ассоциируется со стабильным правовым состоянием субъекта, а правовое положение рассматривается как постоянно изменяющаяся совокупность прав и обязанностей лица, обусловленная его вступлением в те или иные правоотношения <71>.

--------------------------------

<70> См.: Горшунов Д.Н. Некоторые аспекты соотношения категорий "правовое положение", "правовой статус" и "правосубъектность" // Правовой статус и правосубъектность лица: теория, история, компаративистика. С. 90.

<71> См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта права (теоретические вопросы) // Государство и право. 2003. N 4. С. 7 - 8.

Исходя из анализа изложенных взглядов на категории "субъект права", "субъект правоотношения", "правовой статус", "правовое положение", представляется целесообразным рассматривать правовой статус в качестве правовой характеристики субъекта права, а правовое положение - характеристики субъекта правоотношения. В содержание правового статуса субъекта права необходимо включить такие элементы, как правосубъектность, права и обязанности, предусмотренные законодательством. В структуру правового положения субъекта правоотношения будут входить правовой статус и субъективные права, юридические обязанности, связанные с участием в правоотношении. Если правовой статус предусматривает юридическую возможность быть участником правового отношения, правовое положение фиксирует место субъекта права в конкретном правоотношении.

Участники процесса установления правотворческой компетенции органов власти субъектов Российской Федерации представляют собой особый вид субъектов права. Это такая группа, правовой статус которой составляют права и обязанности в сфере принятия нормативных правовых актов властного характера, направленные на установление правотворческой компетенции органов власти региона.

Выделим два типа субъектов нормативно-правовой организации региональных общественных отношений.

К первому типу относятся такие субъекты права, которые непосредственно не принимают нормативных актов властного характера по тому или иному вопросу, а устанавливают полномочия на принятие данных актов, разграничивают эти полномочия, определяют их пределы. Иначе говоря, не будучи носителями правотворческой компетенции в конкретной области социальных отношений, указанная группа субъектов права оказывает влияние на формирование такой компетенции.

Ко второму типу относятся те субъекты права, которые непосредственно наделены полномочиями на установление прав и обязанностей в той или иной области общественных отношений и выступают непосредственными носителями нормотворческой компетенции.

В качестве упомянутых субъектов права выступают институты публичной власти, наделенные правом устанавливать и осуществлять полномочия регулятивного характера. Эта группа субъектов, регламентируя предоставление права на принятие норм права, нормативным образом организует общественные отношения. При этом субъекты, устанавливающие полномочия на осуществление правового регулирования и непосредственно осуществляющие данное регулирование, в каждом конкретном случае могут как совпадать, так и различаться.

Содержание правового статуса участника установления региональной правотворческой компетенции характеризуется рядом особенностей.

1. В структуре правового статуса этого вида субъектов права приоритетную роль играет правосубъектность (способность иметь властные полномочия и осуществлять их). Конкретный же объем и характер этих полномочий не закрепляется в правовом статусе субъектов формирования правотворческой компетенции либо содержится в наиболее общем, рамочном, модельном виде.

Так, Конституция РФ в ст. 73 закрепляет, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти. А ч. 4 ст. 76 гласит, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Таким образом, Конституция РФ устанавливает право органов государственной власти субъектов Российской Федерации на осуществление правового регулирования, право иметь и осуществлять определенные властные полномочия, но при этом достаточно неопределенно говорит о самой предметной области предполагаемого правового регулирования.

Такая модель структуры правового статуса носителей правотворческих полномочий в значительной степени обусловлена социальным назначением институтов публичной власти, так как предоставляет им возможность выбора в процессе правового регулирования, позволяет более гибко реагировать на вызовы времени, не ограничивает возможности уже сложившимся набором прав и обязанностей.

Правовой статус органов власти Российской Федерации позволяет им быть участниками установления региональной правотворческой компетенции, так как, осуществляя правовое регулирование по вопросам совместного ведения, они тем самым определяют "остаточный" объем полномочий субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения. Статья 72 содержит перечень общественных отношений, отнесенных к совместному ведению, а ч. 2 ст. 76 гласит, что по предметам совместного ведения могут издаваться федеральные законы, т.е. закреплено право федеральной власти иметь и осуществлять полномочия по правовому регулированию отношений совместного ведения. В то же время конкретные полномочия в сфере правового регулирования общественных отношений этого вида не установлены. Они определяются органами федеральной власти самостоятельно по собственному усмотрению.

2. Правовой статус данной группы субъектов обусловлен теми юридическими средствами, в которых выражается их правосубъектность (правоспособность).

Правосубъектность участников нормативно-правовой организации регионов - это способность иметь права на принятие нормативных правовых актов, обязательных для исполнения организационно неподчиненными субъектами, либо способность устанавливать объем таких прав для иных субъектов, т.е. правосубъектность заключается в способности иметь и осуществлять властные полномочия в сфере принятия нормативных актов.

Эта способность государственных органов, участвующих в установлении правотворческой компетенции регионов, закреплена в ст. 76 Конституции РФ и выражается в возможности органов власти Российской Федерации и органов власти ее субъектов принимать нормативные правовые акты различной юридической силы по вопросам регионального значения. Так, ч. 2 ст. 76 гласит, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Часть 4 ст. 76 говорит, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Характер указанных в ст. 76 Конституции РФ юридических средств позволяет сделать вывод и о конкретных субъектах, участвующих в формировании компетенции региональных органов: федеральные представительные органы, так как они принимают федеральные законы; представительные органы субъектов Федерации, принимающих законы субъектов Российской Федерации; органы исполнительной власти субъектов Федерации, так как именно на них лежит основная тяжесть принятия иных нормативных правовых актов регионов.

В определенных случаях средством установления предметов ведения субъектов Федерации, а, следовательно, и правотворческой компетенции их органов может выступать договор о разграничении предметов ведения и полномочий. Он предусмотрен ст. 11 Конституции РФ. В этом случае участниками формирования правотворческой компетенции регионов становятся и стороны договорного процесса.

Таким образом, очевидно, что круг участников установления компетенции органов власти субъектов Федерации определяется юридическими средствами формирования вышеуказанной компетенции, которые, в свою очередь, являются формами закрепления правосубъектности этих участников.

В целом можно сказать, что содержание правового статуса субъектов формирования нормотворческих полномочий регионов тесно связано с понятием компетенции. Так, Д.Н. Бахрах считает: "Компетенция является третьей и основной частью правового статуса государственных коллективных субъектов права и состоит из совокупности властных полномочий относительно определенных предметов ведения. Ее первый элемент включает обязанности и права, связанные с осуществлением власти, участием во властных отношениях, в том числе и право издавать определенные акты. Второй элемент компетенции - подведомственность, правовое закрепление круга объектов, предметов, дел, на которые распространяются властные полномочия" <72>.

--------------------------------

<72> Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 178.

3. Содержание правового статуса участников установления компетенции органов власти субъектов Российской Федерации характеризуется способами закрепления находящихся в их ведении общественных отношений, т.е. такой области этих отношений, на которые распространяются властные полномочия упомянутых участников.

Подведомственность является сферой возможного применения властных полномочий, теми рамками, в пределах которых субъекты власти осуществляют выбор вида и меры правового воздействия. Даже если подведомственность четко не проговаривается, как в отношении компетенции органов власти субъектов Российской Федерации, она всегда подразумевается. Ведь без наличия предметов ведения властные полномочия не имеют значения.

В зависимости от того, какой способ закрепления подведомственности применяется при формировании правового статуса институтов публичной власти, различаются возможности этих институтов участвовать в формировании региональной правотворческой компетенции субъектов Российской Федерации. Способ закрепления предмета ведения имеет принципиальное значение в том случае, когда требуется разграничить предметы ведения между различными субъектами власти. Именно такая ситуация складывается при осуществлении политики федеративного строительства, формировании правового статуса субъектов Российской Федерации. Ведь правовое положение субъектов Российской Федерации складывается как в результате деятельности их органов власти, так и в результате правовой политики органов государственной власти Российской Федерации.

Правовая идентичность федеративных отношений России определяется двумя способами закрепления подведомственности.

Первый способ заключается в наличии собственных предметов ведения у субъектов формирования правотворческой компетенции. Это имеет место в тех случаях, когда та или иная область юридически значимых социальных связей находится в ведении только одного публичного образования. Данные государственные образования абсолютно самостоятельны при осуществлении правового регулирования собственных предметов ведения. В таком случае процесс нормативно-правовой организации общества заключается в распределении видов общественных отношений между различными субъектами власти одного уровня, а также в их закреплении за указанными субъектами. При этом отсутствует монополия на нормативно-правовую истину. Конфигурация юридических связей достаточно разнообразна и представляет собой баланс социально значимых интересов. Такая модель формирования региональной правовой идентичности достаточно сложна, требует учета интересов всех соучастников процесса федеративного строительства. Вместе с тем она более устойчива к изменениям потребностей общества, так как в ее основе уже лежит многообразие социальных потребностей. Данный вариант отвечает задачам динамичного развития того или иного социального образования, быстрой смены перспектив, целей и ориентиров.

Конституция РФ предусматривает два вида установления собственных предметов ведения публичных образований: абсолютно определенный вид установления предметов ведения, когда существует исчерпывающий перечень вопросов, находящихся в собственном ведении (предусмотрен ст. 71 Конституции РФ); неопределенный вид (иногда называемый остаточным способом формирования полномочий) установления собственных предметов ведения (предусмотрен ст. 73 Конституции РФ).

Второй способ заключается в наличии совместных предметов ведения. При этой ситуации у нескольких субъектов нормативно-правовой организации существует один общий предмет ведения. Распределение полномочий по правовому регулированию данного предмета ведения обусловлено местом субъектов в иерархии власти. Организационные полномочия также иерархически распределены. В данном случае субъекты второго уровня государственной власти (органы власти субъектов федерации) зависимы при осуществлении своих функций от высшего, центрального уровня власти. Они практически лишены возможности выразить свое властное отношение к сложившимся проблемам. Все юридические формы деятельности нижестоящих субъектов нормативной организации, их полномочия в совместных предметах ведения являются производными от юридических форм и полномочий центральных органов.

Таким образом, механизм совместного ведения выступает способом выстраивания вертикали власти, иерархической соподчиненности уровней власти, поглощения нижестоящих уровней вышестоящими. В этом сама логика совместного ведения, логика неразделенности, так как если у выше- и нижестоящей власти один предмет ведения, полномочия в отношении данного предмета будут распределяться сверху вниз. Такая юридическая модель формирования регионального правового пространства по-своему проста, дает результаты на ближайшую перспективу. Однако нельзя не отметить, что подобный подход чреват недоучетом интересов многих социальных групп, особенностей национального, этнического характера, уровней развития и многого другого. Этот механизм труднее реагирует на вызовы времени, не способен своевременно выявлять потребности и, как следствие, не имеет возможности для постановки задач, направленных на интеграцию всего социального сообщества.

Следует отметить, что в Российской Федерации используются оба способа закрепления предметов ведения, однако за основу принят второй - способ совместного ведения. Хотя Конституция РФ теоретически допускает возможность для субъектов Российской Федерации иметь собственный предмет ведения, реализация этого положения обусловлена волей федерального центра. Можно допустить, что появится группа общественных отношений, не предусмотренная ни в качестве исключительного ведения Российской Федерации, ни в качестве сферы совместного ведения. Однако все отрасли законодательства, которые регулируют существующие социальные связи, уже находятся либо в ведении Российской Федерации, либо в совместном ведении. Это дает основание федеральному центру признавать любую совокупность социальных фактов сферой своей компетенции, так как отрасль законодательства, ее регулирующая, относится к компетенции центра.

Итак, в зависимости от того, какой способ установления подведомственности избран при формировании правового статуса института публичной власти (способ установления собственных или совместных предметов ведения), различается роль этого субъекта в определении объема правотворческой компетенции регионального органа власти.

4. Сердцевину правового статуса субъектов нормативно-правовой организации регионов составляют полномочия - права на принятие нормативных правовых актов. Круг данных полномочий не имеет достаточно четкого определения. Эти права изначально не могут быть исчерпывающе предусмотрены в действующем законодательстве, как принято для основной массы субъектов права. Изменчивость социальных проблем и вызовов времени требует определенной свободы для институтов власти, осуществляющих правовое регулирование. Важным остается признание за субъектами правотворческой компетенции права на самостоятельный выбор способа правового регулирования находящихся в их ведении общественных отношений.

5. Правовое положение субъектов установления правотворческой компетенции регионов связано с их участием в конкретных правоотношениях, т.е. с конкретной деятельностью по созданию управомочивающих на правотворческий процесс норм права. Приобретение ими субъективных прав и юридических обязанностей также носит самостоятельный характер и обусловлено только их собственным выбором. "Если правовой статус и отдельные его элементы - статутные права и обязанности - уравнивают граждан в их возможностях, поскольку устанавливают общие для всех (и для каждого) пределы возможного и должного поведения, то с помощью субъективных прав и обязанностей создается совершенно неповторимое (индивидуально-определенное) правовое положение отдельной личности. Ведь субъективные права и обязанности выражают собой не единый для всех масштаб, не возможность выбора определенного варианта поведения в установленных нормой права пределах, а точную меру возможного или должного поведения, т.е. совершенно определенный его вариант. Они относятся не к объективному праву, а служат формой его реализации" <73>. Коллективные субъекты права, к которым относятся органы публичной власти, реализуют свои полномочия, вступая в правовые отношения. Вступление в эти отношения носит свободно-усмотрительный характер, т.е. выбор конкретного варианта реализации своих полномочий зависит от воли самих носителей таких полномочий.

--------------------------------

<73> Кучинский В.А. Указ. соч. С. 120.

Совокупность участников установления компетенции в сфере правотворчества органов власти регионов Российской Федерации охватывает все уровни государственной власти в России - как органы власти Российской Федерации, так и органы власти ее субъектов.

Важную роль в формировании федеративных отношений играет Государственная Дума РФ. Государственная Дума активно участвует в установлении правового положения органов субъектов Российской Федерации.

Государственная Дума принимает законы двух типов: по вопросам, находящимся в ведении Российской Федерации, и по вопросам, находящимся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Принятие законов первого типа не оказывает влияния на правовое положение субъектов Российской Федерации. "Основы первого уровня правового регулирования - федерального - установлены и закреплены в ст. 71 Конституции РФ, в которой определена исключительная компетенция Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти. Поскольку последние не делят своих полномочий с субъектами РФ на данном уровне правового регулирования, можно сказать, что здесь объект регулирования один, единый, безраздельный, субъект регулирования тоже один (государственные органы с федеральным статусом)" <74>. Однако принятие законов второго типа "совместного ведения" прямо влияет на правовое положение субъектов Российской Федерации. Ведь полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения производны от полномочий Российской Федерации по данным предметам, закрепленным в форме федеральных законов. Конституция РФ в ст. 76 предельно ясно определила, что субъекты Российской Федерации по предметам совместного ведения принимают законы и иные нормативные правовые акты в соответствии с федеральными законами. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предоставляет право субъектам Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. Но после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации необходимо привести в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

--------------------------------

<74> Манохин В.М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. С. 10.

В том случае, если орган государственной власти субъекта Российской Федерации полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции РФ, вопрос о соответствии федерального закона Конституции РФ разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов российской Федерации, противоречащих соответствующим положениям федерального закона, не допускается.

Все изложенное позволяет прийти к следующим выводам:

- правовой статус органов власти субъектов РФ в сфере правового регулирования изначально не определен;

- статус субъектов Российской Федерации складывается в значительной степени в результате законотворческой деятельности федеральной власти по вопросам совместного ведения. "Совместное" законотворчество Государственной Думы определяет степень самостоятельности в осуществлении государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому Государственная Дума выступает субъектом нормативно-правовой организации субъектов Российской Федерации;

- федеральная законодательная деятельность в большой мере подвержена политическому влиянию, прерывистости, непредсказуемости, поэтому представляется целесообразным такое положение, при котором федеральное правовое регулирование по совместным вопросам сужается до уровня общих принципов, понятий, общих подходов. Подобное положение оставляет широкий простор властям регионов для более оптимального отражения в своей деятельности многообразных особенностей своих территорий.

В формировании правотворческой компетенции органов региональной власти принимают участие Президент РоссиииПравительство России.

Открытым остается вопрос о том, в каких случаях Президент РоссиииПравительство Россиимогут выступать участниками установления правотворческой компетенции органов власти субъектов Российской Федерации.

Нормативно-правовой формой деятельности Президента РФ и Правительства РФ выступают подзаконные акты (указы и постановления), принятые на основе и во исполнение федеральных законов. Однако подзаконные акты этими институтами власти могут приниматься на основе не всех федеральных законов. Как известно, существуют федеральные законы двух типов: принятые по вопросам исключительной компетенции Российской Федерации и по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Президент РФ и Правительство РФ, естественно, имеют право принимать подзаконные акты, которые регулируют отношения, составляющие предмет ведения Российской Федерации.

Но этот тип регулирования не затрагивает правового положения субъектов Российской Федерации. На объем полномочий регионов влияет только такое подзаконное правовое регулирование, которое осуществляется в рамках федеральных законов совместного ведения. Но при этом возникают вопросы: имеют ли право федеральные органы власти осуществлять подзаконное правовое регулирование по предметам совместного ведения? Имеют ли право Президент РФ и Правительство РФ принимать нормативные указы и постановления по вопросам, являющимся предметом регулирования "совместных" федеральных законов? Конституция РФ отвечает на этот вопрос однозначно. Часть 2 ст. 76 Конституции РФ устанавливает, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы, законы субъектов Федерации, иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. Подзаконных актов федеральных органов власти в этом перечне нет.

Данная позиция представляется оправданной. В ней заключен механизм разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. Это способ ограничения федерального вмешательства в дела регионов и гарантия самостоятельности осуществления власти органами субъектов Федерации. Полномочия федерального центра в отношении совместных вопросов ограничены возможностью принятия федеральных законов, т.е. возможностью установления общих рамок, принципов, подходов правового регулирования общественных отношений. Тем самым полномочия субъектов Федерации по предметам совместного ведения (а это основной блок полномочий в объеме правового статуса субъектов Российской Федерации) гарантированы их правом принимать свои законы и осуществлять все подзаконное регулирование в рамках данного предмета ведения. Оптимальность предложенной модели правового регулирования заключается в следующем: Российская Федерация может осуществлять лишь наиболее общее правовое регулирование совместных общественных отношений, а субъекты Российской Федерации логически завершают данный процесс на уровне своих законов и подзаконных актов. Федеральный центр не имеет возможности чрезмерно регламентировать данные общественные отношения, так как не может принимать подзаконные акты, это прерогатива субъекта Федерации.

К сожалению, практика правового регулирования в рамках совместного ведения не в полной мере учитывает это положение Конституции РФ. Во исполнение федеральных законов "совместного" характера и Президент РФ, и Правительство РФ принимают подзаконные акты, что не предусмотрено положениями Конституции РФ.

Данная проблема была отчасти затронута в Постановлении Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации". По мнению одного из заявителей, участвующих в этом деле, Правительства Республики Карелия, из ст. 76 (ч. 2) Конституции РФ, согласно которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, следует, что по предметам совместного ведения не могут издаваться никакие иные федеральные нормативные правовые акты, кроме законов, поэтому ряд статей Лесного кодекса РФ, прямо предусматривающих либо предполагающих издание именно иных федеральных нормативных правовых актов, не соответствует Конституции РФ.

Позиция Конституционного Суда РФ не была, на наш взгляд, достаточно четко определена по этому вопросу. Было отмечено следующее: "Что касается подзаконных нормативных актов, то о них ничего не сказано не только в части 2, но и в части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Согласно аргументации заявителя, надо было бы предположить, что и по этим вопросам (которые согласно статье 71 Конституции Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации) не предусмотрено издание никаких других нормативных правовых актов, кроме законов, а значит, вообще не может быть федеральных нормативных правовых актов подзаконного характера. Более того, надо было бы признать, что по предметам совместного ведения не может быть и индивидуальных правоприменительных актов, притом не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации, поскольку издание таких актов, в том числе по предметам совместного ведения, в статье 76 Конституции Российской Федерации не предусмотрено. Между тем, как следует из статей 90, 115, 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации принимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера, по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов" <75>.

--------------------------------

<75> Постановление Конституционного Суда РФ от 9 янв. 1998 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.

Изложенная аргументация не может не вызывать вопросов.

Во-первых, трудно согласиться с тем, что в ст. 76 Конституции РФ ничего не сказано о подзаконных нормативных актах. Упоминание в ч. 2 об иных нормативных правовых актах по отношению к законам и есть указание на возможность принятия подзаконных актов. Ведь подзаконный акт - нормативный правовой акт, принятый в соответствии с законом.

Во-вторых, данная статья устанавливает иерархию нормативных актов в процессе регулирования различных сфер ведения, их соотношение по юридической силе. Вторая часть четко перечисляет элементы этой иерархии применительно к правовому регулированию совместного ведения (федеральный закон, закон субъекта Федерации, иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации). Федеральных подзаконных актов в этом перечне нет. Если допустить, что органы федеральной власти могут принимать нормативные подзаконные акты по вопросам совместного ведения, неизбежен вопрос об их месте в данном перечне и соотношении с актами субъектов Федерации. В тексте Конституции РФ не определена юридическая сила федеральных подзаконных нормативных актов, их место в системе актов регулирования совместного ведения, и это означает, что данный вид актов не может быть средством правового регулирования. Иначе пришлось бы включить такие акты в перечень ч. 2 ст. 76, а это нарушило бы общий конституционный принцип распределения юридической силы между нормативными актами, потому что акты субъектов Федерации должны соответствовать федеральным законам. Но нигде не говорится о том, что они должны соответствовать федеральным подзаконным актам.

Ссылка на то, что ч. ч. 1 и 2 ст. 76 не содержат упоминания федеральных подзаконных актов, но они принимаются по предметам ведения Российской Федерации и, следовательно, могут приниматься по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не представляется корректной. Отсутствие в ч. 1 данного упоминания не может повлиять на установленную в данной части статьи иерархию нормативных актов. Первая часть ст. 76 устанавливает, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, в то время как подзаконный нормативный акт всегда принимается на основе и во исполнение закона. В то же время неупоминание в ч. 2 ст. 76 федеральных подзаконных актов является характерной чертой иерархии правового регулирования предметов совместного ведения.

В-третьих, ссылка в Постановлении Конституционного Суда РФ на отсутствие в ст. 76 упоминания индивидуальных правоприменительных актов в качестве аналогии отсутствия упоминания федеральных подзаконных актов вообще не имеет смысла, так как эта статья посвящена только нормативным правовым актам.

В-четвертых, из ст. ст. 90, 115, 125 Конституции РФ совершенно не следует, что Президент РФ и Правительство РФ могут принимать нормативно-правовые акты по вопросам совместного ведения. В данных статьях говорится об общих правовых формах деятельности Президента РФ и Правительства РФ безотносительно предмета ведения.

Следует отметить, что Конституционный Суд РФ в данном вопросе ушел от ясной и прямой оценки: "Как видно из содержания обращения, заявитель фактически ставит вопрос не столько о проверке конституционности указанных статей Лесного кодекса Российской Федерации, сколько о самой возможности издания федеральных нормативных актов подзаконного характера по предметам совместного ведения... и лишь в этой связи перечисляет конкретные статьи Лесного кодекса Российской Федерации. С учетом этого такая проверка в настоящем деле явилась бы выходом за рамки предмета запроса, что недопустимо" <76>.

--------------------------------

<76> Постановление Конституционного Суда РФ от 9 янв. 1998 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.

Однако было бы неверным исходить из того положения, что Президент РФ и Правительство РФ не являются участниками установления компетенции органов власти российских регионов.

Логичной представляется позиция Н.В. Витрука о том, что не противоречит Конституции Российской Федерации издание Президентом РФ указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, в том числе и по вопросам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов <77>, т.е. и Президент РФ, и Правительство РФ могут в своих нормативных правовых актах, принятых по вопросам "совместного" ведения, определять объем правотворческой компетенции региональных органов в случае опережающего правового регулирования, когда еще нет федерального закона "совместного" характера.

--------------------------------

<77> См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России. М.: Городец-издат, 2001. С. 290.

Данные институты также могут участвовать в формировании правового статуса субъектов РФ, используя механизм договоров о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашений между органами исполнительной власти. Эти договоры носят нормативный характер, т.е. содержат нормы права. Заключая их с органами власти субъектов Российской Федерации, федеральный центр влияет на объем полномочий данных субъектов.

Российская Федерация участвует в государственно-правовом строительстве своих территорий прежде всего через механизм законотворческой деятельности Государственной Думы, а также в качестве участника договорного процесса о разграничении предметов ведения и полномочий. Естественно, что участниками формирования правотворческих полномочий субъектов Российской Федерации выступают и сами органы государственной власти этих субъектов.

Правовой статус органов власти регионов Российской Федерации четко не определен, носит рамочный характер, во многом производный от федерального правового регулирования. В этом принципиальная особенность федеративного устройства. Правовое положение составных частей государства не имеет четкого закрепления, оно формируется в процессе властной самостоятельной деятельности государственных органов регионов. Поэтому неизбежны попытки ввести в качестве синонима понятия "самостоятельность" понятие "суверенитет субъекта Российской Федерации". В ряде конституций республик, входящих в состав Российской Федерации, содержалось положение о суверенитете данных государственных образований.

Конституционный Суд РФ в своем Постановлении "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определил качественные характеристики суверенитета. Суверенитет, предполагающий по смыслу ст. ст. 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции РФ верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус. Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, согласно Конституции РФ, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации <78>.

--------------------------------

<78> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Органы власти субъектов Российской Федерации обладают самостоятельностью и полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения.

В качестве участников нормативно-правовой организации российских регионов на уровне субъектов Российской Федерации выступают представительные(законодательные) органы.

В правовом статусе законодательных органов Российской Федерации четко определена лишь их правосубъектность, право на осуществление властной деятельности. Статья 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает, что законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации:

а) принимает конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации, принимает устав субъекта Российской Федерации и поправки к нему;

б) осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах полномочий данного субъекта;

в) осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией и законами субъекта Российской Федерации.

Таким образом, законодательство предусматривает лишь юридические формы деятельности представительных органов субъектов Российской Федерации, закрепляет "право на власть", возможность применения властных полномочий, но сами властные полномочия достаточно трудно установить, так как не определена их подведомственность.

Предметы ведения субъектов Российской Федерации вообще не формулируются в Конституции РФ, лишь предполагается, что они должны быть, а полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов зависят от законотворчества федерального центра. Такой "беспредметный" характер компетенции законодательных органов субъектов Федерации серьезно ограничивает их нормотворческий потенциал и возможность полноценного представительства региональных интересов.

Законодательная деятельность органов государственной власти регионов, как правило, связана с установлением структуры органов государственной власти субъекта Российской Федерации и порядка их формирования, с административно-территориальным устройством, государственной и муниципальной службой региона, региональным бюджетом, налогами и сборами, управлением собственностью субъекта Российской Федерации и т.д.

Учитывая, что по всем указанным вопросам уже приняты достаточно подробные акты федерального уровня, значение собственного правового регулирования этих вопросов невелико.

Кроме законодательных органов в качестве носителей правотворческой компетенции регионов выступают и органы исполнительной власти, а такжевысшие должностные лица субъектов Российской Федерации.

Исполнительная власть субъектов Российской Федерации как участник государственного строительства должна обладать возможностью самостоятельного формирования своего правового положения (разумеется, в рамках, установленных законом). Наличие возможности выбора наиболее целесообразных форм и методов деятельности - качественная характеристика любого уровня исполнительной власти.

Такая возможность отчасти предусмотрена законодательством. Органы исполнительной власти могут осуществлять правовое регулирование посредством принятия нормативных подзаконных актов. При этом только исполнительная власть субъектов Российской Федерации обладает исключительным правом принимать подзаконные акты во исполнение федеральных законов "совместного" характера. Кроме того, данные органы могут совершать иные властные действия, т.е. самостоятельно определять характер государственного управления в регионе. Однако возможность осуществления самостоятельной политики органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации ограничена из-за неясности в вопросах их подведомственности, о которых уже говорилось.

К тому же сама система органов государственной власти субъектов Российской Федерации должна в соответствии с Конституцией РФ устанавливаться согласно общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, определенным федеральным законом. Все это создает трудности для установления пределов и границ исполнительно-распорядительной деятельности регионов России. Федеральный законодатель пытается следующим образом очертить круг полномочий исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации. В Федеральном законе от 22 сентября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что высший исполнительный орган государственной власти субъектов Федерации:

а) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

б) разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект бюджета субъекта Российской Федерации, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

в) обеспечивает исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и готовит отчет о его исполнении и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации для представления их в законодательный орган государственной власти этого субъекта;

г) формирует иные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

д) управляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта РФ, а также федеральной собственностью, переданной в управление этому субъекту в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

е) вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции, законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, а также обратиться в суд;

з) осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией и законами субъектов Российской Федерации, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти.

Краткий анализ данных полномочий показывает, что они носят достаточно общий характер. Некоторые вопросы не могут быть предметом самостоятельного правового воздействия, так как относятся к предметам совместного ведения. В основном данные полномочия связаны с внутренней организацией деятельности органов власти, вопрос об основных направлениях воздействия на региональные общественные отношения в законодательстве не конкретизируется.

Таким образом, в установлении правотворческой компетенции органов власти субъектов Российской Федерации принимают участие не только сами носители этой компетенции (региональные органы), но и федеральные органы власти (Федеральное Собрание РФ, Президент России, Правительство России). Федеральные органы участвуют в данном процессе, прежде всего, посредством принятия нормативных правовых актов по вопросам совместного ведения и заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Свобода усмотрения органов власти субъектов Российской Федерации в установлении собственной правотворческой компетенции несколько ограничена, что обусловлено рядом причин:

- собственные предметы ведения субъектов Российской Федерации не определены, и естественно, что правотворческая компетенция их органов власти устанавливается по "остаточному" принципу;

- при распределении полномочий по правовому регулированию предметов совместного ведения приоритет отдается федеральному законодательному органу, так как Конституция РФ закрепляет федеральный закон как высший нормативный правовой акт при правовом регулировании отношений "совместного" ведения;

- федеральная исполнительная власть достаточно часто осуществляет подзаконное регулирование вопросов "совместного ведения" уже после принятия федеральных законов по данной проблеме, чем вторгается в правотворческую компетенцию органов власти субъектов Федерации;

- договорной способ разграничения предметов ведения и полномочий на сегодняшний день практически не используется, что не позволяет региональным органам власти активно участвовать в формировании правового положения субъектов Российской Федерации.