2.3. Способы установления полномочий органов власти

субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества

Пристального внимания заслуживает, на наш взгляд, конкретизация таких понятий, как "способы установления полномочий органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества" и "способы разграничения предметов ведения и полномочий". Во многом эти категории являются тождественными и могут использоваться как синонимы. Однако понятие распределения предметов ведения и полномочий характеризует правовой статус публичных образований (Российской Федерации и субъектов Федерации), а установление правотворческих полномочий региональных органов власти относится к характеристике правового статуса конкретных органов субъектов Федерации, которые, в свою очередь, выступают от имени своих публичных образований. Кроме того, понятие предмета ведения охватывает не только правотворческие полномочия, но и все иные формы властной деятельности и государственные функции.

В философской и юридической литературе категория способов (средств) рассматривается в контексте общей цели той или иной социальной деятельности. Под средствами понимается то, что способствует достижению цели, превращает идеальное в реальное, возможное в действительное, субъективное в объективное. "Цель как философская категория лежит в основе исследования правовых явлений и процессов, детерминирует правотворчество, само право, законодательство и его реализацию, совершенствование и развитие правовой системы" <79>.

--------------------------------

<79> Керимов Д.А. Указ. соч. С. 292.

Общепризнанно, что средство как социально-правовая категория обусловлено закрепленными в праве целями. "Следовательно, цель и средства соотносительно едины. Определенная цель предполагает, требует и определенных средств, по отношению к которым эта цель выступает первичной, доминирующей, руководящей... Цель законодательства определяет те правовые средства, с помощью которых эта цель достигается. При этом в зависимости от характера самой цели правовые средства являются общими (нормативность, общеобязательность, формальная определенность, обеспеченность государственным принуждением) или специфическими (гражданско-, административно- или уголовно-правовые методы правового регулирования общественных отношений). По отношению к этим средствам (как общим, так и специфическим) цель законодательства выступает в качестве доминанты" <80>. Сложившиеся в литературе взгляды сводятся к детерминированию всех юридических средств существующими правовыми целями. Назначение юридических средств состоит в достижении правовых целей. Формирование такой позиции обусловлено главным образом представлением о способности субъектов правового регулирования познавать и выражать объективные закономерности общественного развития. "Реальность и эффективность действия права и законодательства определяются прежде всего тем, насколько они точно и полно отражают и правильно предусматривают реализацию объективных возможностей в соответствии с познанными закономерностями общественного развития. Если цель права и законодательства основана на научном познании закономерностей общественного развития, то она обеспечивает наиболее целесообразные пути и средства использования этих закономерностей. В противоположность этому фикция права и законодательства есть не что иное, как отражение в их принципах, оценках и велениях объективно невозможного, того, что фактически не может быть реализовано в данных условиях места и времени" <81>.

--------------------------------

<80> Керимов Д.А. Указ. соч. С. 302.

<81> Там же. С. 297.

Цель являет собой субъективный образ, поэтому чаще всего правовыми средствами считаются юридические инструменты, с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение поставленных целей <82>. Этим обусловливается представление о правовых средствах, которые, во-первых, выражают собой юридические способы обеспечения интересов субъектов права; во-вторых, сочетаясь определенным образом, выступают основными "работающими частями" действия права, правового регулирования, правовых режимов; в-третьих, имеют юридическую силу и поддерживаются государством <83>.

--------------------------------

<82> См.: Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. С. 621.

<83> Там же. С. 622.

Интересной представляется позиция К.В. Шундикова, который определяет юридические (правовые) средства как взятую в единстве совокупность правовых установлений (инструментов) и форм правореализационной практики, с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права и обеспечивается достижение социально полезных целей. В зависимости от особенностей природы и сферы функционирования все юридические средства делятся на средства права (инструменты) и средства правореализационной практики <84>.

--------------------------------

<84> См.: Шундиков К.В. Цели и средства в праве (общетеоретический аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 13 - 14.

Понятие "способ установления полномочий органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества" носит более узкий характер, нежели общее понятие "юридическое средство". В первую очередь указанный вид юридических средств направлен на установление полномочий региональных органов в сфере принятия нормативных правовых актов властного характера. Данные средства, устанавливающие права и обязанности, тесно связаны с понятием "источники права", причем с особым их типом - источниками, которые регламентируют права и обязанности в области правового регулирования.

Способ установления региональных правотворческих полномочий - определенный порядок закрепления юридической силы нормативных предписаний, принимаемых органами власти субъектов Российской Федерации. Имеется в виду, прежде всего, установление юридической силы предписаний, содержащихся в нормативных правовых актах, поскольку определение юридической силы нормативного правового акта требует уяснения полномочий органа власти, принимающего этот акт.

Следует согласиться с Ю.А. Тихомировым в том, что юридическая сила правовых актов есть обязательное требование соответствия актов нижестоящих органов государства актам вышестоящих органов, актов одного вида актам другого вида. Иными словами, с помощью понятия "юридическая сила акта" можно установить его соотносимость и соподчиненность с другими актами, выразить те системные связи и зависимости, которые присущи законодательству в целом и его отраслям, правовой системе <85>.

--------------------------------

<85> См.: Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учеб.-практ. и справ. пособие / М.: Юринформцентр, 1999. С. 19.

Юридическая сила нормативного правового акта отражает иерархическую соподчиненность государственных органов, занимающих различное место в государственной системе. Примечательно, что в государстве с федеративным устройством нет прямой зависимости между уровнем власти государственного органа и юридической силой принимаемого им акта. При разграничении предметов ведения и полномочий может сложиться ситуация, когда нормативный правовой акт органа власти субъекта Федерации в регулировании той или иной сферы общественных отношений будет обладать высшей юридической силой.

Средства закрепления региональных полномочий в сфере правового регулирования показывают степень участия членов общества в выработке федеративной политики России, в процессе ее федеративного строительства. Использование того или иного средства нормативно-правовой организации характеризует степень консолидации общества по тому или иному вопросу государственного устройства. Выбор данных средств расширяет или сужает объем правотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации, что неизбежно сказывается и на характере нормативных предписаний, принимаемых ими.

Наиболее устоявшийся и приоритетный способ распределения прав и обязанностей неизбежно отражается и на характере этих прав и обязанностей. Представляется, что действующие средства закрепления региональных нормотворческих полномочий формируют те рамки, в пределах которых устанавливаются цели региональной правовой политики.

Характер и объем полномочий органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования обусловлены, прежде всего, сложившимися способами закрепления данных полномочий.

Средства установления полномочий органов власти субъектов Российской Федерации в области правотворчества можно охарактеризовать как нормативно-правовые основания установления абсолютной определенности правотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации.

Данные средства имеют целью выявление определенности правового статуса органов региональной государственной власти. Определенность правового статуса есть такое состояние правового положения государственных органов субъектов Федерации, которое не требует толкования и не зависит от усмотрения органов власти федерального центра. Именно характер абсолютной определенности отношений между центром и регионами свидетельствует о логической завершенности федеративной политики. Относительная же определенность или неопределенность правового статуса регионов, наоборот, подготавливает почву для необоснованной централизации и конфликтов между центральными и региональными властями. Именно поэтому сущность федеративной политики и федеративных отношений в значительной мере зависит от того, какими юридическими средствами закрепляется определенность правового статуса органов субъектов Российской Федерации. В конечном итоге это вопрос о том, какой субъект власти обладает правом установления определенности отношений между субъектами федеративного строительства, кто формирует всю региональную политику государства?

Действующее законодательство предусматривает несколько способов установления компетенции органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества.

Во-первых, конституционный способ установления правотворческой компетенции региональных органов. Он выражается в том, что правотворческая компетенция органов власти субъектов Федерации формируется в результате буквального толкования текста Основного Закона и непосредственного применения его норм. Все существующие в мире конституции затрагивают вопросы государственного устройства, в том числе и федеративного, но далеко не все придают этому регулированию абсолютно определенную форму, которая максимально ограничивает возможности усмотрения центральной власти по вопросам региональной политики.

Использование конституционного способа напрямую зависит от существующего принципа разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов. Так, В.Е. Чиркин обоснованно считает, что в современных условиях применяется пять основных способов разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов:

1. В Конституции перечисляются исключительные полномочия Федерации (ее предметы ведения), все остальное находится в ведении ее субъектов.

2. Устанавливается исключительная компетенция (предметы ведения) субъектов Федерации, в регулирование которой федеральные органы не вправе вмешиваться.

3. Конституция закрепляет две сферы полномочий: Федерации и ее субъектов. Порой в конституциях дается перечень вопросов, относящихся к обеим сферам, но иногда отчетливо перечислены только федеральные полномочия. Поэтому при использовании данного способа в конституциях обычно содержится оговорка, согласно которой неназванные полномочия могут быть отнесены к ведению либо Федерации, либо ее субъектов.

4. Указываются три сферы предметов ведения: исключительная компетенция (предметы ведения) Федерации; исключительная компетенция субъектов (дается перечень их полномочий, а не общая фраза об остаточных полномочиях); перечисляются пункты предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов.

5. Предписываются две сферы предметов ведения: исключительные полномочия Федерации и совместные полномочия Федерации и ее субъектов. Такой же порядок предусмотрен ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ <86>.

--------------------------------

<86> См.: Чиркин В.Е. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность // Государство и право. 2002. N 5. С. 7.

Анализ перечисленных пяти моделей распределения предметов ведения и полномочий свидетельствует о том, что именно текст основных законов (конституций) в первых трех вариантах исчерпывающим образом регламентирует компетенцию субъектов Федерации и не допускает усмотрительного толкования органов власти по данному вопросу. Это облегчает использование конституционного способа установления правотворческой компетенции органов субъектов Федерации и делает его приоритетным.

Применительно к четвертому и пятому вариантам (к последнему относится и Российская Федерация), содержащим понятие совместной компетенции, трудно настаивать на приоритетности конституционного способа закрепления полномочий субъектов Федерации. Основной Закон в данном случае носит модельный характер в отношении федеративных отношений и не устанавливает с абсолютной исчерпывающей определенностью правовой статус субъектов Федерации. Конституция РФ лишь указывает сферу совместного ведения, а конкретная компетенция субъектов Федерации по предметам совместного ведения устанавливается иными юридическими средствами.

Однако было бы ошибочным утверждать, что конституционный способ установления правотворческой компетенции региональных органов в Российской Федерации не использовался. На первичном этапе федеративного строительства, в отсутствие основной массы федеральных законов "совместного" характера и договора о разграничении предметов ведения и полномочий, органы власти субъектов Федерации исходили из буквального толкования ст. ст. 71, 72, 73 Конституции РФ и включали в сферу своего правотворчества все вопросы, по которым не осуществлялось правового регулирования федеральным центром. Этот эффект впоследствии был обозначен в литературе понятием "опережающее правовое регулирование". По мере развития федерального законодательства и договорного процесса конституционный способ установления региональной компетенции в сфере правотворчества стал терять свое значение.

Отказ от конституционного способа установления абсолютной определенности правового положения регионов чреват появлением проблем в федеративном строительстве, произвольно расширительным толкованием центра своих полномочий, ростом сепаратистских настроений. "Вместе с тем иногда идее совместных предметов ведения (полномочий) придается новый смысл: наряду с ней вводится понятие конкурирующей компетенции (ранее термины "совместные полномочия" и "конкурирующая компетенция" обычно рассматривались как однопорядковые). Именно к конкурирующей компетенции теперь иногда относят принцип верховенства федерального права. Совместная же компетенция понимается как сотрудничество в общем деле. Концепция совместных полномочий (предметов ведения), которая содержится и в российской Конституции, возникла на базе стремления преодолеть дуализм старых конституций. Она была вызвана к жизни благими целями: обеспечить взаимосвязь, сотрудничество федеральной власти и субъектов Федерации в решении общих дел. Эти цели ставятся перед ней и сейчас, но на деле эта концепция нередко становится "яблоком раздора". В "совместности" заложены не только необходимые элементы взаимодействия, но и элементы конфликтности" <87>.

--------------------------------

<87> Чиркин В.Е. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность. С. 9.

В Конституции РФ не используется способ закрепления абсолютной определенности правового статуса регионов. Основной Закон РФ устанавливает две сферы предметов ведения: исключительные полномочия Федерации и совместные полномочия Федерации и ее субъектов. Полномочия субъектов Федерации и Российской Федерации по предметам совместного ведения не разграничены, а это основные вопросы жизнедеятельности регионов. Компетенция органов субъектов Российской Федерации в окончательном виде складывается в результате федерального законотворчества, договорной практики, нормотворчества субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, административный способ. Он упоминается в литературе в качестве способа разделения полномочий по правовому регулированию между федеральными и региональными властями <88>. В данном контексте, на наш взгляд, понятия "способ разделения полномочий" и "способ установления правотворческих полномочий" представляются идентичными.

--------------------------------

<88> См.: Манохин В.Н. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. С. 37.

Административный способ заключается в том, что при неопределенности полномочий федеральной власти и органов власти субъектов Федерации по вопросам совместного ведения приоритет в распределении данных полномочий принадлежит федеральному центру, который может принимать по вопросам совместного ведения федеральные законы. Это закреплено в ч. 2 ст. 76 Конституции РФ: "По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации". Следовательно, именно федеральная власть "сверху вниз" устанавливает пределы правового регулирования органов власти субъектов Федерации. Правовое положение субъектов регулирования федеративного строительства в данном случае зависит от ничем не ограниченного усмотрения федерального центра, поэтому такой способ определения субъектов целесообразно называть административным.

Современная практика в основном востребует именно административный способ закрепления правотворческой компетенции участников федеративного процесса по вопросам совместного ведения. Необходимо согласиться с высказанным в литературе мнением о наличии четко обозначившейся тенденции к регулированию вопросов совместного ведения федеральными законами, которые все чаще стали отличаться чрезмерной детальностью. Известно, что именно федеральный законодатель определяет объем полномочий федеральных органов государственной власти в отношении того или иного предмета совместного ведения. Следовательно, рамки "федерального законодательного ведения" могут оставаться неоправданно широкими, что объективно сужает сферу регионального законодательного регулирования <89>.

--------------------------------

<89> См.: Аничкин Е.С. Принцип разграничения предметов ведения и полномочий и тенденция развития конституционного законодательства в условиях преобразования российского федерализма // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы: Материалы Междунар. науч. конф. М.: ТК Велби, 2006. С. 131.

В-третьих, договорной способ. Он также упоминается в литературе как способ разграничения полномочий по правовому регулированию. Конституция РФ, осуществляя общедозволительное правовое регулирование федеративных отношений, закрепляет правовые возможности дальнейшего разграничения компетенции между федеральным центром и регионами договорным способом <90>.

--------------------------------

<90> См.: Лебедев А.Н. Современные федеративные договоры в России: конституционная модель, практика, перспективы // Теоретические проблемы российского конституционализма. М.: Юристъ, 2000. С. 74 - 94; Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М.: МЗ-ПРЕСС, 2003. С. 258 - 316; Манохин В.Н. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. С. 37.

Договорной способ заключается в возможности установления компетенции органов власти субъектов Федерации посредством договора. Часть 3 ст. 11 Конституции РФ предусматривает такую возможность: "Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется настоящей Конституцией, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий". Статья 26.7 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает, что заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в том случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное разграничение полномочий, чем установлено федеральными законами. В договоре о разграничении полномочий содержится перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.

Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен. Его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и дополнений в порядке, установленном Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", для заключения и вступления в силу договоров о разграничении полномочий.

Важной составной частью договорного процесса формирования правотворческой компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации выступает возможность заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче полномочий.

Статья 26.8 указанного Федерального закона предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий. Соглашение заключается в том случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации. В соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе и порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения. Соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

На этапе объективного усиления централизованной политики, обусловленного повышением роли государства как важнейшего института преодоления глобального кризиса, значение договорного способа закрепления нормотворческих полномочий неизбежно снижается.

В-четвертых, судебный способ. Судебный способ установления правотворческой компетенции региональных властей связан прежде всего с деятельностью Конституционного Суда РФ.

Анализируя данный способ, трудно обойти вопрос о том, содержатся ли нормы права в решениях Конституционного Суда РФ. По данной проблеме существуют диаметрально противоположные точки зрения. Так, Н.В. Витрук считает, что постановления Конституционного Суда могут содержать два вида специальных норм, признающих неконституционность или конституционность законов или других нормативных актов или отдельных их положений. Указанные итоговые выводы Конституционного Суда как специальные правовые нормы имеют общий характер (обращены ко всем субъектам общественных отношений, а не только к заявителям). Они обязательны для всех, действуют непосредственно, не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами <91>. В то же время В.С. Нерсесянц считает, что решение Конституционного Суда РФ о признании закона или отдельного его положения не соответствующим Конституции РФ является сугубо правоприменительным актом и действие признанного неконституционным положения отменяется не решением этого суда, а законодателем, в данном случае в силу прямого действия Конституции РФ, установившей такое правило. Решение судебного органа о несоответствии рассматриваемого нормативного акта Конституции РФ или закону - лишь основание для отмены подобного акта компетентным правотворческим органом, а не сама отмена. Такое решение суда является лишь основанием (юридическим фактом), с которым законодатель (и действующее право) связывает определенные последствия (утрата силы акта, его неприменение судами и т.д.) <92>.

--------------------------------

<91> См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991 - 2001).

<92> См.: Нерсесянц В.С. Суд не законодательствует и не управляет, а применяет право (о правоприменительной природе судебных актов) // Судебная практика как источник права. М.: Норма, 1997. С. 34 - 41; Он же. У российских судов нет правотворческих полномочий // Там же. С. 107 - 112.

Давая оценку о соответствии либо несоответствии того или иного нормативного правового акта Конституции РФ, Конституционный Суд РФ если и не принимает нормы-правила поведения, то, во всяком случае, формулирует общие принципы, подходы, условия конституционности в том или ином направлении правотворчества. Устанавливая общие условия конституционности правового регулирования, Конституционный Суд РФ тем самым принимает нормы-принципы, которые также можно рассматривать как нормативные предписания общего характера. Следовательно, можно говорить о судебном способе установления компетенции органов власти региона в сфере правотворчества. Высший судебный орган устанавливает пределы регионального правотворчества, формулирует принципы отнесения тех или иных общественных отношений к ведению региональных органов власти и т.д.

В качестве примера можно привести Постановление от 9 июля 2002 г. N 12-П по делу о проверке конституционности положений п. 5 ст. 18 и ст. 30.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <93>, в котором фактически были закреплены полномочия органов законодательной власти субъектов Российской Федерации в установлении числа, сроков и способов исчисления сроков замещения одним и тем же лицом должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

--------------------------------

<93> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 9 июля 2002 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 18 и статьи 30.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьи 108 Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) "О выборах Президента Республики Саха (Якутия)" // СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2909.

Судебный способ определения полномочий нельзя считать приоритетным, однако он имеет право на существование как способ преодоления пробелов в действующем законодательстве, как механизм применения аналогии закона и аналогии права.

Подводя итог изложенному, следует отметить, что наличие особого порядка, специально регламентированного способа установления правотворческой компетенции органов власти субъектов Российской Федерации само по себе выступает важнейшим признаком федерализма. Существование предусмотренных законодательством средств установления региональных правотворческих полномочий является гарантией самостоятельности государственной власти субъектов Федерации, так как предусматривает не только права федерального центра, но и определенные его обязанности, связанные с обеспечением возможности публичной власти субъектов Российской Федерации обладать самостоятельными правами и реализовать их в целях организации жизнедеятельности своих регионов.

В свою очередь, многообразие, наличие выбора средств установления правотворческой компетенции органов субъектов Федерации гарантируют возможность проведения гибкой федеративной политики, делают доступным для использования тот способ, который в наибольшей мере отвечает требованиям текущего момента, социально-экономической и политической конъюнктуре.

Так, на определенном этапе федеративного строительства в установлении региональной правотворческой компетенции использовался метод прямого действия норм Конституции РФ, т.е. конституционный способ, что выразилось в опережающем правовом регулировании на уровне власти субъектов Федерации. Это было обусловлено отсутствием ряда федеральных законов и одновременно потребностью в решении региональными властями ряда социальных проблем. Такое положение дало возможность властям субъектов Федерации, опираясь на буквальное и непосредственное толкование ст. ст. 71, 72, 73 Конституции РФ, самим определять собственную правотворческую компетенцию по ряду важнейших вопросов социальной жизни. Именно на этом первичном этапе строительства федерализма серьезное значение отводится судебному способу формирования правотворческой компетенции органов субъектов Федерации, а Конституционный Суд РФ, толкуя положения Конституции РФ, определяет пределы регионального правотворчества.

В условиях усиления сепаратистских настроений в ряде субъектов Федерации способом консолидации этнических сообществ, населяющих Российскую Федерацию, стали договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. По мере же укрепления единства федеральной власти, формирования единого правового пространства все большую роль начинает играть так называемый административный способ установления нормотворческой компетенции регионов, в котором ключевая роль отводится федеральным нормативным правовым актам.

Все изложенное доказывает целесообразность и эффективность наличия альтернативных средств установления компетенции органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества.