3.2. Нормативно-правовое регулирование,

осуществляемое органами исполнительной власти

субъектов Российской Федерации

Полномочия субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования реализуются в ходе исполнительно-распорядительной деятельности их органов исполнительной власти. Нормативно-правовое регулирование, осуществляемое органами исполнительной власти субъектов Федерации, - важнейшее направление реализации полномочий субъектов Российской Федерации. Акты исполнительной власти составляют значительный объем в структуре регионального законодательства. Данный вид нормативно-правового материала характеризуется определенными признаками, отражающими место и роль исполнительной власти регионов в обеспечении правового воздействия на общественные отношения.

1.Место нормотворческой деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в механизме власти субъектов Федерации.

Нормотворческая деятельность является одной из юридических форм осуществления функций исполнительной власти и в силу этого выступает критерием построения системы органов исполнительной власти.

Модернизация государственного управления на современном этапе в России связана с проведением административной реформы. Важный вклад в развитие административной реформы внес Указ Президента РФ N 314 от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <140>.

--------------------------------

<140> См.: СЗ РФ. 2004. 15 марта. N 11. Ст. 945.

Ранее традиционным критерием построения федеральной исполнительной власти выступал функциональный принцип. Если мы возьмем Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. "О системе федеральных органов исполнительной власти" <141>, то увидим, что перечень органов исполнительной власти и их полномочия были обусловлены стоящими перед ними задачами и осуществляемыми функциями. Так, министерство ранее определялось как федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленных отраслях или сферах государственной деятельности, а также координирующий в установленных федеральным законодательством случаях деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Государственные комитеты РФ и федеральные комиссии России являлись федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Федеральные службы, российские агентства и федеральные надзоры России были органами, созданными для осуществления специальных функций в установленных сферах ведения.

--------------------------------

<141> См.: СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4081.

На несколько ином принципе основывается проводимая ныне административная реформа. Система органов исполнительной власти формируется не столько по функциональному принципу, сколько в зависимости от юридических форм осуществления государственных функций. Под правовыми формами осуществления функций государства понимается однородная по своим внешним признакам (характеру и юридическим последствиям) деятельность государственных органов, связанная с изданием юридических актов <142>. К правовым формам относят правотворческую и правоприменительную деятельность государственных органов.

--------------------------------

<142> См.: Байтин М.И. Формы осуществления функций государства // Теория государства и права / Под ред. Матузова Н.И., Малько А.В. С. 76.

Следует отметить, что сами функции исполнительной власти производны от функций государства. В теории государства и права функции государства рассматриваются как основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его классовая и общечеловеческая сущность и социальное назначение <143>. Однако важно отличать функции государства и функции органов государства. Функции органов государства можно определить как реализацию компетенции, прав и обязанностей отдельных органов в соответствии с их местом и назначением в государственном механизме и политической системе общества <144>. Поэтому применительно к сфере управления можно согласиться с определением функции органов исполнительной власти как содержательной характеристики управленческих действий, которые может, должен и обязан осуществлять соответствующий орган для достижения стоящих перед ним целей и задач, чем конкретно он должен заниматься <145>.

--------------------------------

<143> Там же. С. 61.

<144> Там же. С. 63.

<145> См.: Конин Н.М. Административное право России. М.: Юристъ, 2004. С. 104.

В качестве функций исполнительной власти можно выделить следующие:

- функцию осуществления государственного административного принуждения за нарушение правил управления;

- разрешительную функцию, связанную с выдачей органами государственной власти, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

- регистрационную функцию, выражающуюся в регистрации актов, документов, прав, объектов;

- функцию управления государственным имуществом, состоящую в осуществлении полномочий собственника в отношении имущества, в том числе и переданного государственным унитарным предприятиям, казенным предприятиям и государственным учреждениям, а также управления находящимися в государственной собственности акциями открытых акционерных обществ;

- функцию по оказанию государственных услуг, понимаемую как осуществление органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных законодательством условиях неопределенному кругу лиц.

Данные функции характеризуют основные направления и пределы воздействия исполнительной власти на общественные отношения. Однако сами по себе названные функции не являются окончательными критериями организационного проектирования публичных администраций. Эти виды деятельности реализуются в различных правовых формах, в соответствии с которыми и строится система государственного управления.

Основными структурными звеньями исполнительной власти выступают федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, государственные комитеты.

Различие между этими органами обусловлено разницей используемых юридических форм. Федеральное министерство занимается выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием в установленной сфере деятельности. В этой сфере деятельности оно не вправе осуществлять правоприменительные функции, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.

В свою очередь, федеральные службы и федеральные агентства являются органами, занимающимися правоприменительной деятельностью. Они не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.

Разграничение органов исполнительной власти на органы нормотворческие и правоприменительные обусловлено рядом обстоятельств. Во-первых, важно не допускать необоснованного усиления исполнительной власти в механизме разделения властей. Такого рода децентрализация управленческих полномочий не дает возможности исполнительным органам трансформироваться в административно-командную систему, связанную узковедомственными интересами. Во-вторых, такое положение снижает возможности произвольного вмешательства властей в жизнь общества, функционирование организаций, развитие третьего сектора. Отделение нормотворческих структур от правоприменительных снижает уровень усмотрения органов и должностных лиц при принятии решений. Правоприменительные органы должны руководствоваться теперь не собственным усмотрением, а нормативной базой, разработанной министерствами. Сами министерства как нормотворческие институты не сумеют воспользоваться плодами своей деятельности, так как им запрещена правоприменительная деятельность. Исключение составляет право отменять противоречащие федеральному законодательству решения федеральных агентств, федеральных служб, если иной порядок отмены не установлен федеральным законом.

Мы видим, что правовое регулирование выступает фактором построения системы исполнительной власти на федеральном уровне, что не может не сказаться на процессе организации исполнительной власти в регионах, так как федеральная и региональная власть функционирует на схожих принципах.

2. Пределы нормотворческой деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Нормотворческая деятельность исполнительной власти субъектов Федерации - деятельность на основе и во исполнение законов. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты на основе законов двух видов: законов субъектов Федерации и федеральных законов, принятых по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Пределы подзаконного правового регулирования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут устанавливаться тремя способами.

Во-первых, в самих законодательных актах устанавливаются пределы подзаконного правового регулирования. Определяются те сферы общественных отношений, которые могут быть урегулированы только законом. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в ст. 5 "Основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации" перечисляет те общественные отношения, которые могут быть урегулированы только законом субъекта Российской Федерации. Следовательно, данные отношения не могут быть предметом нормативных актов исполнительной власти субъектов Федерации.

Во-вторых, в самих законах могут содержаться нормы, предписывающие исполнительной власти регионов принять те или иные акты и осуществить процесс правового регулирования. Так, ст. 12 Федерального закона "О государственной гражданской службе" закрепляет положение, согласно которому квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций.

При этом возможна альтернативная отсылка либо к законодательному, либо к подзаконному регулированию. Статья 10 вышеуказанного Закона устанавливает, что реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом этого субъекта.

В-третьих, орган исполнительной власти осуществляет правовое регулирование по собственному усмотрению, но с обязательным условием, что такое регулирование не должно противоречить тому закону, на основе которого оно проводится. При этом подзаконное правовое регулирование может быть первичным в том случае, если отсутствует закон субъекта Федерации либо федеральный закон. Акты органов исполнительной власти субъектов Федерации после принятия законов, регулирующих предмет данных актов, должны быть приведены в соответствие с указанными законами.

Особняком стоит вопрос о соотношении нормативных актов исполнительной власти субъектов Федерации с актами федеральных органов исполнительной власти.

Статья 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закрепляет определенную иерархию правового регулирования в России. Устанавливается, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и закона субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения. Акты высшего должностного лица и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации.

Такого рода формулировки представляются не совсем корректными. Акты органов исполнительной власти субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации на основе этих законов и указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Ведь требование непротиворечивости означает возможность принятия данного вида нормативных актов. В то же время по предметам ведения Российской Федерации органы власти ее субъектов не могут осуществлять нормативно-правовое регулирование. Исключение составляют случаи делегирования федеральных полномочий на региональный уровень.

В то же время указ Президента РФ и постановления Правительства РФ не могут быть приняты по вопросам, находящимся в ведении субъектов Российской Федерации. Следовательно, соотнесение юридической силы нормативных актов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с актами федеральной исполнительной власти возможно лишь при правовом регулировании отношений, находящихся в совместном ведении. В то же время в тексте Конституции РФ в ряде нормативных актов, принимаемых по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ не упоминаются. В перечне данных актов сразу после федеральных законов идут законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.

Поэтому представляется, что кроме случаев передачи федеральных государственных полномочий, нормативные акты исполнительной власти субъектов Федерации и нормативные акты федеральных органов исполнительной власти не могут соотноситься по юридической силе, так как принадлежат к разным иерархическим структурам нормативно-правового регулирования.

3. Формы правового регулирования исполнительной власти регионов.

Подзаконные акты (нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации) можно классифицировать по различным основаниям.

В зависимости от субъектов нормотворчества и юридической силы можно выделить указы, постановления, приказы. Указы с нормативным содержанием принимаются президентами республик, находящихся в составе Российской Федерации. Постановления принимаются высшими органами исполнительной власти, а также высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации.

Приказ принимается руководителем государственного органа. Данная классификация призвана отразить место субъекта нормотворчества в иерархии исполнительной власти, его место и роль в системе государственного управления.

Особенностями предмета и метода административно-правового регулирования отличаются положения, правила, инструкции.

Представляется верной позиция В.М. Манохина, который классифицирует положения на предметные и органические. Органические положения регулируют статус органа или его структурного подразделения, а предметные положения - группу однородных отношений в рамках какой-либо отрасли правового регулирования <146>. К органическим относятся положения об органах власти (министерствах, департаментах, главных управлениях). Аналогом органического положения применительно к организациям (предприятиям и учреждениям) выступают уставы организаций. Уставы содержат цели, задачи, функции, формы и методы деятельности данных организаций.

--------------------------------

<146> См.: Манохин В.М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. Саратов, 2002. СГАП. С. 161 - 162; Он же. Порядок формирования органов государственного управления. М., 1963. С. 31.

В качестве примера предметного положения можно привести положение о лицензировании того или иного вида деятельности. Предметные положения в основном регламентируют те или иные направления деятельности исполнительной власти и адресованы, прежде всего, самим органам исполнительной власти.

Правила представляют собой нормативно-правовой акт, содержащий требования организационного характера, адресованные организациям и населению. Органы исполнительной власти устанавливают правила, но субъектом их реализации выступают не наделенные властными полномочиями участники общественных отношений. Исполнительная власть берет на себя бремя надзора за соблюдением этих правил (правила торговли, правила бытового обслуживания). Разницу между положением и правилом можно сформулировать следующим образом: положение власть принимает для себя, а правила адресует другим субъектам.

Инструкции предназначены для конкретизации правового регулирования достаточно узкой группы общественных отношений, которые нет смысла урегулировать в рамках положения или правила. В основном инструкции носят либо внутриорганизационный, либо процессуальный характер.

Следует отметить, что и правила, и положения, и инструкции могут использоваться как внутриорганизационные акты при функционировании невластных коллективных субъектов (предприятий и учреждений).

Мы рассмотрели наиболее часто встречающиеся в практической деятельности подзаконные акты органов исполнительной власти. Иногда в литературе выделяют еще такие подзаконные акты, как регламенты (регламентирующие процедуру проведения тех или иных мероприятий), реестры (перечни должностей, видов деятельности и т.д.).

4. Субъекты подзаконного нормативно-правового регулирования.

Если анализ Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ позволяет нам составить более или менее целостное представление о системе федеральных органов исполнительной власти, то применительно к системе органов исполнительной власти субъектов этого сказать нельзя. Следует согласиться с О.Ю. Ереминой в том, что анализ регионального законодательства показывает, что субъекты Российской Федерации в нормативно-правовых актах иногда упоминают о существовании системы органов исполнительной власти субъектов РФ. Но, как правило, единого акта, который бы определял состав элементов этой системы, за редким исключением, нет <147>. Поэтому достаточно трудно определить общий подход к предоставлению полномочий исполнительной власти на осуществление правового регулирования, используемый в регионах России.

Представляется, что приоритетную роль в осуществлении подзаконного правового регулирования в субъектах Федерации играют их высшие должностные лица и высшие исполнительные органы. Это логично, так как перечисленные институты публичной власти выступают органами общей компетенции в системе исполнительной власти и в силу этого несут основное бремя обязанности проведения правового регулирования.

--------------------------------

<147> См.: Еремина О.Ю. Система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации // Журн. рос. права. 2005. N 11. С. 41.

Кроме того, не исключается и некоторая аналогия со структурой федеральных органов исполнительной власти, где основные обязанности по правовому регулированию, помимо органов общей компетенции, несут министерства. Такие органы субъектов Федерации, как министерства, департаменты, главные управления, тоже уполномочены на подзаконное правовое регулирование.

Представляется, что органы, осуществляющие контрольно-надзорные функции (комиссии и инспекции), выступают только в качестве правоприменительных органов и не должны осуществлять правового регулирования в контролируемой сфере общественных отношений.