Глава 1. Правотворческая компетенция органов власти субъектов федерации как условие формирования федеративного государства

Интерес к проблеме правотворческой компетенции органов власти субъектов Российской Федерации, порядку ее формирования возник неслучайно. Он стал закономерным следствием того выбора, который сделало мировое сообщество в пользу федеративной формы территориальной организации современной государственности.

Востребованность федерализма заключается в том, что именно федеративное государство способно выполнить ряд социально значимых задач, которые были актуализированы историей XX века.

Во-первых, это децентрализация государственной власти, разделение власти по горизонтали на власть федеральную и власть субъектов федерации, что становится важной гарантией демократического развития общества. Демократические государства не всегда имеют форму федеративного устройства, но подлинная федерация не может существовать вне демократического политического режима. "Устойчивый федерализм, независимо от способа формирования федеративного государства, выполняет две взаимосвязанные функции: с одной стороны, он децентрализует публичную власть посредством ее разделения по вертикали и тем самым формирует полицентризм, гарантирующий демократические институты государства, провозглашенные в его конституции; с другой - он интегрирует объединившиеся в федерацию государства и иные территориальные сообщества, обеспечивая их государственное единство" <1>.

--------------------------------

<1> Эбзеев Б.С. Предисловие к кн.: Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства / Предисл. Б.С. Эбзеева. М.: Норма, 2001. С. 2.

Во-вторых, федеративное устройство - это способ консолидации интересов этнических групп и территориальных сообществ.

В-третьих, федерация представляет собой механизм политико-правового самоопределения нации в рамках единого государства, способ юридической идентификации различных этнотерриториальных образований.

Условием решения поставленных задач выступает факт наличия у органов власти субъектов Федерации собственных полномочий в сфере правотворчества, существование определенного порядка разграничения нормотворческой компетенции между федеральным центром и региональными властями.

Организация любого социального пространства, в том числе и территориальная организация государства, всегда предполагает определенный способ распределения полномочий. В научной мысли на это обращается внимание при исследовании организационных аспектов любых социальных феноменов: "Организация пространства по рядам - одно из крупнейших технических изменений в начальном образовании. Оно позволило изжить традиционную систему (ученик несколько минут занимается с учителем, в то время как остальные члены беспорядочной группы пребывают в праздности и без надзора). Предусмотрев индивидуальные места, оно сделало возможным контроль за каждым и одновременную работу всех. Образовалась новая экономия времени обучения. Школьное пространство стало функционировать как механизм обучения, но также надзора, иерархизации и вознаграждения" <2>. Любая внутренняя организационная структура требует установления порядка формирования правового положения ее структурных элементов: "Организуя "кельи", "места" и "ранги", дисциплина создает комплексные пространства: одновременно архитектурные, функциональные и иерархические. Пространства, которые обеспечивают фиксированные положения и перемещение. Они вырисовывают индивидуальные сегменты и устанавливают операционные связи. Они отводят места и определяют ценности. Они гарантируют повиновение индивидов, но также лучшую экономию времени и жестов" <3>.

--------------------------------

<2> Фуко М. Надзирать и наказывать. Рождение тюрьмы. М.: Ad Marginem, 1999. С. 215.

<3> Там же. С. 216.

Становится очевидным, что любая территориальная организация государственной власти требует установления определенного объема нормотворческой компетенции ее территориальных структур. Это необходимое условие успешного функционирования создаваемого государственного устройства.

Особую актуальность этот вопрос приобретает при федеративном строительстве, так как возможность собственного правотворчества, в частности законотворчества, - обязательное правовое качество государственных образований, выступающих составными частями федерации. Именно возможность создавать собственное региональное законодательство является доказательством самостоятельности государственных образований в процессе нормативно-правовой организации своих регионов, самостоятельности населения субъектов Федерации в решении принципиальных вопросов организации своей жизнедеятельности. В конечном итоге это является свидетельством демократического характера развития общества.

Поэтому вопрос о правотворческой компетенции региональной публичной власти, механизмах ее установления, формах реализации, способах обеспечения законности актуален для любого общества, выбравшего федеративную форму государственного устройства.

Принципиальным данный вопрос является и для Российской Федерации. Конституция РФ оставляет открытым вопрос о нормотворческих полномочиях субъектов Федерации. Статья 73 устанавливает, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Следовательно, Основной Закон предусматривает возможность властного нормативно-правового воздействия субъектов Федерации на региональные общественные отношения, содержит средства такого воздействия (законы и иные нормативные правовые акты), однако не определяет объем этого воздействия и не содержит порядок установления компетенции региональной публичной власти в данной сфере. В.М. Манохин справедливо указывает, что у субъектов Российской Федерации есть собственный предмет регулирования (вся полнота государственной власти - ст. 73 Конституции РФ), сверх совместного предмета регулирования, и есть для его опосредования конституционные формы правового регулирования, тоже собственные - законы и иные нормативные правовые акты. Однако здесь наблюдается некоторый парадокс: правовые формы регулирования установлены, а материального содержания собственного для субъекта Российской Федерации предмета регулирования Конституция РФ не определяет. Его (материальное содержание собственного предмета регулирования) надо еще отыскать и сформировать самим субъектам Российской Федерации <4>.

--------------------------------

<4> См.: Манохин В.М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. Саратов: СГАП, 2002. С. 21.

Все изложенное объясняет обоснованный интерес к проблеме установления правотворческой компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Сегодня проблеме изучения федеративного строительства в России уделяется значительное внимание в юридической науке <5>. Вместе с тем представляется, что в настоящее время ни в науке, ни в законодательстве не разработана целостная концепция нормативно-правовой организации субъектов Российской Федерации, а также не разработан механизм определения компетенции органов власти государственных образований современной Федерации в сфере принятия нормативных правовых актов. Существующие конституционные положения носят рамочный и порой противоречивый характер.

--------------------------------

<5> См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыт федерализма. М.: Республика, 1994; Основы национальных и федеративных отношений / Под общ. ред. Р.Г. Абдулатипова. М.: РАГС, 2001; Абдулатипов Р.Г. Поиск перспектив российского федерализма // Федерализм. 2001. N 4. С. 17 - 33; Атаманчук Г.В. Государственно-правовая природа федерализма // Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив / Под общ. ред. Р.Г. Абдулатипова. М.: Луч, 1998; Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. М.: Изд-во РАГС, 2001; Володин В.В. Субъект Российской Федерации: проблемы власти: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб.: С.-Петерб. ин-т МВД России, 1996; Гаджиев Г.А. Соотношение Конституции РФ и Федеративного договора // Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив; Золотарева М. Модернизация федерализма: необходимость и возможность // Федерализм. 2000. N 3. С. 137 - 161; Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М.: Норма, 2001; Кинг П. Классифицирование федераций // Полис. 2000. N 5. С. 6 - 15; Королева-Конопляная Г.И. Федерализм в России: исторические предпосылки и современный этап развития. М.: РАГС, 1997; Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М.: Юристъ, 2001; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 2000; Варламова Н.В., Скурко Е.В. Российская Федерация и ее субъекты: проблема укрепления государственности // Государство и право. 2001. N 7. С. 88 - 107; Варламова Н.В., Гаврилов О.А., Дудко И.Г. и др. Российская Федерация и ее субъекты: проблемы укрепления государственности / Отв. ред. С.В. Поленина. Саранск: Изд-во Саран. ун-та, 2003; Гоптарева И.Б. О некоторых сторонах политики взаимодействия разноуровневых структур власти // Право и политика. 2000. N 7. С. 24 - 29; Тадевосян Э.В. К вопросу о характере государственной власти субъекта Федерации // Государство и право. 2002. N 3. С. 17 - 26; Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта Федерации // Там же. 2000. N 10. С. 5 - 12.

Кроме того, не является единым и бесспорным само понятие компетенции. В научной литературе в той или иной степени рассматривались способы определения и изменения компетенции органов. В основном понятие компетенции анализируется применительно к органам исполнительной власти. Так, Ю.А. Тихомиров выделяет несколько способов определения и изменения компетенции. Установление компетенции- нормативное закрепление предметов ведения, прав и обязанностей.Централизация-осуществление функций только центральными органами.Децентрализация-передача части функций нижестоящим и местным органам.Деконцентрация-рассредоточение функций управления по "горизонтали" и "вертикали" (включая функциональные аспекты).Делегирование-согласованная взаимная передача полномочий органам разных уровней.Субсидиарность-взаимодополняемая деятельность разных звеньев власти и управления <6>.

--------------------------------

<6> См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.: Юринформцентр, 1998. С. 216.

В литературе нет единого мнения по поводу того, что же считать компетенцией. В Большом юридическом словаре "компетенция" определяется как совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа (органа местного самоуправления) или должностного лица, определяющих их место в системе государственных органов (органов местного самоуправления) <7>. В научном сообществе наметилось два подхода к трактовке содержания данного понятия. Согласно одной позиции основными элементами структуры компетенции органа государственного управления являются цели и задачи; функции, права и обязанности; формы и методы <8>. Компетенция органа означает его право и обязанность осуществлять конкретные управленческие функции в определенной сфере <9>. Сторонники второй позиции включают в компетенцию властные полномочия и подведомственность <10>. Следует отметить, что последняя позиция отчасти получила нормативное закрепление. В Федеральном законе N 119 от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", который в настоящее время утратил силу, содержалось определение компетенции органа государственной власти как совокупности полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и принятым в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. Полномочия же органа государственной власти определялись как его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Хотя данное нормативное положение в настоящее время утратило силу, вторая точка зрения по вопросу компетенции представляется более обоснованной и верной. Кроме того, в Конституции РФ при характеристике компетенции субъектов Российской Федерации используются такие средства, как предметы ведения и полномочия. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами установлено в ст. ст. 71 - 73, а формы осуществления полномочий в рамках собственных предметов ведения предусмотрены ст. 76.

--------------------------------

<7> См.: Большой юридический словарь. М.: ИНФРА-М, 1997. С. 293.

<8> См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право. Саратов: СГАП, 2000. С. 61.

<9> См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит., 1972. С. 11 - 87.

<10> См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М.: БЕК, 1993. С. 77.

Все эти неясности и неопределенности обусловили в конечном итоге предмет и цель данного исследования.

Правотворческая компетенция на региональном уровне может быть рассмотрена в двух аспектах: в качестве компетенции субъекта Федерации как публичного образования либо в качестве компетенции органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества. Несмотря на внешнюю схожесть данных подходов, они предполагают исследование различных аспектов публичной власти в ходе осуществления нормотворческой деятельности.

Первый подход заключается в том, что юридическое нормирование общественных отношений, издание государством законов и подзаконных актов рассматриваются как важнейший признак, отличающий государство от других организаций, входящих в политическую систему общества. Государственная власть осуществляет либо санкционирует правовое регулирование общественных отношений. Правовое регулирование как специально-правовое воздействие связано с установлением конкретных прав и обязанностей субъектов, с прямыми предписаниями о должном и возможном <11>. Права и обязанности участников общественных отношений как меры возможного и должного поведения исходят от государства. На данном уровне право выступает средством нормативного воздействия власти на организацию общественных отношений. При этом государство посредством права закрепляет социально значимые связи, а также устанавливает модели поведения, пока не существующие в реальности, но в появлении которых общество заинтересовано. Правосознание, правотворчество, правореализация в состоянии интенсивно преобразовывать действительность только тогда, когда закрепляют не только то, что есть, но и то, что должно быть. В этом и состоит смысл правового регулирования, позволяющего направить развитие соответствующих общественных отношений в наиболее благоприятное для общества и его членов русло <12>.

--------------------------------

<11> См.: Малько А.В. Механизм правового регулирования // Теория государства и права: Курс лекций. М.: Юристъ, 1997. С. 623.

<12> См.: Керимов Д.А. Методология права. М.: Аванта+, 2001. С. 104.

Происходит непосредственное воздействие власти на предметные сферы человеческой деятельности. Все это достигается посредством правового регулирования. Власть рассматривается как обобщенный источник, субъект нормативно-правового воздействия, а правотворчество - как одно из направлений властной деятельности, выступающее важнейшим признаком публичной власти.

Данный подход стал приоритетным при рассмотрении влияния власти на организацию общественных отношений. Он широко использован в научных исследованиях, дал гигантские результаты и во многом оправдал себя.

Второй подход заключается в том, что осуществление правотворческого назначения государственной власти рассматривается под углом зрения компетенции конкретных органов государственной власти в сфере принятия нормативных правовых актов. Это несколько меняет представление о месте государства в нормативно-правовой организации общества. Публичная власть анализируется не только и не столько в качестве субъекта правового воздействия, а как определенный механизм организации правотворческой деятельности, механизм установления компетенции органов государственной власти в сфере нормотворчества.

Для того чтобы осуществлять властные функции, принимать правовые акты с нормативным содержанием, осуществлять правовое регулирование, власть должна обладать способностью к таким видам деятельности. Данная способность не создается властью заранее, она сопутствует возникновению государства, является его жизненно важной функцией, неотъемлемым правовым качеством и выражается в наличии системы органов государственной власти, обладающих нормотворческой компетенцией. Следует отметить, что эта способность присуща не только государству как носителю суверенной власти, но и государственным образованиям, образующим государства с федеративной формой территориальной организации.

Любое публичное образование, в том числе и субъект Федерации, - прежде всего носитель способности "производить" право. Это определенная технология создания права. Создание права глубоко органично сущности любой власти, вытекает из ее социального назначения, отличает от других организационных форм жизни. Способность к "рождению" права - неизменное условие функционирования публичной власти. "Исследование микрофизики власти предполагает, что отправляемая власть понимается не как достояние, а как стратегия, что воздействие господства приписывается не "присвоению", а механизмам, маневрам, тактикам, техникам, действиям. Что надо видеть в ней сеть неизменно напряженных, активных отношений, а не привилегию, которой можно обладать. Словом, эта власть скорее отправляется, нежели принадлежит; она не "привилегия", приобретенная или сохраняемая господствующим классом, а совокупное воздействие его стратегических позиций - воздействие, которое обнаруживается и иногда расширяется благодаря положению тех, над кем господствует" <13>.

--------------------------------

<13> Фуко М. Указ. соч. С. 41.

"Воспроизводство" государством права осуществляется посредством установления нормотворческой компетенции его органов, разграничения между ними полномочий по принятию нормативных правовых актов. Это устойчивый процесс, постоянная практика, свидетельствующая о наличии и функционировании власти. "Теория власти не создается для кого-то, кто не в силах ее разработать, она не ждет своего часа, чтобы быть "переведенной в практику", она должна быть практикой, то есть быть одновременно и теоретической моделью власти, и наброском конкретных политических действий" <14>.

--------------------------------

<14> Подорога В.А. Власть и познание // Власть. М.: Наука, 1989. С. 209.

Все это позволяет рассматривать власть не только как источник, субъект правового воздействия, но и как определенный способ организации осуществления правового нормирования общественных отношений и одновременно приближает к раскрытию "таинственной" способности государства "рождать" право. Практическое значение подобного подхода заключается в том, что публичная власть может быть рассмотрена в контексте ее способности быть организацией осуществления правового регулирования. Данный аспект не получил надлежащего освещения в литературе.

Методологическое значение такого подхода заключается в том, что позволяет приблизить решение вопроса о том, что является первичным - государство или право. По нашему мнению, создание права - не просто средство воздействия государства на общество, оно органично самой природе государства, практике его функционирования, поэтому процесс "воспроизводства" права заключен в основе самой организации публичной власти. В философском плане такой взгляд на публичную власть можно сравнить с тезисом о том, что в истории мысль участвует не только и не столько своим содержанием, сколько способом записи и классификацией знаков, всей совокупностью ее грамматических преобразований <15>.

--------------------------------

<15> См.: Рыклин М.К. Власть и политика литературы (политическая семиология Р. Барта) // Власть. М.: Наука, 1989. С. 297.

При этом следует разграничивать такие понятия, как "нормотворчество" и "механизм правового регулирования". В структуре механизма правового регулирования принято выделять: 1) нормы права; 2) юридический факт; 3) правоотношение; 4) акты реализации прав и обязанностей. Следовательно, механизм правового регулирования представляет собой целостную систему воздействия нормы права на общественные отношения. Нормотворчество, процесс создания властью норм права, является важнейшим элементом механизма правового регулирования, но не исчерпывает этого понятия. Вместе с тем значимость нормотворчества в механизме правового регулирования позволяет иногда использовать понятия нормотворчества и правового регулирования как синонимы.

Анализ нормотворческой компетенции публичных образований (субъектов Федерации) в контексте компетенции органов власти этих образований представляется социально востребованной и обоснованной новацией. Именно в рамках данной теоретической модели появляется возможность более детально проанализировать имеющиеся недостатки властного устройства общества, увидеть связь между результатом правового регулирования и системой государственной власти, проанализировать взаимозависимость между системой власти (совокупностью публично-правовых институтов) и уровнем развития производительных сил общества.

От того, какие государственные органы наделены полномочиями по правовому регулированию, в каких юридических средствах фиксируются его итоги, какие общественные отношения избраны в качестве предмета государственно-властного воздействия, зависят степень централизации государственной власти, характер интеграции различных государственных или общественных институтов, уровень политического согласия в стране.

Существенное изменение характера властеотношений, опосредующих организацию государством правового регулирования, с неизбежностью влечет за собой модернизацию всей политической системы общества. Так, в 1988 г. в резолюции XIX Всесоюзной конференции КПСС были поставлены вопросы о необходимости обеспечения верховенства закона во всех сферах жизни общества, об улучшении законодательной деятельности высших органов власти Союза ССР, союзных и автономных республик. Было отмечено, что важно демократизировать законодательный процесс, который должен идти на основе гласности, компетентной научной оценки и обсуждения законопроектов с участием широкой общественности, всего народа <16>. Данные вопросы не могли быть решены вне изменения порядка формирования высших органов власти СССР, на которые была возложена функция принятия законов, что в значительной мере изменило характер политической власти СССР в последние годы его существования.

--------------------------------

<16> См.: Материалы XIX Всесоюзной конференции КПСС. М.: Политиздат, 1988. С. 146.

1992 - 1993 гг. ознаменовались в российском обществе противостоянием исполнительной и представительной власти. Краеугольным камнем данной проблемы стал вопрос о составе и полномочиях субъектов, осуществляющих правовое регулирование. Действующая на тот момент Конституция РФ, представлявшая собой модифицированный правовой памятник эпохи СССР, не давала ясного ответа о пределах полномочий различных субъектов власти современной России. Поэтому нередко делались попытки адаптировать устаревшую конституционно-правовую форму, олицетворяемую Конституцией РСФСР, к новому политическому и экономическому содержанию, обусловленному социальными переменами. Обычно это происходит в тех случаях, когда в недемократической стране формально действует конституция, отвечающая стандартам демократического общества. Естественно, политические силы, осуществляющие реформы, склонны в таких ситуациях к "актуализации" существующей правовой системы и стремятся превратить ее из формальности в реальность. Подобные попытки предпринимались, в частности, в таких посткоммунистических странах, как СССР, Югославия, Чехословакия. Практика свидетельствует, что этот путь преобразований не дает устойчивого положительного эффекта, а в федеративных государствах даже ускоряет их крах <17>.

--------------------------------

<17> См.: Мау В. Конституционные проблемы экономической реформы посткоммунистической России. М.: ИЭПП, 1998.

Кроме того, Основной Закон не содержал четко прописанных ограничений на внесение в него изменений. Имелись случаи, когда поправки в Конституцию РФ вносились "с голоса" на съездах народных депутатов. Государственная власть не в должной мере выполняла свое назначение как механизма нормативно-правовой организации общества. Все это вынудило общество пойти на поэтапную конституционную реформу, завершившуюся принятием в 1993 г. ныне действующей Конституции РФ.

В процессе изучения нормотворческой компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на наш взгляд, следует избегать соблазна поставить знак равенства между такими понятиями, как "разграничение нормотворческих полномочий" и "механизм разделения властей". Механизм разделения властей выступает в качестве общего принципа, общей идеи, присущей определенному уровню развития общества. Если разграничение нормотворческих полномочий сопровождает весь процесс истории государства и права, то идея разделения властей получила свое нормативное закрепление сравнительно недавно. Кроме того, разделение властей выступает рамочной идеей, в границах которой возможны различные модели установления компетенции в сфере принятия нормативных правовых актов.

Таким образом, конституционный порядок установления (организации) нормотворческой компетенции органов государственной власти является важнейшей характеристикой власти субъектов Федерации, показателем ее способности организовывать общественные отношения в соответствии с вызовами времени.

Для того чтобы должным образом организовать на уровне регионов России общественные отношения, придать им определенную юридическую форму, закрепить в нормативных актах социально значимые свойства, важно знать, в ведении какого уровня власти они находятся, какие органы наделены полномочиями правового регулирования, какими средствами закреплены полномочия по правовому регулированию, какие ценностные основания определяют характер юридического воздействия. Ответы на подобные вопросы находятся в ведении публичной власти как механизма установления компетенции органов государственной власти.

Обладание органами государственной власти субъектов Российской Федерации собственной правотворческой компетенцией становится важнейшей гарантией достижения единства правового пространства России, единства, основанного на признании самостоятельности государственной власти субъектов Федерации в рамках собственных предметов ведения.

Единство власти - важнейший критерий государственного устройства (политико-территориальной организации государства). Проблеме сохранения государственного единства в процессе федеративного строительства посвящено множество публикаций <18>.

--------------------------------

<18> См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Указ. соч.; Основы национальных и федеративных отношений; Абдулатипов Р.Г. Указ. соч. С. 17 - 33; Атаманчук Г.В. Указ. соч.; Барциц И.Н. Указ. соч.; Володин В.В. Указ. соч.; Гаджиев Г.А. Указ. соч.; Золотарева М. Указ. соч.; Карапетян Л.М. Указ. соч.; Кинг П. Указ. соч. С. 6 - 15; Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта Федерации. С. 5 - 12.

Считается, что выбор той или иной формы государственного устройства является показателем единства государственной власти. Следует согласиться с В.Г. Анненковой в том, что в контексте проблем организации государственной власти в Российском государстве вполне уместно говорить о реализации принципа единства системы государственной власти как по вертикали, так и по горизонтали. В первом случае реализация этого принципа выражается в том, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации, действуя в духе разделения властей как самостоятельные органы, одновременно выступают в качестве единой государственной власти. Это достигается единством ключевых принципов функционирования, производностью полномочий, наличием совокупности организационно-правовых сдержек и противовесов, при которых все органы каждого уровня публичной власти сообразно своим функциям в различных формах участвуют в выработке государственной политики, принятии законов и их осуществлении <19>.

--------------------------------

<19> См.: Анненкова В.Г. Конституционно-правовые институты единства Российского государства. Саратов: ПАГС, 2005. С. 40.

Однако представляется, что выбор той или иной формы государственного устройства еще не является исчерпывающей характеристикой степени государственной целостности. В рамках одних и тех же юридических форм территориальной организации власти возможна различная степень государственной целостности. Особенно это характерно для федеративных государств. Унитарное государство - целостное государство, не разделенное на более мелкие государственные образования, а состоящее в большинстве своем из административно-территориальных единиц. Федеративное же государство - сложное государство, союзная государственно-территориальная организация, состоящая из государств или государственных образований, главным принципом которой является согласие, основанное одновременно на целостности государственной власти и ее вертикальном разделении между федерацией и ее членами (субъектами) при верховенстве федерации <20>.

--------------------------------

<20> См.: Чиркин В.Е. Современное государство. М.: Междунар. отношения, 2001. С. 156 - 162.

Сложный характер федеративной территориальной организации государства обусловлен демократической природой федерализма. "Преобразование нашей страны из централизованного унитарного государства, каким оно являлось в недалеком прошлом, в реальную федерацию, в которой государственные полномочия разделены между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, то есть между органами, непосредственно формируемыми избирателями, является одним из самых крупных достижений демократии последнего десятилетия. Политическое значение создания федерации как формы государственного устройства ведь и состоит прежде всего в том, что население субъектов РФ получает возможность формировать свои органы - как федеральные, так и государственной власти. Это дает народу возможность создать государственную власть, уполномоченную решать целый ряд непосредственно затрагивающих его интересы проблем, минуя центральные государственные органы, занятые решением вопросов более глобального характера и не имеющие возможности и просто времени уделять внимание проблемам, существенным только для отдельных регионов. Федеративная форма расширяет возможности граждан определять условия своего бытия. В этом ее демократическая сущность. Можно констатировать, что расширение пространств, занимаемых на земном шаре федерациями, является следствием развития демократии и стремления человека сделать более весомым свое воздействие на власть" <21>. Отсюда вытекает основная проблема федеративного строительства - необходимость оптимального сочетания разделения уровней государственной власти (центрального и регионального) и единства данных уровней.

--------------------------------

<21> Крылов Б.С. Российский федерализм - гарантия демократии и прав человека // Ежегодник российского права. 2000. С. 43.

В Российской Федерации достаточно сложно проходил процесс поиска оптимальной меры разграничения двух уровней государственной власти при сохранении их единства. Т.А. Теребилина верно замечает, что главная угроза территориальной целостности Российской Федерации исходила не от иностранных государств, а от внутренних проблем, таких как рост сепаратизма в ряде российских регионов, несоблюдение Конституции РФ и федеральных законов, нарушение единства экономического пространства, установление запретов на свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств <22>. Проблема усугублялась этническим характером образования 32 субъектов Федерации. Неслучайно в науке сложилось отрицательное отношение к этническому принципу формирования Российской Федерации <23>. Потребовались время, система сложных политических конфигураций для достижения государственной властью единства всех своих составляющих.

--------------------------------

<22> См.: Теребилина Т.А. Конституционные основы правового регулирования территории Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 3.

<23> См.: Мамонов В.В. Конституционные основы национальной безопасности России / Под ред. В.Т. Кабышева. Саратов: СГАП, 2002. С. 99; Казаков А. Российский этнический федерализм: угроза целостности страны? // Федерализм. 2004. N 1. С. 32.

Следует признать, что основным средством дестабилизации отношений центр - регионы стала правотворческая деятельность органов власти субъектов Российской Федерации, которая на определенном этапе характеризовалась постоянным выходом за рамки правотворческой компетенции региональных властей. Особо остро ситуация сложилась к 2000 - 2001 годам. Объем нормативных правовых актов субъектов Федерации, противоречащих федеральному законодательству, достиг критической массы. По мнению специалистов, из 50 тыс. законов субъектов Российской Федерации, принятых к этому времени, треть не соответствовала Конституции РФ <24>. Прокуратура принесла протесты на 1400 законов субъектов Федерации по причине их неконституционности.

--------------------------------

<24> См.: Лучин В.О. Конституционные деликты // Ежегодник российского права. М.: Норма, 2001. С. 20.

Распространенными стали такие явления, как провозглашение республик в составе Российской Федерации суверенными государствами, установление приоритета республиканского законодательства над федеральным, ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина законодательными актами субъектов Федерации, нарушение законодательства о судебной системе и т.д. Например, в ст. 89 Конституции Республики Татарстан (п. 18) было установлено, что избрание Высшего арбитражного суда и Верховного суда республики, судей районных (городских) судов (п. 17) отнесено к ведению Государственного совета республики - парламента Республики Татарстан. Несмотря на очевидную неконституционность данных норм (установление системы федеральных органов судебной власти, порядок их организации и деятельности Конституцией РФ отнесены к ведению Российской Федерации), федеральным властям приходилось учитывать такое положение и отчасти мириться с ним, легализуя в правоприменительной практике конституционные деликты субъектов Федерации. Судьи федеральных судов субъектов Российской Федерации назначались парламентами - органами законодательной власти субъекта Российской Федерации - вопреки положениям федерального законодательства. Впоследствии эти же судьи назначались на должность главой государства - Президентом РФ <25>. Постановлением Государственного совета Республики Татарстан от 18 июня 1998 г. N 1648 избран персональный состав отдельных районных и городских судов этой республики <26>. А Указ Президента РФ N 1065 о назначении этих же судей датируется 11 сентября 1998 г. <27>.

--------------------------------

<25> См.: Васильева Л.Н. О несоответствии законодательства о судебной системе некоторых субъектов Российской Федерации федеральному законодательству // Там же. 2000. С. 238.

<26> См.: Ведомости Государственного совета Татарстана. 1998. N 6. Ст. 151.

<27> См.: СЗ РФ. 1998. N 37. Ст. 4597.

Введение системы федеральных округов, активизация деятельности прокуратуры способствовали перелому ситуации. Если проанализировать судебную практику 2000 - 2002 гг., можно наблюдать резкое увеличение числа дел, посвященных оценке нормативных правовых актов субъектов Федерации на предмет их соответствия федеральному законодательству. В качестве иллюстрации приведем несколько случаев по такого рода делам.

Решением суда удовлетворена жалоба В. о признании противоречащим федеральному законодательству одного из пунктов постановления органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации "О регистрации и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства", в котором установлена плата (зачисляемая на специальный счет ГУВД) за оформление паспортов, выдаваемых гражданам, в частности выдаваемых впервые, а также в связи с переменой фамилии, имени, отчества в размере 5% минимальной месячной оплаты труда, в связи с утратой паспорта - в размере 50% минимальной месячной оплаты труда.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ оставила это решение без изменения, указав следующее.

В соответствии с п. 2 ст. 8 НК РФ под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).

Вводимая оспариваемым пунктом плата является сбором, так как имеет все признаки, содержащиеся в приведенной федеральной правовой норме: обязательное внесение платы связано с совершением органами внутренних дел юридически значимых действий.

В силу п. 2 ст. 18 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", п. 5 ст. 3 НК РФ налоги и сборы субъектов Российской Федерации, местные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются соответственно законами субъектов Российской Федерации о налогах и сборах и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными настоящим Кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные Кодексом либо установленные в ином порядке.

Между тем постановление, содержащее оспариваемую норму, было принято органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (Определение N 5-Г01-61).

Прокурор обратился в областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству одного из пунктов положения о департаменте государственного имущества и промышленной политики, утвержденного постановлением органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в котором предусмотрено, что департамент в качестве уполномоченного органа от имени субъекта Федерации выступает учредителем и вносит имущественные вклады в уставный капитал (фонд) предприятий любых форм собственности.

Решением областного суда заявление прокурора удовлетворено.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ оставила это решение без изменения по следующим основаниям.

В соответствии с п. 4 ст. 66 ГК РФ государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не определено законом.

Согласно п. 1 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" (в ред. от 7 августа 2001 г.) государственные органы и органы местного самоуправления не могут выступать учредителями общества, если иное не установлено федеральными законами.

В силу п. 2 ст. 7 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" (в ред. от 31 декабря 1998 г.) государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками обществ, если иное не предусмотрено федеральным законом. При таких данных вывод суда о противоречии оспариваемого положения федеральному законодательству является правильным.

Ссылку на то, что суд, признавая противоречащим федеральному законодательству оспариваемый пункт положения, по существу, лишил область как субъект Российской Федерации права выступать учредителем государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, на что федеральное законодательство не содержит запретов, нельзя признать состоятельной, поскольку редакция оспариваемой нормы носит общий характер и распространяется на предприятия любых форм собственности (Определение N 82-Г01-19).

Нормой областного закона было установлено, что открепительное удостоверение выдается избирателю избирательной комиссией при подтверждении документами указанной заявителем причины, по которой ему необходимо получить это удостоверение для голосования в месте временного пребывания в день голосования. Областной суд отказал А. в удовлетворении требования признать приведенное положение закона недействующим ввиду противоречия федеральному законодательству.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ признала вывод областного суда ошибочным по следующим основаниям.

Согласно ст. 50 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в ред. от 10 июля 2001 г.) в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, избиратель, участник референдума, который не будет иметь возможности прибыть в помещение для голосования того избирательного участка, участка референдума, где он включен в список избирателей, участников референдума, в день голосования, вправе получить в соответствующей избирательной комиссии, комиссии референдума открепительное удостоверение и принять участие в голосовании на том избирательном участке, участке референдума, на котором он будет находиться в день голосования, в пределах избирательного округа, где данный избиратель, участник референдума обладает активным избирательным правом, правом на участие в референдуме.

Обязанность избирателя, участника референдума представлять в избирательную комиссию документ, подтверждающий причину, по которой ему требуется открепительное удостоверение, федеральным Законом не предусматривается.

Таким образом, установленное в оспариваемой норме закона области условие получения открепительного удостоверения для проживающих на территории области граждан, включенных в списки избирателей, существенно ограничивает избирательные права и право на участие в референдуме, что недопустимо в силу п. 3 ст. 1 указанного Федерального закона (Определение N 38Г-01-12).

В соответствии с одной из норм Закона Тульской области "О выборах губернатора - главы исполнительного органа государственной власти Тульской области" члены избирательной комиссии, кроме избирательной комиссии области, не согласные с принятым комиссией решением, вправе в письменной форме высказать особое мнение.

Отказывая Р. в признании данной нормы Закона области, противоречащей Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", областной суд пришел к выводу о том, что в силу п. 12 ст. 27 этого Закона правом высказывания особого мнения наделены члены нижестоящих избирательных комиссий по отношению к вышестоящим соответственно уровню выборов. Этот вывод суда основан на неправильном толковании нормы материального права и является ошибочным.

Как установлено в названной норме Закона, члены избирательной комиссии, не согласные с решением, принятым комиссией, вправе в письменной форме высказать особое мнение, которое должно быть рассмотрено этой комиссией, отражено в ее протоколе, приложено к нему и доведено председателем комиссии до сведения вышестоящей (соответственно уровню выборов) избирательной комиссии не позднее чем в трехдневный срок, а в день голосования и в день, следующий за днем голосования, - незамедлительно.

Указаний на то, что правом высказывать особое мнение обладают члены нижестоящей (соответственно уровню выборов) избирательной комиссии, данная норма не содержит.

Из изложенного следует, что упоминание законодателем уровня избирательной комиссии связано лишь с обязанностью ее председателя и члена этой комиссии довести особое мнение до вышестоящей (соответственно уровню выборов) избирательной комиссии. Право членов комиссии на особое мнение и обязанность комиссии его рассмотреть, отразить в протоколе, приложить к протоколу от уровня избирательной комиссии не зависят. Такому положению полностью соответствует, например, ст. 38 Регламента Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, утвержденного Постановлением этой комиссии от 23 июня 1998 г. N 150/1046-II, устанавливающая право члена указанной комиссии (по отношению к которой отсутствует вышестоящая комиссия) на выражение особого мнения и порядок его рассмотрения.

Иное толкование нормы Федерального закона противоречило бы принципам, закрепленным в ст. 19 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., в силу которых каждый человек имеет право на свое мнение, свободу убеждений и свободу выражать их, а также ч. ч. 1 и 3 ст. 29 Конституции РФ, согласно которым каждому гарантируется свобода мысли и слова, никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них (Определение N 38-Г01-15) <28>.

--------------------------------

<28> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за 3-й квартал 2001 г. (по гражданским делам), утвержденной Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 26 декабря 2001 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2002. N 4.

В последующие годы проблема соответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству вышла на новый уровень. Обозначились трудности, связанные не столько с явными противоречиями федеральному уровню, сколько с отставанием от нормативных новаций федерального центра. Катализатором такого отставания стало существенное дополнение Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в части разграничения и финансового обеспечения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации <29> и принятие нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <30>. Данные нормативные акты поставили серьезные проблемы перед региональными органами власти в части модернизации законодательства субъектов Федерации. Масштаб проблемы в 2004 г. обозначил помощник Президента РФ И.И. Шувалов: "Комиссия при Президенте РФ по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления осуществляла мониторинг проведения работы по приведению законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным. Приведем некоторые цифры. В соответствие с требованиями Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в целом по стране приведены треть конституций и уставов субъектов РФ; пятая часть от имеющихся законов о наделении местного самоуправления государственными полномочиями. При этом более чем в восьмидесяти процентах субъектов Федерации имеется региональная программа изменения законодательства, а в более чем семидесяти процентах - план реализации федеральных законов" <31>.

--------------------------------

<29> См.: Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709.

<30> Федеральный закон от 6 окт. 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Там же. N 40. Ст. 3822.

<31> Шувалов И.И. Совершенствование законодательства субъектов Российской Федерации в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления // Журн. рос. права. 2004. N 9. С. 5.

Несмотря на отдельные "эксцессы" регионального правотворчества, связанные с превышением компетенции органов власти регионов в данной сфере либо с отставанием от федерального законодательства, следует признать, что правотворческая компетенция региональных органов власти направлена на обеспечение единства Российской Федерации. Важным является то обстоятельство, что данная возможность обусловлена не произвольным усмотрением федерального центра, а самим характером федеративных отношений, условием которых выступает наличие у органов власти регионов самостоятельной правотворческой компетенции в рамках собственных предметов ведения. Ведь именно региональное правотворчество обеспечивает вертикально интегрированное единство всего нормативно-правового материала, сочетая закрепление в праве социально важных особенностей развития субъектов Федерации с учетом соблюдения требований и критериев построения системы российского права. Вне определенной самостоятельности в сфере правотворчества органов власти Федерации было бы затруднительно обеспечить "включение" в систему права норм, опосредующих вопросы региональной политики. А без данной "включенности" нельзя говорить о подлинном единстве правового пространства России.

Полномочия органов власти субъектов Российской Федерации в сфере принятия нормативных правовых актов, порядок разграничения этих полномочий между субъектами Федерации и федеральным центром в конечном счете направлены на достижение и сохранение единства Российского государства. Это обусловлено тем, что любая система установления правотворческих полномочий - своего рода способ консолидации общества, механизм согласования многообразных социальных интересов. Ведь в режиме политической демократии государственные органы, осуществляющие властные полномочия в области принятия нормативных правовых актов, представляют интересы всех слоев населения.

В силу этого механизм установления полномочий регионов России по правовому регулированию является одновременно и механизмом гармонизации интересов федерального центра и субъектов Федерации и не может не быть фактором выражения единства Российской Федерации. Совокупность институциональных и нормативных факторов, обусловливающих характер распределения полномочий (целостности власти), и представляет собой механизм установления нормотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации. Следовательно, единство власти глубоко органично, "врожденно" самой природе и назначению нормативно-правовой организации свободного, демократического общества.

Вместе с тем порядку формирования правотворческой компетенции органов государственной власти могут быть свойственны черты, способствующие превращению единства в единообразие и централизацию, хотя не всегда такой процесс адекватен интересам всего общества. Именно поэтому вертикальное единство правового пространства, единство государственной власти в значительной мере обеспечивают способность региональных органов власти осуществлять правотворчество в пределах собственных предметов ведения. Если в существующем порядке формирования правотворческой компетенции субъектов Федерации усиливаются возможности федерального центра по усмотрению, то это неизбежно наносит вред федеративному единству и приводит к единообразию и централизации. К сожалению, в общественном, а иногда и в профессиональном сознании единство подменяется централизацией.

В научной и публицистической литературе функция сохранения единства государства часто рассматривается как исключительная прерогатива федерального центра: "Полномочия федеральных органов государственной власти должны быть ограничены только тем, что необходимо для единства нашего государства, и это должно быть четко закреплено в конституционных законах. Все остальные полномочия необходимо оставить органам государственной власти субъектов Федерации" <32>. Данная позиция не представляется достаточно убедительной. Ведь и в период СССР, декларировавшегося как федеративное государство, союзное руководство оставляло в центральном ведении именно те функции, которые, по его мнению, были необходимы для сохранения государственного единства. В результате подобное "единство" быстро превращалось в централизацию. Распределительный принцип (полномочий ли, функций, материальных благ) как средство сохранения государственного единства на современном этапе себя исчерпал. Во-первых, он чреват злоупотреблениями федерального центра. Во-вторых, в условиях высокой динамики вызовов времени центральная власть уже не может выполнять функции всезнающего и всевидящего ока. Вопросы, которые сегодня могут иметь федеральное значение, завтра перейдут в разряд региональных, и наоборот. Задача власти состоит в формировании и поддержании юридических форм, в рамках которых происходит конкретное наполнение федеративных отношений. Многообразие отношений центра и регионов, их принципиальная непредсказуемость требуют наличия особой совокупности юридических средств, институтов, которые позволяют квалифицировать те или иные вопросы либо как федеральные, либо как региональные. Подобная модель "выбора", на наш взгляд, охватывается проблемой неопределенности предметов ведения субъектов Российской Федерации, проблемой установления компетенции органов власти регионов в области правотворчества. В таком контексте в данном исследовании и рассматривается влияние регионального правотворчества на единство государственной власти. Оно выражается не столько в принадлежности тех или иных полномочий, сколько в необходимости создания властного механизма взаимодействия различных субъектов федеративного строительства в процессе формирования федеративных отношений, установления правотворческой компетенции регионов.

--------------------------------

<32> Крылов Б.С. Российский федерализм - гарантия демократии и прав человека. С. 45.

Единство территориальной организации государственной власти, на наш взгляд, характеризует ряд признаков.

1. Способность различных уровней государственной власти принимать согласованные решения по важнейшим вопросам федеративной политики. И.Н. Барциц по этому поводу высказывает обоснованное мнение: "Государственное единство должно пониматься не как диктат федеральных органов по отношению к субъектам Федерации, а как совместное кооперативное выполнение поставленных перед единым федеративным государством задач" <33>.

--------------------------------

<33> Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2000. С. 479.

Для реализации данной способности необходимы механизмы согласования региональных и федеральных интересов. В качестве таких механизмов можно назвать возможность заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренную ст. 11 Конституции РФ, деятельность Совета Федерации и т.п. Однако в последнее время договоры о разграничении предметов ведения и полномочий практически не используются в федеративной политике. Новый порядок формирования Совета Федерации (после ухода из него высших должностных лиц и руководителей представительных органов субъектов Федерации) значительно "смягчил" позицию данного органа по ряду вопросов федеративного строительства. Центральная власть, стремясь привлечь к диалогу региональные элиты, формирует Государственный совет с участием глав субъектов Федерации. Но данный орган является консультативным, совещательным и в полной мере не может быть институтом согласования центральных и региональных интересов.

"Сбой" механизмов принятия согласованных решений позволяет утверждать, что власть из "единой" начинает модифицироваться в централизованную. Приоритет получает централизованный порядок принятия решений по вопросам федеративного строительства. Данные решения инициируются федеральным центром и принимаются часто без учета позиции органов власти субъектов Российской Федерации. Как правило, такие решения легче принять, чем осуществить на практике. Централизация или упрощенный способ принятия решений по вопросам регионального значения представляют собой значительную угрозу единству государственной власти. При этом из процесса государственного строительства выпадает второй уровень государственной власти (власть субъектов Федерации). Вся тяжесть принятия решений и бремя ответственности ложится на центральную власть, которая часто не имеет возможности оценить всю глубину и многообразие решаемых проблем.

Такой неоправданный перекос в распределении властных полномочий нарушает принцип единства государственной власти, для которого принципиально важным является соучастие всех субъектов власти в выработке федеративной политики. Президент РФ в Послании Федеральному Собранию РФ предложил поднять уровень народного представительства Совета Федерации: "Совет Федерации должен формироваться только из числа лиц, избранных в представительные органы власти, и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации. Так называемый ценз оседлости, предписывающий члену Совета Федерации проживать в ранее определенном регионе определенное количество лет, должен быть отменен. В результате в Совете Федерации будут работать граждане, прошедшие процедуру публичного избрания, имеющие опыт работы с избирателями и представляющие не только органы власти субъекта Федерации, но и, самое главное, непосредственно его население" <34>. Тем самым автоматически повышается степень участия регионов России в согласовании и принятии важнейших решений федеративной политики.

--------------------------------

<34> Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации. 2008. 5 нояб. // Неделя. 2008. N 4787. 6 нояб.

2. Сочетание властных полномочий и политической ответственности субъектов федеративных отношений. Важнейшим условием единства власти выступает политическая ответственность уполномоченных принимать властные решения субъектов. Подобное требование диктует оптимальное распределение функций государственного руководства между органами власти, предостерегает от непродуманных и популистских решений. Соединение полномочий и политической ответственности заставляет как федеральный центр, так и региональные элиты искать договоренностей по принципиальным вопросам распределения полномочий, что и характеризует государственную власть как единую. Такая власть не боится брать на себя политическую ответственность за принимаемые решения и не отделяет политической ответственности от юридических полномочий. И наоборот, власть, тяготеющая к централизации, стремится сконцентрировать властные полномочия в одних руках, а политическую ответственность возложить на других субъектов.

Политически безответственную власть нельзя рассматривать как единую и полноценную. Так, Закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает, что полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации наделяет представительный орган государственной власти субъекта. Формально именно представительный орган субъекта Федерации несет ответственность за данное кадровое решение. Однако роль главы государства в процедуре наделения полномочиями высших должностных лиц регионов весьма велика (только Президент РФ может представлять кандидатуру, назначать временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и т.д.). Следовательно, можно сделать вывод о том, что основным субъектом наделения полномочиями выступает именно Президент РФ, а не представительный орган субъекта Федерации. С позиции единства власти логичнее выглядел бы такой порядок, при котором Президент РФ непосредственно назначает высших должностных лиц субъектов Федерации и несет за это политическую ответственность. Сегодня же за такое кадровое решение несет ответственность представительный государственный орган субъекта Федерации, который фактически не имеет возможности на него повлиять.

Следует отметить, что глава государства в целях повышения политической ответственности за назначение высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ внес определенные предложения в порядок выдвижения кандидатур на замещение указанных должностей: "Считаю возможным, чтобы предложения по кандидатурам будущих руководителей исполнительной власти субъектов Федерации представлялись Президенту только партиями, набравшими наибольшее число голосов на региональных выборах. И, стало быть, больше никем. Таким образом, исключительное право выдвижения соответствующих кандидатур будет закреплено за публичными, открытыми политическими структурами, представляющими основную часть населения страны" <35>. Реализация данных предложений должна способствовать повышению степени представительства процесса наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации.

--------------------------------

<35> Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации. 2008. 5 ноября.

3. Еще один признак единства власти - обратная связь власти и населения. Власть не может быть единой, если не существует каналов обратной связи с населением (в частности, с населением регионов). Данный признак находится в тесной связи с другими особенностями единства власти. Слабая обратная связь с населением не позволяет государственному аппарату функционировать как единому организму, делает работу власти фрагментарной и неэффективной. Единство власти не означает "круговой обороны" от населения. Условие единства - диалог с обществом. В противном случае единство разрушается под воздействием противоречивых внутриаппаратных интересов. Нельзя не согласиться с мнением А. Аузана, высказанным по поводу управляемой демократии: "Мы все помним, как год назад Президент В.В. Путин, слетав на похороны Ахмата Кадырова, был потрясен фактом, который был известен, наверное, всей стране: город Грозный по-прежнему разрушен. Я подозреваю, что это не единственный факт, который нам известен, а Президенту нет. Давайте опять вернемся в ту же сферу социальных реформ. То, что произошло с монетизацией льгот, я мог бы очень коротко описать как попытку сшить костюм по индивидуальному заказу на нестандартную фигуру, не встречаясь с заказчиком. Это можно сделать, но будет очень сильно, до боли, жать в некоторых местах" <36>. Применительно к территориальной организации Российской Федерации это означает, что единство государственной власти зависит от обратной связи с населением регионов, опосредующие механизмы которой (деятельность Совета Федерации, договорной способ разграничения полномочий, механизм наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Федерации) являются на сегодняшний момент слабыми и неэффективными.

--------------------------------

<36> Аузан А. Конец управляемой демократии // Новая газ. 2005. N 51.

4. Сочетание интересов населения региона и интересов органов власти региона. Органы власти субъектов Российской Федерации состоят из конкретных носителей данной власти. Они заинтересованы в сохранении и повышении своего правового статуса. В ситуации, когда ключевая роль в региональных назначениях переходит к федеральному центру, сохранение своего социального статуса многие должностные лица связывают не с выражением интересов региона, а с безоговорочной поддержкой федеральной политики. Это ведет к тому, что единство как гармоничное сочетание двух уровней власти подменяется единообразием, т.е. поглощением федеральной властью власти субъектов Федерации.

Очень часто единство власти трактуется лишь как усиление федеральной власти за счет полномочий органов власти субъектов Федерации, приоритет федеральных интересов над интересами регионов, упрощение порядка принятия решений центральными органами по вопросам федеративного значения и т.д. В этом случае государственная целостность начинает характеризоваться не единством, а единообразием и централизованностью.

Как и почему возможны подобные повороты федеративной политики? Какие юридические средства допускают такой выбор? Конституция РФ носит достаточно рамочный характер, предполагающий многообразие путей развития Федерации, однако идеология Основного Закона отрицает возможность сворачивания федеративного проекта. Следовательно, имеется определенная совокупность институциональных и юридических явлений, допускающая подобный вариант развития событий. Это и порядок формирования органов, осуществляющих правотворчество, и использование способов разграничения полномочий по правовому регулированию между органами федеральной власти и органами субъектов Федерации, и ценностные основания (взгляды и идеи, обусловливающие федеративную политику государства), и иные элементы, имеющие отношение к формированию нормотворческой компетенции органов власти субъектов Российской Федерации.

Перечисленные условия единства власти Российской Федерации, выступающие гарантией от перерождения федеративных отношений в отношения вертикальной централизации (способность различных уровней власти принимать согласованные решения; сочетание властных полномочий и политической ответственности субъектов федеративных отношений; обратная связь власти и населения; сочетание интересов населения региона и интересов органов власти региона), обеспечиваются возможностью региональных властей проводить самостоятельную правотворческую политику в рамках собственных предметов ведения.

Региональное правотворчество направлено на формирование единого правового пространства России, так как при его посредстве достигается нормативно-правовое "включение" социально-экономических и культурно-этнических особенностей субъектов Федерации в единую систему права России.

Установление, формирование правотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации становятся условием диалога властей, фактором согласования федеральных и региональных интересов, средством обеспечения межэтнического мира и гражданского согласия.