2.4. Правотворческие полномочия органов власти

субъектов Российской Федерации

Предметом рассматриваемого механизма установления правотворческой компетенции органов власти субъектов Российской Федерации служат полномочия региональных органов власти в сфере правотворчества, которые выступают составной частью предмета ведения субъекта Российской Федерации. В связи с этим представляется важным для лучшего уяснения проблемы правотворческих полномочий региональной власти уделить внимание такому понятию, как "предмет ведения".

Понятие "предмет ведения" вводится Конституцией РФ для характеристики полномочий Российской Федерации и ее субъектов в контексте федеративного устройства. Сущность категории "предмет ведения" не раскрыта в полном объеме ни в законодательстве, ни в монографической литературе. Так, в литературе иногда предметы ведения определяются как сферы общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией РФ к компетенции либо Российской Федерации, либо ее субъектов. Такая позиция делает понятие "предмет ведения" тождественным понятию "предмета правового регулирования".

Несколько иной точки зрения придерживается В.М. Манохин. Он определяет ведение как понятие емкое и широкое. В отношении государственных образований - в данном случае Российской Федерации и ее субъектов - оно может быть истолковано как государственное руководство в определенных, конечно, пределах. Государственное же руководство, в соответствии с нашим законодательством определенное наукой управления и наукой административного права, включает комплекс управленческих функций, среди которых главными являются прогнозирование, планирование, кадровое дело, финансирование, материально-техническое обеспечение и другие, в том числе правовое регулирование, выступающее и в качестве самостоятельной функции, например, в вопросах привлечения к ответственности, и в качестве опосредующей все другие управленческие функции, т.е. придавая им правовую форму, без чего они практически не могут быть реализованы. Таким образом, предмет ведения включает в качестве непременного элемента правовое регулирование. В то же время правовое регулирование, как уже указывалось, не исчерпывает всего содержания предмета регулирования, а выполняет свое предназначение <94>. Таким образом, речь идет о том, что в предметы ведения включаются не только общественные отношения, выступающие в качестве предмета правового регулирования, но и полномочия по правовому регулированию. Подобный взгляд максимально приближает понятие "предмет ведения" к понятию "компетенция", ведь последнее вмещает не только властные полномочия, но и те общественные отношения, на которые распространяются данные полномочия.

--------------------------------

<94> См.: Манохин В.М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. С. 28.

В целом в литературе отмечается, что к предметам ведения Федерации и ее субъектов отнесены неоднородные явления. Так, Ю.А. Тихомиров включает в предметы ведения следующие элементы: а) правовое регулирование; б) отрасли законодательства; в) конкретные юридические решения; г) систематически повторяющиеся юридические решения; д) способы воздействия на материальные объекты и ресурсы; е) государственный курс; ж) способы управления сферами и отраслями; з) порядок создания государственных институтов; и) виды правовых актов; к) повторяющиеся юридические действия (меры) <95>.

--------------------------------

<95> См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: Юринформцентр, 2001. С. 115.

Анализ положений Конституции РФ, содержащих перечень предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также изучение изложенных в литературе взглядов на проблему, позволяют сделать вывод о том, что категория "предмет ведения" обозначает специфическую разновидность понятия "компетенция". Понятие "предмет ведения" характеризует компетенцию публичных политических образований и включает следующие категории: 1) государственные функции публичных образований (основные направления деятельности, обусловленные целями и задачами публичных образований); 2) правотворческую компетенцию органов государственной власти; 3) правоприменительную компетенцию государственных органов. Следует отметить, что правотворческая компетенция государственных образований реализуется посредством компетенций их государственных органов, совокупность которых и составляет содержание предмета ведения.

В настоящее время отсутствует единая трактовка понятия "полномочия органа государственной власти". Так, определение полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, данное в Законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", носит отсылочный характер. Статья 26.1 "Определение полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации" устанавливает, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.

В литературе советской эпохи властное полномочие определялось как особая форма организующей деятельности государства. Оно складывалось из связанных между собой элементов. К их числу отнесены: издание государством велений - правовых актов, обязательных для всех граждан и должностных лиц, защита этих велений от нарушений при помощи принудительной силы государства, обеспечение выполнения велений государства мерами воспитания, убеждения, поощрения, материальное обеспечение выполнения государственных велений путем распоряжения единым фондом государственной собственности <96>.

--------------------------------

<96> См.: Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М.: АН СССР, 1954. С. 11 - 40.

Позднее Ю.А. Тихомиров формулировал властное полномочие как обеспеченное законом ориентирующее требование уполномоченного субъекта определенного поведения и действий, обращенное к физическим и юридическим лицам <97>.

--------------------------------

<97> См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: БЕК, 1995. С. 138.

Достаточно емким, на наш взгляд, было определение полномочий органа государственной власти, содержащееся в утратившем силу Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". В данном Законе полномочие трактовалось как права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. По сути, полномочие органа власти рассматривается как возможность придавать юридическую форму тем или иным властным решениям. Наличие юридической формы как раз и выражается в том, что то или иное решение получает форму правового акта.

Классификацию правовых актов можно построить на основе такого критерия, как их нормативная природа. В этом смысле различается, во-первых, нормативный правовой акт как письменный документ установленной формы, принятый уполномоченным органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или прекращение действия правовых норм. Это акт, адресованный к широкому кругу лиц - субъектам права, акт длительного действия. Во-вторых, имеется в виду нормативный правовой акт индивидуального содержания, адресованный конкретному лицу или органу и рассчитанный на однократное применение <98>.

--------------------------------

<98> См.: Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Указ. соч. С. 29.

В контексте обозначенной темы представляют интерес, прежде всего, полномочия органов государственной власти на принятие актов первого вида, нормативных правовых актов, т.е. полномочия на осуществление правового регулирования. Однако правотворческие полномочия не исчерпываются только лишь возможностью принятия нормативных правовых актов, они могут реализовываться и посредством заключения договоров с нормативным содержанием.

Очевидно, что компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества выступает важнейшей частью предметов ведения субъектов Российской Федерации, так как опосредует, придает юридическую форму государственным функциям субъектов Федерации как публичным образованиям.

Вопрос о юридических средствах осуществления правотворческой компетенции региональных органов представляется в целом урегулированным Конституцией РФ. Так, в ч. ч. 2 и 4 ст. 76 зафиксировано, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Конституция РФ предусматривает также договор как средство правотворчества органов субъектов Федерации. Статья 11 гласит, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Открытым, впрочем, остается вопрос о сферах общественных отношений, которые могут выступать в качестве предмета правового регулирования в процессе деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Вопрос о неопределенности предметов ведения субъектов Российской Федерации - в первую очередь вопрос о предмете правового регулирования их органов власти. В литературе справедливо признается, что принципы деления единого правового поля, основания отнесения общественных отношений к тем или иным предметам ведения Основным Законом Российского государства не установлены <99>.

--------------------------------

<99> См.: Лысенко В.Н. Развитие Федерации и Конституция России (конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений) // Государство и право. 1997. N 8. С. 16 - 17; Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Там же. 1999. N 11. С. 5 - 12; Крылов Б.С. Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий // Совершенствование законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М.: Норма, 2001. С. 93 - 98; Хабриева Т.Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М.: Олита, 2003. С. 102 - 103.

Таким образом, интерес к установлению предмета правового регулирования органов власти субъектов Российской Федерации обусловлен самой практикой конституционного строительства.

Вопрос о полномочиях органов субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования, о пределах этих полномочий не является таким простым, как может показаться на первый взгляд. Важнейшее значение, на наш взгляд, приобретает вопрос о способе установления предмета правового регулирования органов власти субъекта Российской Федерации.

Можно выделить в зависимости от степени выраженности две формы закрепления предмета нормативно-правовой организации: во-первых, форму непосредственного, прямого закрепления в законодательстве полномочий органов власти субъекта Федерации на принятие нормативных правовых актов, содержащих нормы определенных отраслей права; во-вторых, опосредованное закрепление полномочий на правовое регулирование. Опосредованная форма возможна в том случае, когда в качестве предмета ведения указаны не полномочия, а та или иная государственная функция или сфера ведения, т.е. к предмету ведения отнесены конкретные направления властной деятельности, ее цели и сферы, а не правовые формы. Это могут быть такие функции, как управление и распоряжение собственностью, формирование органов исполнительной власти, обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина, охрана собственности и общественного порядка и др. Данные функции требуют определенных правовых форм своего осуществления. Одной из этих форм и выступает правовое регулирование.

Достаточно важным представляется вопрос о том, в каких случаях та или иная государственная функция требует правотворческой формы, а в каких в качестве правовой формы может быть только правоприменение. Данный вопрос особенно актуален в процессе установления полномочий субъекта Федерации в той или иной сфере ведения. Если на уровне Российской Федерации основные направления государственной деятельности осуществляются как в той, так и в другой правовой форме (правотворчество и правоприменение), то на уровне субъектов Российской Федерации далеко не все функции власти получают правотворческую форму. Строго говоря, предметом разграничения между Российской Федерацией и ее субъектами являются не сами государственные функции, а правовые формы, в которых они реализуются, права на осуществление властных действий (полномочия). Именно поэтому отнесение к предмету ведения той или иной государственной функции требует ответа на вопрос о правовой форме реализации данной функции.

Так, согласно ст. 72 Конституции РФ обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Закономерен вопрос: в каких правовых формах будет реализовываться данное положение? Если оно требует принятия нормативных правовых актов, то каковы пределы полномочий субъектов Федерации в области правового регулирования данных отношений? Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что в ряде случаев указанная функция может быть реализована субъектами Российской Федерации только в правоприменительной форме.

Например, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <100> в ст. 17 наделяет правом осуществлять контроль за соблюдением законодательства и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов наряду с федеральным органом исполнительной власти и орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Кроме того, Кодекс РФ об административных правонарушениях в числе органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, указывает на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации <101>. Контроль в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд целесообразно отнести к одной из правоприменительных форм деятельности по обеспечению законности, правопорядка, общественной безопасности, предусмотренных Конституцией РФ в качестве предмета совместного ведения.

--------------------------------

<100> См.: СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.

<101> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 20 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

Правовое же регулирование указанных отношений, порядок проведения контроля размещения государственных заказов, порядок привлечения к административной ответственности относятся к иной группе полномочий и устанавливаются законодательством о размещении заказов и Кодексом РФ об административных правонарушениях. Законодательство Российской Федерации о размещении заказов относится к ведению Российской Федерации, так как основывается на положениях Гражданского кодекса РФ и Бюджетного кодекса РФ, а гражданское законодательство и финансовое регулирование согласно ст. 71 Конституции РФ отнесены к ведению Российской Федерации. Кроме того, принятие Кодекса РФ об административных правонарушениях относится к полномочиям Российской Федерации в сфере административного и административно-процессуального законодательства. Таким образом, сложилась ситуация, при которой правовое регулирование общественных отношений относится к компетенции Российской Федерации, а часть полномочий, связанных с применением права, находится в ведении ее субъектов.

Анализ конкретных положений Конституции РФ и законодательства Российской Федерации позволяет сделать вывод, что установление определенных государственных функций в ведении власти нетождественно наличию у органов власти полномочий по осуществлению правового регулирования в пределах данных функций. В первую очередь это касается органов власти субъектов Российской Федерации.

Опосредованная форма установления региональной правотворческой компетенции ставит вопрос о критериях наличия полномочий на нормативно-правовое обеспечение той или иной государственной функции. Как правило, закрепление государственной функции в качестве предмета ведения, в частности, в сфере совместного ведения, ограничивает полномочия органов власти регионов лишь возможностью правоприменительной деятельности. Полномочия на принятие норм права для обеспечения указанных функций закреплены в тех пунктах и статьях Конституции РФ, которые прямо предусматривают возможность власти осуществлять правовое регулирование (в непосредственных формах предмета нормативно-правовой организации), а это статьи, посвященные исключительному ведению федерального центра или совместному ведению.

В случае если та или иная область правового регулирования прямо не предусмотрена текстом Основного Закона, ее соотносимость с основными отраслями законодательства закрепляется в нормативных правовых актах. Так, законодательство о размещении заказов прямо не предусмотрено в Конституции РФ. Однако нормативное указание на то, что данная отрасль законодательства основывается на Гражданском кодексе РФ и Бюджетном кодексе РФ, позволяет, по нашему мнению, отнести ее к сфере нормотворческих полномочий Российской Федерации. Кроме того, Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" установил лишь федеральные источники правового регулирования данной группы отношений.

Приведенный анализ применительно к полномочиям субъектов Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что нормативно-правовое обеспечение функций субъектов Федерации ограничено компетенцией их органов в сфере правотворчества. Следовательно, и сами функции субъектов Федерации, их фактическое, содержательное наполнение становятся производными от возможности опосредовать их собственным нормотворчеством. Вне сферы правового регулирования любая функция становится лишь декларацией либо обязанностью применять государственную волю федерального центра. Подлинная природа российского федерализма заключена именно в полномочиях органов власти субъектов Российской Федерации по правовому регулированию. Без прав на принятие нормативно-правовых актов институты публичной власти субъектов Федерации превращаются лишь в органы, применяющие и в лучшем случае дублирующие федеральное законодательство.

Особый интерес вызывают поэтому непосредственные способы установления предмета правового регулирования органов государственной власти субъектов Федерации. О непосредственном закреплении правотворческой компетенции органов региональной власти можно говорить лишь применительно к ст. 72 Конституции РФ, содержащей перечень вопросов совместного ведения.

При непосредственной форме закрепления полномочий по правовому регулированию представляется не совсем ясным вопрос о критериях отнесения принятия того или иного нормативного правового акта к компетенции региональных органов власти. Это связано с некоторой неопределенностью содержания понятия законодательства, которое используется в ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ для обозначения полномочий в сфере правового регулирования. Анализ ряда обсуждений положений Основного Закона показывает, что данные обсуждения проходят, как правило, в русле отождествления понятий "отрасль законодательства" и "отрасль права".

Что же находится в ведении органов государственной власти регионов: отрасль права или отрасль законодательства?

"Отрасль права" и "отрасль законодательства" - не всегда совпадающие понятия, и между ними имеются существенные различия. Следует согласиться с позицией И.Н. Сенякина, предложившего критерии разграничения данных понятий. Во-первых, первичным элементом системы права является норма, а первичным элементом системы законодательства выступает нормативно-правовой акт. Юридические нормы отраслей права - строительный материал, из которого складывается та или иная конкретная отрасль законодательства. Но при построении каждой законодательной отрасли этот строительный материал может употребляться в разном наборе и в различном сочетании определенного нормативного акта. Вот почему отрасли права не всегда совпадают с отраслями законодательства. Во-вторых, система законодательства по объему представленного материала шире системы права, так как включает в свое содержание положения, которые в собственном смысле не могут быть отнесены к праву (различные программные положения, указания на цели и мотивы издания актов и т.п.). В-третьих, в основе деления права на отрасли и институты лежат предмет и метод правового регулирования, поэтому нормы отрасли права отличаются высокой степенью однородности. Отрасли же законодательства, регулируя определенные сферы государственной жизни, выделяются только по предмету регулирования и не имеют единого метода. В-четвертых, внутренняя структура системы права не совпадает с таковой системы законодательства. Вертикальная структура системы законодательства строится в соответствии с юридической силой нормативно-правовых актов, компетенцией издающего их органа в системе субъектов нормотворчества. В этом плане система законодательства непосредственно отражает национально-государственное устройство Российской Федерации, в соответствии с которым ведется федеральное и республиканское законодательство. В-пятых, если система права носит объективный характер, то система законодательства в большей степени подвержена субъективному фактору и зависит во многом от воли законодателя. Объективность системы права объясняется тем, что она обусловлена различными видами и сторонами общественных отношений. Субъективность законодательства относительна, ибо она тоже в известных пределах детерминирована определенными объективными социально-экономическими процессами <102>.

--------------------------------

<102> См.: Сенякин И.Н. Система права и система законодательства: соотношение и взаимосвязь // Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. С. 377.

Система законодательства может рассматриваться в двух аспектах, представленных ее вертикальной и горизонтальной структурами. Под структурой законодательства понимаются расположение и соотношение составляющих его элементов, к которым относятся законы и основанные на них подзаконные нормативные акты, т.е. формы права. Если вертикальная структура законодательства отражает иерархию нормативных правовых актов в зависимости от их юридической силы, то горизонтальная - определенное расположение (группировку) этих источников права в зависимости от сфер общественных отношений, т.е. по отраслям законодательства <103>. Иными словами, предмет отрасли законодательства выступает частью предмета правового регулирования той или иной отрасли права. Отрасль законодательства есть совокупность нормативных актов, содержащих нормы отрасли права. В зависимости от характера правовых норм, содержащихся в нормативных актах, следует относить эти акты к той или иной отрасли законодательства.

--------------------------------

<103> Петров Д.Е. Отрасль права. Саратов: СГАП, 2004. С. 77.

Таким образом, нормы одной и той же отрасли права могут находиться в нескольких отраслях законодательства. При этом возможны такие отрасли законодательства, которые объединяют нормы различных отраслей права, что порождает спор о том, к какой отрасли права следует относить ту или иную отрасль законодательства.

На первый взгляд вопрос о характере полномочий органов государственной власти в сфере правового регулирования очевиден. Статья 72 Конституции РФ в перечне полномочий по совместному ведению использует термин "законодательство". Вместе с тем представляется затруднительным определить, какие отрасли законодательства существуют в Российской Федерации и что является их предметом. Использовать же термин "законодательство" как синоним понятия "право", по нашему мнению, не очень удачно, так как ранее было установлено, что по своему содержанию понятия "отрасль права" и "отрасль законодательства" не совпадают. Например, с нашей точки зрения, не совсем ясно, что же такое административное или административно-процессуальное законодательство. Так, Ю.А. Тихомиров считает, что понятием "административное законодательство" охватывается около двадцати отраслей и институтов, входящих в особенную часть, - об образовании, культуре, жилищно-коммунальном хозяйстве, обороне, государственной безопасности и т.д. Часть из них являются чисто публично-правовыми, часть регулируются в управленческом аспекте. Административно-процессуальное законодательство включает законодательство об административной ответственности <104>. Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. "Общеправовой классификатор отраслей законодательства" не содержал такого понятия. После утраты силы этого Указа и принятия Указа Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511 "О классификаторе правовых актов" <105> также не получен ответ на данный вопрос. Новый Указ имеет главу "Основы государственного управления", которая включает следующие вопросы:

--------------------------------

<104> См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. С. 38.

<105> См.: СЗ РФ. 2000. N 12. Ст. 1260.

020.010.000. Органы исполнительной власти.

020.010.010. Общие положения.

020.010.020. Правительство Российской Федерации.

020.010.030. Органы и организации при Правительстве Российской Федерации.

020.010.040. Федеральные органы исполнительной власти.

020.010.050. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

020.020.000. Государственная служба в Российской Федерации (см. также 060.020.180).

020.020.010. Федеральная государственная служба.

020.020.020. Государственная служба субъектов Российской Федерации.

020.030.000. Общие вопросы государственного управления в сфере экономики, социально-культурного и административно-политического строительства.

020.030.010. Общие положения.

020.030.020. Государственные программы. Концепции.

020.030.030. Государственные нужды. Государственный заказ.

020.030.040. Антимонопольное законодательство.

020.030.050. Государственный материальный резерв.

020.030.060. Качество продукции. Стандартизация. Сертификация. Маркировка (см. также 030.100.050, 090.100.100, 100.130.020, 110.010.070, 110.050.040).

020.030.070. Лицензирование отдельных видов деятельности.

020.030.080. Метрология. Пробирное дело.

020.030.090. Учет. Отчетность. Статистика (см. также 080.110.050, 080.150.060).

020.030.100. Цены и ценообразование (см. также 090.100.030).

020.040.000. Административно-правовые режимы.

020.040.010. Пограничный режим (см. также 010.040.020, 160.030.020, 200.040.030).

020.040.020. Режим военного положения (см. также 150.030.020).

020.040.030. Режим чрезвычайного положения (см. также 160.030.030).

020.040.040. Режим чрезвычайных ситуаций (см. также 110.010.150).

020.040.050. Таможенный режим (см. также 100.170.030).

020.040.060. Паспортный и визовый режимы (см. также 160.050.020).

020.040.070. Иные разрешительные и регистрационные режимы.

020.050.000. Обращения, заявления и жалобы граждан.

020.060.000. Административные правонарушения и административная ответственность.

020.060.010. Общие положения.

020.060.020. Административные взыскания.

020.060.030. Иные меры административного принуждения (задержание, досмотры, принудительное освидетельствование, изъятие вещей и документов и т.д.).

020.060.040. Органы, полномочные рассматривать административные дела.

020.060.050. Производство по делам об административных правонарушениях.

020.060.060. Исполнение постановлений о наложении административных взысканий (см. также 180.080.000).

020.060.070. Отдельные виды административных правонарушений.

Изучение данного акта не дает возможности в полной мере понять содержание терминов "административное законодательство" и "административно-процессуальное законодательство", а следовательно, определить сферу полномочий органов власти по правовому регулированию. Во-первых, не совсем удачным представляется определение "основы государственного управления". Понятие "государственное управление" отсутствует в действующей Конституции РФ и выглядит достаточно анахроничным наследием советского периода, когда отрицалась идея разделения властей. Во-вторых, даже если допустить тождественность содержания понятий "основы государственного управления" и "административное законодательство", вопросы все равно неизбежны. Ведь административное законодательство относится к сфере совместного ведения, а глава "Основы государственного управления" в классификаторе правовых актов включает такие вопросы, как пограничный режим, режим военного положения, чрезвычайного положения, чрезвычайных ситуаций, таможенный режим, паспортный и визовый режим. Однако данные направления правового регулирования отнесены к исключительному ведению Российской Федерации и, следовательно, не могут быть частью административного законодательства, которое составляет предмет совместного ведения.

Таким образом, достаточно трудно, по всей очевидности, определить предметную область, охватываемую понятиями административного и административно-процессуального законодательства. Думается, что решение данного вопроса находится в плоскости уточнения содержания указов о классификации правовых актов. В данных указах должны быть уточнены отрасли законодательства, упоминаемые в тексте Конституции РФ. Особенно это важно для отраслей законодательства, находящихся в совместном ведении.

Не меньше вопросов появляется при анализе тех отраслей законодательства, которые отнесены Конституцией РФ к ведению Российской Федерации. На это обращает внимание Ю.К. Толстой применительно к понятию "гражданское законодательство". Конституция РФ относит гражданское законодательство к исключительному ведению Российской Федерации. Гражданский кодекс РФ исходит из того, что гражданское законодательство, помимо самого Кодекса, состоит из федеральных законов, и выносит за пределы гражданского законодательства указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, хотя и признает, что все они могут содержать нормы гражданского права. При этом из норм Конституции РФ нельзя сделать однозначный вывод о том, что она понимает под гражданским законодательством - относит ли она к нему только федеральные законы, в числе которых главенствующее место занимает Гражданский кодекс, или также подзаконные нормативные акты, принятые соответствующими органами власти в пределах их компетенции <106>. Возникает закономерный вопрос: что же относится к ведению Российской Федерации? Только гражданское законодательство (Гражданский кодекс и федеральные законы) или речь идет о гражданском праве (нормах гражданского права, содержащихся во всех нормативных актах)? Кроме того, нормы гражданского права могут приниматься и органами власти субъектов Российской Федерации. Следует согласиться с Ю.К. Толстым, что в таких отраслях законодательства, как семейное, жилищное, земельное, а также иных отраслях законодательства о природопользовании и охране окружающей среды, которые отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, обнаруживается немалое число гражданско-правовых по своей юридической природе норм. Пожалуй, в семейном и жилищном законодательстве они даже превалируют. Выходит, таким образом, что нельзя избежать появления на региональном уровне гражданско-правовых норм. Но как быть в таком случае с тем, что гражданское законодательство отнесено Конституцией РФ к исключительному ведению Российской Федерации? <107>.

--------------------------------

<106> См.: Толстой Ю.К. Проблемы разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере законодательной деятельности // Журн. рос. права. 2005. N 12. С. 66.

<107> См.: Толстой Ю.К. Проблемы разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере законодательной деятельности // Журн. рос. права. 2005. N 12. С. 68.

Становится очевидным, что буквальное толкование текста Конституции РФ и действующего законодательства затрудняет отождествление понятий "отрасль законодательства" и "отрасль права". Вместе с тем практика толкования данных положений пошла по пути отождествления отраслей законодательства и отраслей права. Так, в Определении Конституционного Суда РФ "По запросу Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности части первой статьи 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях" используется следующая логическая связка: согласно Конституции РФ административное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Из этих конституционных установлений следует, что субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам. Конституционный Суд РФ отнес законы об административной ответственности к области административного законодательства. Необходимо напомнить, что в момент рассмотрения запроса действовал "Общеправовой классификатор отраслей законодательства", где законодательство об административных правонарушениях трактовалось как самостоятельная отрасль, а понятие "административное законодательство" вообще не упоминалось. Признавая логичной позицию Конституционного Суда, следует отметить, что буквальное толкование упомянутого классификатора позволяет сделать вывод о том, что административное законодательство и законодательство об административных правонарушениях - разные отрасли законодательства.

Тождественный характер толкования отрасли права и отрасли законодательства нашел свое отражение и при формировании законодательства о государственной службе. Как утративший силу Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", так и ныне действующий Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <108> содержат положения, адресованные и федеральной государственной службе, и государственной службе субъектов Российской Федерации. Следовательно, законодательство о государственной службе выступает как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. При этом сама государственная служба субъектов Российской Федерации нигде в тексте Конституции РФ не упоминается в качестве предмета совместного ведения. Сторонники федерального правового регулирования вопросов организации государственной службы в регионах толкуют понятие административного законодательства в объеме понятия административного права, что позволяет распространять его и на законодательство о государственной службе. Например, В.Г. Игнатов пишет: "Статья 76 Конституции прямо уполномочивает субъектов Федерации на собственное законодательство по вопросам государственной службы субъектов Российской Федерации. При этом следует также иметь в виду, что в ст. 72 Конституции, в которой закреплены предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, есть положения, прямо касающиеся и региональной государственной службы: административное, трудовое законодательство (п. "к"); кадры судебных и правоохранительных органов (п. "л"); установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. "н")" <109>. Стало быть, тождественный характер понимания отрасли права и отрасли законодательства ведет к расширительному толкованию компетенции федеральных органов власти в области совместного ведения, что в итоге может негативно сказаться на отношениях центра и регионов.

--------------------------------

<108> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

<109> Игнатов В.Г. Государственная служба субъектов Российской Федерации. Ростов н/Д: Феникс, 2000. С. 11.

Несмотря на существующие расхождения во взглядах на употребляемые понятия, представляется важным все же определить виды правового регулирования, которые находятся в ведении субъектов Российской Федерации и являются содержанием правотворческой компетенции региональных властей. Разумеется, в ведении субъектов Российской Федерации находится возможность принятия нормативных правовых актов, направленных на формирование и функционирование их органов государственной власти, т.е. актов, содержащих нормы конституционного права. Так, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в ст. 5 допускает ряд полномочий органов законодательной власти субъектов Российской Федерации в области конституционно-правового регулирования.

Законодательные органы принимают конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации, устав и поправки к нему. Статья 66 Конституции РФ предусматривает различные подходы к порядку принятия конституций республик и уставов иных субъектов Российской Федерации. В соответствии с ч. 2 ст. 66 Конституции РФ уставы краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов принимаются законодательным (представительным) органом соответствующих субъектов. Порядок принятия конституций республик в составе России в данной конституционной норме специально не оговорен. В связи с этим указанные национально-государственные образования имеют свободу в выборе процедур создания своих конституций. Как показывает практика, в большинстве субъектов Федерации конституции были приняты региональным законодательным (представительным) органом государственной власти. Лишь некоторые республики пошли по пути принятия своих конституций особым представительным органом - Конституционным Собранием (Конституция Республики Дагестан, Конституция Республики Мордовия) <110>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" К.А. Ишекова, П.Ю. Тюрина, К.В. Черкасова включен в информационный банк.

<110> См.: Ишеков К.А., Капитанец Ю.В., Черкасов К.В. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Саратов: ПАГС, 2007. С. 22.

Кроме того, законом субъекта Федерации утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта Российской Федерации, устанавливается порядок назначения и проведения референдума субъекта Российской Федерации, закрепляется порядок проведения выборов в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, регламентируется административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации, определяется система его исполнительных органов государственной власти. В ряде субъектов Федерации действуют избирательные кодексы (например, Избирательный кодекс Амурской области от 17 сентября 2003 г. N 239-ОЗ; Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов от 3 июля 2003 г. N 35-ЗС). К области конституционного правового регулирования целесообразно отнести также законы, регулирующие порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов субъектов Федерации (например, Закон Республики Марий Эл от 26 января 1996 г. N 314-111 "О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Марий Эл и постановлений Государственного Собрания Республики Марий Эл").

Функционирование публичных институтов политической власти немыслимо без собственных полномочий в сфере финансово-правового и административно-правового регулирования. Законом субъекта Российской Федерации утверждается бюджет данного субъекта и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта Федерации; определяются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта Федерации, а также порядок их взимания, утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. В Амурской, Ивановской областях, Хабаровском крае, Республике Татарстан приняты и функционируют бюджетные кодексы.

Возможность самостоятельного административно-правового регулирования выражается в том, что законами субъектов Федерации устанавливается порядок управления и распоряжения их собственностью, в том числе долями (паями, акциями) в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм.

Органы власти субъектов Федерации осуществляют правовое регулирование, направленное прежде всего на юридическое опосредование функций публичной власти, используя методы таких отраслей права, как конституционное, административное, финансовое право. Установление норм иных отраслей права, связанных с обеспечением функционирования публичной власти (уголовное и таможенное право и т.д.), находится в ведении Российской Федерации.

Органы власти субъектов Федерации осуществляют правовое регулирование не только по предметам ведения субъектов Российской Федерации, но и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах полномочий данного субъекта.

Учитывая остаточный характер формирования предметов ведения субъектов Федерации, установленный Конституцией РФ, уяснение предмета нормативно-правовой организации субъектов Федерации должно исходить из анализа сфер правового регулирования, находящихся в ведении Российской Федерации и в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Конкретные перечни предметов ведения, содержащиеся в ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ, включают в себя как перечень конкретных функций власти, так и правовые формы осуществления функций государства, в качестве которых и рассматривается правовое регулирование. В теории государства и права под правовыми формами осуществления функций государства понимается однородная по своим внешним признакам (характеру и юридическим последствиям) деятельность государственных органов, связанная с изданием юридических актов. Соответственно этому к правовым формам реализации функций государства относятся правотворческая и правоприменительная деятельность, которая, в свою очередь, подразделяется на оперативно-исполнительную и правоохранительную. Правотворческая деятельность - форма осуществления функций государства путем издания нормативных актов, издания или санкционирования, изменения или отмены юридических норм <111>. При анализе положений указанных статей целесообразно правотворческую деятельность и правовое регулирование рассматривать как синонимы. Правотворчество как процесс издания нормативных актов выступает основной, приоритетной формой правового регулирования. Следовательно, правовое регулирование также является формой осуществления функций власти.

--------------------------------

<111> См.: Байтин М.И. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. С. 76.

С точки зрения деления предметов ведения на функции власти и правовые формы осуществления функций положения ст. 72 Конституции РФ можно дифференцировать следующим образом. К функциям будут относиться такие положения, как: а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам; б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; г) разграничение государственной собственности; д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат; м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Статья 72 закрепляет и правовые формы осуществления функций власти. Ими являются полномочия органов власти в сфере правового регулирования, что и составляет предмет нормативно-правовой организации субъектов Российской Федерации. К ним можно отнести: к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта.

Обоснование предложенного деления основывается на том, что правовое регулирование как форма осуществления власти заключается в установлении общеобязательных, формально определенных стандартов поведения и принципов, обусловливающих данное поведение. Положения ст. 72, которые отнесены к правотворческим формам властной деятельности, могут найти свою реализацию лишь в форме принятия правовых нормативных актов, содержащих требования общего характера. Они могут существовать лишь в виде результатов правового регулирования. Так, п. "к" содержит перечень видов законодательства, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Законодательство является высшей формой правотворчества и выражается в принятии нормативных правовых актов особого вида.

Как уже отмечалось ранее, отнесение нормативного правового акта к той или иной отрасли законодательства зависит от того, какой метод правового регулирования закреплен в данном акте. Например, если нормы права предполагают односторонний властный приказ, то нормативный акт, содержащий данные нормы, целесообразно отнести к административному законодательству.

Объем полномочий субъектов Российской Федерации в области видов законодательства, отнесенных к совместному ведению, определяется федеральным законом либо договором о разграничении предметов ведения и полномочий.

По общему правилу полномочия субъектов Российской Федерации в сфере "совместного законодательства" не могут распространяться на установление общих принципов и основополагающих институтов данных отраслей. Так, Кодекс РФ об административных правонарушениях относит к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях следующее установление: 1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; 2) перечня видов административных наказаний и правил их применения; 3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; 4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; 5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Принцип отнесения общих положений отраслей законодательства к ведению Российской Федерации нашел отражение и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 г. "По делу о проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного Постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года" <112>. Статьями 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы были установлены неприкосновенность депутатов Калининградской областной Думы в сфере уголовного, уголовно-процессуального, административного и административно-процессуального права, особые условия их привлечения к уголовной и административной ответственности, а также иные исключения из общих правил уголовного, уголовно-процессуального, административного и административно-процессуального законодательства, касающиеся, в частности, порядка задержания, ареста, обыска, личного досмотра и допроса.

--------------------------------

<112> См.: СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4969.

Конституционный Суд РФ установил, что вопрос о неприкосновенности депутатов в сфере административной ответственности и об иных административных мерах в том виде, как он решен в ст. ст. 23 и 24 Временного положения, затрагивает не только организацию системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации, но и принципы, основные положения и институты административного права и административной ответственности, т.е., по сути дела, относится к основам административного права, установленным действующим федеральным законодательством. Изъятия из него по такому кругу вопросов не могут быть введены актом субъекта Российской Федерации. Статьей 76 (ч. ч. 2 и 5) Конституции РФ предусмотрено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения принимаются в соответствии с федеральными законами и не должны им противоречить. Следовательно, предусмотрев для депутатов изъятия из действующих норм федерального законодательства по вопросам административных правонарушений и административной ответственности, ст. ст. 23 и 24 Временного положения нарушают разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, установленное Конституцией РФ.

Пункты "и", "н" ст. 72 Конституции РФ предусматривают установление общих принципов налогообложения и сборов, а также общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Установление общих принципов юридически значимой деятельности выступает в качестве важнейшего проявления правового регулирования. Принципы как качественные начала человеческой жизнедеятельности закрепляются в праве в виде исходных (отправных, первичных, учредительных) правовых норм. Этот вид юридических норм, занимающий высшую ступень в иерархической системе законодательных предписаний, довольно обширен. Общими видовыми признаками исходных правовых норм являются их наиболее общий характер (наиболее высокая форма абстрагирования) и особая роль в механизме регулирования общественных отношений. Данные правовые нормы определяют исходные начала, основы правового регулирования общественных отношений. В этом их основное назначение <113>. Поэтому считаем возможным отнести полномочия по установлению общих принципов к группе полномочий по правовому регулированию.

--------------------------------

<113> См.: Нормы советского права / Под ред. М.И. Байтина, В.К. Бабаева. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1987. С. 159.

В пунктах "в", "е" ст. 72 Основного Закона РФ речь идет о вопросах владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, об общих вопросах воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта. Слово "вопрос" в Толковом словаре русского языка рассматривается как то или иное положение, обстоятельство, предмет изучения и суждения, задача, требующая решения, проблема <114>. Значит, применение данного слова в указанных положениях Конституции РФ может быть рассмотрено как право органов власти на установление общих понятий в сфере владения, пользования, распоряжения природными ресурсами, в сфере воспитания, образования, науки и культуры. Такая трактовка использования указанного термина представляется, на наш взгляд, наиболее оптимальной. В свою очередь, установление общих терминов, критериев, требований может осуществляться лишь в форме правового регулирования, поэтому следует отнести рассматриваемые пункты ст. 72 к полномочиям власти в сфере правового регулирования.

--------------------------------

<114> См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.: Азъ, 1995. С. 93.

Нормотворческая практика субъектов Российской Федерации по реализации упомянутых полномочий в значительной мере скорректирована Постановлениями Конституционного Суда РФ от 13 марта 1992 г., 9 января 1998 г., 7 июня 2000 года. В указанных Постановлениях природные ресурсы определяются как достояние многонационального народа и, соответственно, признаются неправомерными акты субъектов Федерации, которыми ограничивается их использование в интересах всех народов. Положения ряда конституций республик, закрепляющие собственность республики на природные ресурсы, равно как и положения, относящие к ведению республики (а не к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов) регулирование отношений собственности на природные ресурсы, нарушают установленное Конституцией РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Недопустимо отнесение к ведению республики как субъекта Российской Федерации регулирования всего комплекса земельных отношений, вопросов владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, а также охраны окружающей среды <115>.

--------------------------------

<115> См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991 - 2001 годы): Очерки теории и практики. М.: Городец-издат, 2001. С. 291.

Предложенное нами деление положений ст. 72 на функции, т.е. конкретные направления государственной деятельности, и на полномочия по правовому регулированию предполагает постановку вопроса о правовых формах осуществления конкретных выделенных функций. Внимательное прочтение показывает обильное использование в данных пунктах таких терминов, как "обеспечение", "защита", "охрана", "координация". Эта терминология связана, как правило, с осуществлением правоприменительной деятельности, с принятием индивидуальных правовых актов. Представляется, что правоприменение в данном случае будет приоритетной правовой формой при реализации конституционных установлений совместного ведения. Вместе с тем это не исключает и правотворческой деятельности органов власти субъектов Российской Федерации в пределах указанных функций, если такие виды правотворчества не отнесены к ведению Российской Федерации.

Целесообразно согласиться с мнением, высказанным Н.В. Витруком, о сформулированных Конституционным Судом РФ правовых позициях о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами в сфере нормотворчества по вопросам, которые ст. 72 Конституции РФ отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов:

- равноправие субъектов Федерации выражается в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, что диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации. Недопустимо произвольное сужение их правовых возможностей;

- не противоречит Конституции РФ издание Президентом РФ указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, в том числе и по вопросам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие ограничивается во времени периодом до принятия соответствующих законодательных актов;

- нормотворчество Российской Федерации и ее субъектов в сфере совместного ведения нельзя понимать только как опережающее по времени федеральное нормотворчество. До издания федеральных законов по вопросам совместного ведения субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно регулировать соответствующие отношения, а также вправе и обязаны корректировать свое собственное нормативное регулирование после издания федерального закона и в соответствии с ним (при действии презумпции его конституционности). Допускается и опережающее нормотворчество субъекта Российской Федерации, но с тем, чтобы его закон был приведен в соответствие с изданным позднее федеральным законом (Постановления от 1 февраля 1996 г., 4 апреля 1996 г.);

- субъект Российской Федерации в сфере совместного ведения не вправе урегулировать основные положения, основные институты отрасли законодательства, которые Конституцией РФ отнесены к сфере совместного ведения, так как это вторжение в сферу полномочий (компетенцию) федерального законодателя (Постановление от 30 ноября 1995 г. "По делу о проверке конституционности ст. ст. 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы от 8 июня 1994 г.");

- нормотворчество субъекта Российской Федерации в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов не должно ограничивать права и свободы человека и гражданина (Постановления от 4 апреля 1996 г., 24 июня 1997 г. по делу о проверке конституционности положений ст. ст. 74 (ч. 1) и 90 Конституции Республики Хакасия);

- в сфере организации выборов в органы государственной власти предусматривается возможность федерального и регионального регулирования избирательных отношений, определения субъектом Федерации на базе общих принципов собственной избирательной системы, самостоятельно назначать выборы и устанавливать дату их проведения <116>.

--------------------------------

<116> См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России. С. 289 - 291.

На основании изложенного можно прийти к выводу, что правотворческая компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации, т.е. находящиеся в ведении региональных органов полномочия по правовому регулированию, их пределы, недостаточно определена. Это положение обусловлено рядом обстоятельств.

Во-первых, формирование предметов ведения субъектов Российской Федерации ведется по остаточному принципу.

Во-вторых, не определены способы отнесения нормативных правовых актов к той или иной отрасли законодательства. Могут использоваться два способа отраслевой идентификации нормативных актов. Первый состоит в соотнесении принимаемых актов с действующим классификатором правовых актов. На основе этого делается вывод о том, является ли тот или иной нормативный акт частью законодательства, отнесенного к компетенции субъекта Федерации. Представляется, что данный способ не вполне совершенен, так как действующий классификатор правовых актов не в полной мере отражает существующую систему законодательства и не учитывает сложившееся государственное устройство России. Второй способ выражается в отождествлении понятий "отрасль права" и "отрасль законодательства". Практика толкования конституционных положений в значительной мере пошла по этому пути. Несмотря на сравнительные преимущества данного метода, практика его применения сведена к значительному усмотрительно-расширительному толкованию компетенции Российской Федерации в сфере совместного ведения. Представляется, что необходим более совершенный и расширенный классификатор отраслей законодательства, соответствующий реалиям действующей Конституции РФ.

В-третьих, не совсем ясным остается вопрос о том, каких правовых форм требуют функции государственной власти, установленные в сфере совместного ведения, достаточно ли в рамках реализации указанных функций принятия правоприменительных актов либо возможна также и нормотворческая деятельность, т.е. правовое регулирование?