4.2. Ответственность органов власти

субъектов Российской Федерации

Важнейшим элементом компетенции органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества выступает юридическая ответственность этих органов власти. Юридическая ответственность обеспечивает соблюдение законности в процессе реализации правотворческой компетенции региональных органов. При этом соответствие правотворческой деятельности органов власти субъектов Федерации конституционному правопорядку достигается благодаря такому правовому феномену, как конституционная ответственность.

В юридической литературе достаточно давно поднимается вопрос о существовании в рамках отрасли конституционного права института конституционной ответственности <184>.

--------------------------------

<184> См.: Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность // Сов. государство и право. 1975. N 10; Еременко Ю.П. Советская Конституция и законность. Саратов: Изд. Сарат. ун-та, 1982; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма; Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. N 1; Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. N 7.

Постановка вопроса о необходимости установления конституционной ответственности связана с реализацией органами власти публичных образований своих полномочий. Именно проблема соблюдения законности при осуществлении властной деятельности востребует установление в законодательстве конституционной ответственности органов власти. По мнению А.А. Кондрашева, с которым мы согласны, специфика принуждения в конституционном праве, в отличие от гражданского или трудового, базируется на том, что основными его адресатами являются властные субъекты - государство, государственные органы, должностные лица, осуществляющие публичные политические функции. Поэтому и возможность принудительной правореализации нормативных предписаний упирается в разработку особой системы способов (мер) принуждения властных субъектов к исполнению своих обязанностей либо путем возложения определенных обязанностей, либо ограничений в основном организационного порядка. Именно эту задачу и выполняет такая разновидность юридической ответственности, как конституционная, т.е. ответственность за наиболее существенные нарушения норм конституционного права <185>.

--------------------------------

<185> Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и проблемы реализации // Ежегодник российского права. 2000. М.: Норма, 2001. С. 218.

В отечественном законодательстве конституционная ответственность не закреплена в абсолютно определенной форме. Вместе с тем анализ ряда норм конституционного права позволяет сделать вывод о существовании в отечественном праве института конституционной ответственности. При этом установление конституционной ответственности в Российской Федерации связано с правотворческой деятельностью органов власти ее субъектов. Именно государственная реакция на выход органов власти субъектов Российской Федерации за рамки правотворческой компетенции характеризуется качеством, присущим конституционной ответственности. Данный вид юридической ответственности отличает ряд признаков.

1. К субъектам конституционной ответственности относятся как коллективные, так и индивидуальные субъекты, наделенные властными полномочиями.

Властное полномочие можно охарактеризовать как распорядительное полномочие в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от субъекта власти. Согласно Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ст. 11). Именно в рамках института конституционной ответственности происходит выделение особого коллективного субъекта ответственности, наделенного властными полномочиями. Такое положение представляется оправданным. Субъекты власти должны нести ответственность за нарушение норм конституционного права.

Российское законодательство нечасто пользуется механизмом конституционной ответственности применительно к коллективным субъектам власти. На наш взгляд, единственным примером конституционной ответственности органов власти выступает ответственность представительных органов субъектов Российской Федерации, предусмотренная Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В качестве индивидуальных субъектов конституционной ответственности выступают должностные лица, наделенные властными полномочиями. Следует отметить, что как индивидуальных субъектов конституционной ответственности следует рассматривать не всех лиц, наделенных властными полномочиями, а лишь тех, кто занимает государственные должности Российской Федерации и государственные должности ее субъектов. Ведь именно при неисполнении или ненадлежащем исполнении обязанностей, предусмотренных по государственной должности, существует наибольшая вероятность нарушения норм конституционного права. Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" относит к государственным должностям Российской Федерации и к государственным должностям ее субъектов должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов этих субъектов <186>. Однако конституционная ответственность выступает гарантией обеспечения законности деятельности далеко не всех лиц, замещающих государственные должности. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что категория конституционной ответственности применима в полной мере лишь к деятельности высших должностных лиц субъектов Федерации.

--------------------------------

<186> См.: Федеральный закон РФ от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

2. Конституционная ответственность выражается в применении к правонарушителям мер конституционной ответственности.

Меры конституционной ответственности выступают в качестве меры наказания, кары, которая заключается в лишении или ограничении властных полномочий правонарушителя. Карательный характер мер конституционной ответственности обусловлен той угрозой для общества, которую несут в себе нарушения норм конституционного права. Именно поэтому к мерам конституционной ответственности нельзя относить меры по пресечению конституционных правонарушений органов власти либо по восстановлению нарушенных ими прав. Эффективность конституционной ответственности требует наличия "карательно-наказательных" правоограничений нарушителей. "Пожалуй, одним из определяющих и в то же время отличительных признаков любых мер публично-правовой ответственности является качественное и количественное содержание их правоограничений, т.е. признак их содержательной обусловленности карой. Правоограничительный же потенциал присущ не только мерам публично-правового содержания: правоограничения несут в себе и гражданско-правовые санкции. Однако правоограничения последних, в отличие от карательных санкций, эквивалентны вреду, нанесенному нарушителем правоотношениям, что и позволяет именовать такие санкции восстановительными. Что же касается карательных санкций, то их содержание выходит за рамки возмещения вреда и аккумулирует в себя превосходящие сумму такого возмещения правоограничения, которые по своему характеру не однородны содержанию противоправного деяния и переходят в сферу наказания. Современная правовая мысль выработала доктринально обоснованную позицию относительно природы карательных мер ответственности" <187>.

--------------------------------

<187> Максимов И.В. Квазиадминистративные наказания (методология вопроса) // Вестник СГАП. 2008. N 1. С. 66.

В современной литературе отсутствует ясное понимание природы конституционных правоограничений. Так, А.А. Кондрашев относит к мерам конституционной ответственности субъектов Федерации следующие:

1) отстранение от должности высшего должностного лица - главы исполнительной власти субъекта; 2) роспуск или приостановление деятельности высшего органа законодательной власти субъекта; 3) отмену или приостановление действия актов органов власти субъекта органами государственной власти Федерации; 4) признание судами актов органов власти субъектов по обращению органов власти Федерации недействительными; 5) временное перераспределение предметов ведения и полномочий (как правило, конкурирующих) в пользу органов власти Федерации; 6) изменение статуса субъекта федерации; 7) назначение специального федерального представителя для управления субъектом ("прямое президентское правление"); ввод специальных милицейских или военных подразделений в случаях, определенных федеральным законодательством <188>.

--------------------------------

<188> См.: Кондрашев А.А. Указ. соч. С. 218.

Внимательный анализ данного перечня позволяет отнести к мерам конституционной ответственности лишь первые две меры. Наказательный характер этих предписаний вытекает из контекста Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который устанавливает данные положения в качестве санкций за принятие органами власти субъектов Федерации противоправных актов и отказ от их отмены. Иные установления, предлагаемые А.А. Кондрашевым, нельзя отнести к мерам ответственности, так как они выступают не санкциями правовых норм, а средствами восстановления законности в деятельности органов власти субъектов Российской Федерации.

3. Основанием конституционной ответственности выступают нарушения норм конституционного права при осуществлении властных полномочий.

Во-первых, конституционная ответственность органов власти субъектов Российской Федерации связана, прежде всего, с нарушением законности. При этом целесообразно разграничивать политическую и юридическую ответственность органов государственной власти.

Политическая ответственность выражается в оценке властной деятельности как нецелесообразной, социально бесполезной и неэффективной, хотя и осуществляемой в установленных законом формах. Возможность применения мер политической ответственности не требует установления юридических фактов, она является результатом субъективной оценки, основанной на ценностных установках субъекта применения. В качестве примера политической ответственности власти субъектов Федерации можно привести положения п. "г" ч. 1 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который предусматривает возможность отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Федерации Президентом РФ в связи с утратой доверия. Факт утраты доверия не требует юридического обоснования, он отражает наличие у главы государства усмотрительных полномочий в решении кадровых вопросов, что выступает условием самостоятельности Президента России при осуществлении государственной политики. Данное полномочие выступает средством политической оценки главы государства высшего должностного лица субъекта Федерации.

Следует обратить внимание на то, что ряд мер ответственности, установленных для высшего должностного лица в вышеуказанном Законе, более напоминает меры политической ответственности, нежели юридической. Так, Закон предусматривает такое основание отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, как ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Данное условие закреплено дважды как основание отрешения от должности главы субъекта Федерации. В одном случае это основание является результатом оценки Президента РФ, в другом - результатом оценки законодательного органа субъекта Российской Федерации, повлекшим выражение недоверия высшему должностному лицу.

Вопрос о ненадлежащем исполнении обязанностей высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации не урегулирован действующим законодательством. Используемое в трудовом законодательстве определение ненадлежащего исполнения своих обязанностей как дисциплинарного проступка вряд ли применимо к статусу высшего должностного лица субъекта Федерации. Ведь трудовое законодательство не регулирует деятельность лиц, занимающих государственные должности. Содержание понятия "ненадлежащее исполнение обязанностей высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации" не имеет четкого нормативного закрепления и поэтому носит усмотрительный характер. В данное понятие иногда включают такие обстоятельства, как неспособность высшего должностного лица организовать работу органов исполнительной власти субъекта России, снижение социально-экономических показателей региона, упадок жизни населения субъекта Российской Федерации и т.д. <189>. Очевидно, что установление вышеприведенных обстоятельств носит субъективный характер и зависит в значительной степени от политического мировоззрения депутатов регионального представительного органа либо Президента РФ. Кроме того, совершенно неясна причинно-следственная связь между деятельностью главы субъекта Федерации и снижением социально-экономических показателей региона. Динамика этих показателей часто зависит от иных факторов. Поэтому нам представляется, что отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Федерации за ненадлежащее исполнение своих обязанностей на данном этапе в силу неопределенности основания выступает мерой политической, а не юридической ответственности.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" К.А. Ишекова, П.Ю. Тюрина, К.В. Черкасова включен в информационный банк.

<189> См.: Ишеков К.А., Капитанец Ю.В., Черкасов К.В. Указ. соч. С. 74.

Во-вторых, конституционная ответственность органов власти субъектов Российской Федерации связана в основном с их правотворческой деятельностью.

Так, в тех случаях, когда инициатива возбуждения процедуры конституционной ответственности принадлежит Президенту России, основанием всегда выступают нарушения в сфере осуществления правотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации.

Юридическим фактом, позволяющим Президенту РФ распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации, является принятие данным органом конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации или иного нормативно-правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам (ст. 9 ч. 4 Федерального закона "Об общих принципах...").

Похожее условие имеет место и при отрешении от должности Президентом РФ высшего должностного лица субъекта Федерации. В этом случае основанием будет издание высшим должностным лицом либо органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам.

Как видим, в обоих случаях основанием возбуждения процедуры привлечения к конституционной ответственности является нарушение законности в сфере правотворческой деятельности органов власти субъектов Федерации.

Данные основания несколько расширяются, когда инициатива отрешения от должности главы субъекта Федерации принадлежит законодательному органу власти субъекта Российской Федерации. В этом случае просто говорится об издании актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, а также ином грубом нарушении Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта Федерации, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан (ст. 19 п. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации...").

Таким образом, анализ положений законодательства о привлечении к конституционной ответственности органов власти субъектов Российской Федерации позволяет говорить о том, что приоритетным основанием конституционной ответственности выступает правотворческая деятельность этих органов.

4. Существуют некоторые особенности в привлечении к конституционной ответственности.

Традиционным субъектом привлечения к юридической ответственности выступает суд. Однако в данном случае привлекает к конституционной ответственности (распускает законодательный орган государственной власти субъекта Федерации и отрешает от должности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации) только глава государства, Президент РФ. При этом решение о привлечении к конституционной ответственности зависит от усмотрения главы государства, т.е. является его правом, а не обязанностью.

Судебный орган в указанной процедуре выполняет функцию установления противоречия в деяниях органов государственной власти субъектов Федерации действующему законодательству. Он лишь устанавливает юридический факт нарушения законодательства, но не применяет меры конституционного наказания.

Анализ признаков конституционной ответственности в Российской Федерации позволяет прийти к ряду выводов.

1. Конституционная ответственность в Российской Федерации имеет место применительно к деятельности органов власти субъектов Федерации (законодательных органов субъектов Федерации и высших должностных лиц).

2. Не всегда имеет место ясное разграничение мер политической и юридической (конституционной) ответственности руководителей субъектов Федерации (отрешение от должности в связи с ненадлежащим исполнением обязанностей).

3. Приоритетным основанием конституционной ответственности выступают нарушения законности при осуществлении правотворческой деятельности органов власти регионов.

4. Конституционная ответственность органов власти субъектов Российской Федерации является важнейшим элементом компетенции региональных органов в сфере правотворчества, выступая гарантией соблюдения законности в процессе реализации вышеуказанной компетенции.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ходе проведенного исследования можно прийти к выводу, что ни в юридической практике, ни в доктринальной юриспруденции не сформирована концепция установления полномочий органов власти субъектов Российской Федерации в сфере принятия нормативных правовых актов. Конституция РФ предусматривает факт наличия данных полномочий по "остаточному" принципу, но, естественно, не раскрывает механизма их установления и разграничения с полномочиями органов Российской Федерации. Потребность в разработке данной юридической категории обусловлена самой проблемой сохранения единства Российской Федерации на современном этапе. На сегодняшний момент сепаратистские настроения ряда региональных элит, в первую очередь в республиках в составе России, уступили место пониманию непреходящей ценности единства Российского государства, однако это не отменяет социальной значимости поставленной проблемы. Юридическая незавершенность, открытость вопроса о порядке установления нормотворческих полномочий органов субъектов Федерации, наложенная на социальное напряжение, связанное с последствиями глобального кризиса, может вновь остро поставить вопрос о целостности нашего государства.

Обладание органами государственной власти субъектов Российской Федерации собственной правотворческой компетенцией является важнейшим качеством федеративного государства, так как выступает гарантией самостоятельности региональных органов власти, гарантией наличия собственных предметов ведения.

Организация правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации ставит своей задачей обеспечение единства Федерации, так как выступает способом консолидации региональных и федеральных интересов, средством максимального учета интересов субъектов Федерации. При этом в процессе установления нормотворческих полномочий участников федеративных отношений важно удержаться как от чрезмерной централизации этих полномочий, так и от необоснованной децентрализации данного вида полномочий, которая может привести к разрушению единой системы отечественного законодательства.

Порядок установления нормотворческой компетенции органов власти регионов надо искать, "прочитывать" в организации механизма публичной власти в Российской Федерации, так как любая власть выступает не просто носителем нормотворческих полномочий, но и определенным конституционным механизмом их установления. Поэтому сам институт публичной власти можно рассматривать как механизм наделения правотворческими полномочиями органов власти. Данный подход обоснован тем, что сущность публичной власти различается в зависимости от государственного порядка установления властных полномочий по принятию нормативных актов.

Сложившаяся социально-экономическая основа формирования полномочий субъектов Федерации является общей экономической предпосылкой установления их правового статуса.

Вхождение мирового сообщества, в том числе и Российской Федерации, в постиндустриальную фазу экономического развития потребует принципиально нового типа федеративных отношений, а следовательно, нового подхода к формированию полномочий субъектов Федерации. Постиндустриальный тип экономических отношений характеризуется такими чертами, как отказ от крупных индустриальных форм экономики, экстраординарной концентрации ресурсов, перенос центра тяжести в производстве валового продукта на сферу услуг, понимание принципиальной невозможности планирования социально-экономического развития и непредсказуемости вызовов времени, индивидуализация потребностей. Все это неизбежно связано с изменением характера публично-правовых отношений в области федеративного строительства.

Если на стадии индустриального развития федеративное территориально-государственное устройство выполняет задачи перераспределения общественных ресурсов в пользу концентрации в точках "экономического прорыва" и выступает механизмом планирования и реализации общегосударственных целей и задач, на современном этапе территориальная организация государства направлена на децентрализацию принятия социально значимых решений, создание условий максимальной реализации инициатив, рождающихся в российских регионах.

Механизм установления правотворческой компетенции органов власти субъектов Российской Федерации включает в себя ряд элементов (участников процесса установления правотворческой компетенции, а также способов закрепления полномочий региональных органов в сфере правотворчества, принципов правотворчества в субъектах Федерации, предмета правотворческой компетенции органов региональной власти).

Анализ порядка установления полномочий субъектов Федерации при помощи предложенного механизма позволяет прийти к ряду выводов.

Государственная политика в сфере федеративного строительства в целом отличается взвешенностью и адекватностью вызовам времени. Предусмотренный в законодательстве порядок установления нормотворческих полномочий органов субъектов Федерации характеризуется определенной многовариантностью. Существует несколько способов закрепления за органами власти субъектов Федерации полномочий по правовому регулированию (конституционный, договорной, директивный, судебный). Каждый из этих способов является в той или иной степени средством консолидации региональных и федеральных интересов, каждый из них имеет собственные плюсы и минусы. В зависимости от остроты социально-экономической ситуации, конфликта интересов, политической конъюнктуры общество выбирает тот или иной способ выхода из сложившегося кризиса, адекватного ответа вызовам времени.

Выбор способа предполагает изменение, увеличение или уменьшение роли субъектов власти (федеральных органов либо органов субъектов Федерации) в установлении полномочий по правовому регулированию. Подобная многовариантная модель делает политику федеративного строительства более гибкой, позволяющей учитывать динамику стремительно меняющихся условий существования человечества.

Принципы правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации служат своего рода ментально-мировоззренческим каркасом, в пределах которого происходит колебание региональной правовой политики.

В качестве предмета правотворческой компетенции выступают находящиеся в ведении субъектов Федерации отрасли законодательства. В процессе реализации полномочий по правовому регулированию органы власти, как правило, подменяют понятие "отрасль права" понятием "отрасль законодательства", рассматривая их как тождественные. Вместе с тем следует отметить, что понятия "отрасль права" и "отрасль законодательства" не всегда совпадают. В связи с тем что термин "отрасль права" имеет доктринальный характер, отождествление понятий "отрасль права" и "отрасль законодательства" ведет к усмотрительному характеру оценки полномочий субъектов Федерации. Во избежание такого положения необходимо уточнить перечень отраслей отечественного законодательства, максимально соотнеся его с отраслями законодательства, упоминаемыми в тексте Конституции РФ.

Анализ региональной системы законодательства позволяет сделать вывод, что на сегодняшний день она представляет собой совокупность законов субъектов Российской Федерации, которые с большей или меньшей долей вероятности можно отнести к тем отраслям законодательства, что отнесены Конституцией РФ к области совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это позволяет включить законы субъектов Федерации в иерархию системы законодательства Российской Федерации, согласно которой все региональные нормативные акты должны быть приняты на основе и в развитие существующих федеральных законов. С одной стороны, такое положение упрощает представления о требованиях к законодательной деятельности субъектов Федерации, а с другой - ограничивает самостоятельность региональных органов власти в правовом регулировании общественных отношений и неизбежно ведет к снижению ответственности за положение дел в собственном субъекте Федерации. Ведь наличие самостоятельной компетенции в сфере правотворчества у органов власти регионов подразумевает и наличие собственных, не разделяемых с центром предметов правового регулирования, в отношении которых законы субъектов Федерации должны обладать высшей юридической силой.

Значительную роль в обеспечении правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации играет их государственная служба. Именно в рамках государственной служебной деятельности проходит основной этап подготовки и согласования проектов нормативных актов. Это позволяет рассматривать государственную служебную деятельность субъектов Российской Федерации как форму осуществления правотворческой компетенции ее органов. Существенными юридическими характеристиками данной формы выступают требования, регламентация поступления, прохождения, прекращения государственных служебных отношений.

На сегодняшний день сложилась целостная система обеспечения законности при осуществлении правотворческой деятельности органов власти субъектов Федерации. Ведущую роль в данном процессе играют судебные органы (органы конституционной юстиции и суды общей юрисдикции). Совершенствование механизма проверки региональных нормативных актов требует повсеместного введения конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации, что, несомненно, оптимизирует весь процесс обеспечения законности в данной сфере.

Проверка правовых актов региональных органов ставит вопрос о существовании юридической ответственности органов власти субъектов Федерации за нарушение законности в правотворческой деятельности. Анализ законодательства позволяет говорить о наличии конкретных мер конституционной ответственности органов власти регионов. При этом следует отметить, что данные меры выступают единственным нормативным проявлением конституционной ответственности в Российской Федерации.