Глава 4. Обеспечение законности при осуществлении правотворчества в субъектах российской федерации

4.1. Надзор за соблюдением законов в сфере правотворческой

деятельности в субъектах Российской Федерации

Эффективное осуществление правотворческой деятельности органами власти субъектов Российской Федерации невозможно без наличия механизмов нормоконтроля (надзора) за правотворческой деятельностью, мер наказания за превышение пределов правотворческой компетенции органами власти регионов. Поэтому нам представляется важным включение в содержание компетенции органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества норм, регулирующих порядок осуществления контроля (надзора) за правотворчеством данных органов.

При рассмотрении порядка проверки соблюдения законности в сфере регионального правотворчества важно определиться с используемыми терминами. В какой юридической форме осуществляется проверка правотворческой деятельности: в форме контроля или надзора? Несмотря на схожесть данных понятий, по своему содержанию они несколько различаются. Анализу данных юридических категорий уделено внимание в науке конституционного и административного права.

Понятие "конституционный контроль" часто употребляется в том же смысле, что и понятие "конституционный надзор", хотя контроль и надзор - термины не идентичные.

Одним из первых "конституционный контроль" и "конституционный надзор" стал различать Ю.Л. Шульженко. Он выделил общие черты этих понятий, определяющиеся необходимостью правовой охраны Конституции РФ, и различия между ними. Последние он видит в тех мерах, которые могут применяться органами надзора и контроля в случае выявления нарушений. Например, надзорный орган не вправе отменить незаконный акт, а контролирующий орган обладает таким правом <161>. Ю.Л. Шульженко определяет конституционный контроль как деятельность компетентных государственных органов по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий нормативных актов конституции законам, в ходе которой данные органы полномочны отменять обнаруженные несоответствия <162>. Т.Я. Хабриева применительно к охране Конституции РФ Президентом РФ и судами общей юрисдикции использует термин "надзор", а применительно к Конституционному Суду РФ - термин "контроль" <163>.

--------------------------------

<161> См.: Шульженко Ю.Л. Институт конституционного надзора в Российской Федерации. М.: ИГП РАН, 1998. С. 4.

<162> См.: Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М.: ИГП РАН, 1995. С. 9.

<163> См.: Хабриева Т.Я. Правовая охрана Конституции. Казань: Казан. ун-т, 1995. С. 17 - 18.

М.В. Баглай под контролем понимает право какого-то органа проверять деятельность другого подконтрольного органа и даже отменять акты. Надзор же сводится к наблюдению, позволяющему указать на ненадлежаще принятый или незаконный акт, который поднадзорный орган должен изменить или отменить сам. Для конституционной юстиции больше подходит термин "контроль", что, однако, не означает подчинения ей законодательных и исполнительных органов <164>. Такой взгляд обусловлен тем, что ведущая роль в обеспечении конституционной законности в области правотворчества принадлежит Конституционному Суду РФ, который определяется в законодательстве как судебный орган конституционного контроля. "Функцию обеспечения конституционной законности в сфере нормотворчества нельзя целиком вверять парламенту, поскольку он принимает законы и вряд ли мог бы стать эффективным средством самоконтроля. Эту функцию может выполнять глава государства, но он большей частью является главой исполнительной власти, поэтому контролировать законодательную власть не должен. Более логично наделить правом конституционного контроля судебную власть, поскольку она независима от законодательной и исполнительной власти и непосредственно занимается правоприменением" <165>.

--------------------------------

<164> См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. С. 644.

<165> Там же. С. 643.

Предложенные критерии для разграничения контроля и надзора в значительной мере используются и представителями административного права. Так, Н.М. Конин считает, что контроль как организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины включает три обязательных элемента: 1) проверку фактического результата деятельности подконтрольных субъектов (физических и юридических лиц) и сравнение его с ожидаемыми, намеченными, прогнозируемыми показателями; 2) проверку путей и средств достижения этого результата, соответствие использованных при этом методов требованиям права, морали, нравственности, деловой и служебной этики, хозяйственной целесообразности; 3) принятие по результатам контроля соответствующих мер как позитивного, организационно-побудительного характера (мер материального и морального поощрения и стимулирования), так и негативного свойства (применение различных мер служебно-дисциплинарного и административного принуждения, а также привлечение к различным видам правовой ответственности). Надзор же заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных в подзаконных актах правил. Таким образом, надзорная деятельность, по сути, охватывает лишь первый элемент контроля - проверку результата (соблюдается или нет закон или иное нормативно установленное правило без обсуждения и правовой оценки возможных причин его невыполнения) <166>. Схожая позиция предлагается В.М. Манохиным и Ю.С. Адушкиным <167>.

--------------------------------

<166> См.: Конин Н.М. Административное право России. С. 234.

<167> См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Указ. соч. С. 180.

Несколько иное представление о соотношении контроля и надзора у Д.Н. Бахраха. В зависимости от объема контроля он различает собственно контроль, в процессе которого проверяется законность и целесообразность, и надзор, который ограничивается только проверкой законности. Надзор - суженный контроль <168>.

--------------------------------

<168> См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: НОРМА-ИНФРА, 2000.

Нам представляется наиболее целесообразной та концепция разграничения контроля и надзора, в основе которой лежит различие юридических последствий данных видов проверки (отмена акта подконтрольного органа либо установление дефектов нормативного акта, сопровождающееся требованием к правотворческому органу об их исправлении).

Следует отметить, что законность в сфере правотворчества субъектов Российской Федерации обеспечивается не только органами конституционной юстиции, но и судами общей юрисдикции, Президентом РФ, органами прокуратуры, высшими должностными лицами субъектов Федерации и т.д.

Поэтому в подавляющем большинстве случаев проверка правотворческой деятельности органов власти субъектов Российской Федерации будет иметь форму надзора.

Такое положение представляется целесообразным и обоснованным самим характером федеративного устройства России. Органы власти субъектов Федерации самостоятельны в осуществлении своих полномочий, принятие ими нормативных правовых актов выступает важнейшей формой осуществления власти. Проверка данных актов должна носить форму надзора, т.е. такую процессуальную форму, которая не предполагает подмены правотворческих органов субъектов Федерации, а оставляет им возможность самостоятельного исправления дефектов нормативно-правового материала в рамках действующего разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

За рамками надзора остается рассмотрение Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов Федерации нормативных актов этих субъектов на предмет их соответствия Конституции РФ и конституциям (уставам) субъектов Федерации. Эта деятельность признается в литературе как контрольная, а не надзорная.

Анализируя вышеизложенные точки зрения, мы могли увидеть, что сущностью конституционного контроля в литературе признается возможность проверяющего органа отменять нормативный акт, признанный незаконным. Подобное представление о контрольной деятельности Конституционного Суда РФ неизбежно приводит к выводу об осуществлении данным органом нормотворческих функций. Исходя из вышеизложенных концепций разграничения контроля и надзора признание за Конституционным Судом РФ контрольных полномочий возможно лишь в случае наличия у данного органа полномочий по отмене неконституционных нормативных правовых актов, а это уже правотворческая, а не правоприменительная функция.

Вместе с тем вопрос о нормотворческой деятельности Конституционного Суда РФ остается спорным. Сложившаяся в Российской Федерации юридическая доктрина отрицает прецедентный характер судебных актов. В литературе предлагается идея о том, что решения Конституционного Суда РФ выступают лишь юридическим фактом, а отмена неконституционного нормативного положения осуществляется не решением суда, а в результате прямого действия Конституции РФ <169>. Достаточно точно о сложившейся ситуации высказался В.Д. Зорькин: "Правотворческая деятельность судов в правовой системе России формально (официально) не признается, в доктрине интерпретируется противоречиво, но реально существует и через высшие судебные инстанции влияет на развитие права, так же как это имеет место и в ряде других стран европейского континента (Греция, Италия, Нидерланды, ФРГ и др.) <170>.

--------------------------------

<169> См.: Нерсесянц В.С. Суд не законодательствует и не управляет, а применяет право (о правоприменительной природе судебных актов). С. 34 - 41; У российских судов нет права творческих полномочий // Судебная практика как источник права. М., 2000. С. 107 - 112.

<170> Зорькин В.Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журн. рос. права. 2004. N 12. С. 3.

Данная проблема была нами отчасти затронута в предыдущих разделах работы. Думается, что ответ на вопрос о наличии или отсутствии правотворческих полномочий можно найти в тексте Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Статья 79 "Юридическая сила решения" этого Закона устанавливает, что если решением Конституционного Суда РФ нормативный акт признан не соответствующим Конституции РФ полностью или частично либо из его решения вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, государственный орган или должностное лицо, установившее данный нормативный акт, рассматривает вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен, в частности, содержать положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции РФ полностью, либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части. До принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция РФ <171>.

--------------------------------

<171> См.: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

Из приведенного текста мы видим, что сами по себе решения Конституционного Суда РФ не отменяют неконституционных нормативных положений, а порождают обязанность правотворческих органов изменить существующее правовое регулирование. Данное положение позволяет сделать вывод о том, что сущностью конституционного контроля в Российской Федерации является не возможность отмены нормативного правового акта, признанного не соответствующим Конституции РФ, а лишение его юридической силы, не совершенствование нормативно-правовой базы, а устранение того или иного положения из правоприменительной практики.

Значимость такого вывода в том, что он позволяет реализовать, конкретизировать идею разделения властей применительно к отношениям судебной власти, с одной стороны, и исполнительной и законодательной власти - с другой, складывающимся по вопросам государственных правотворческих полномочий. Высший судебный орган устанавливает неконституционность нормативного правового акта, своим решением фиксирует факт утраты юридической силы данного акта, что является юридическим фактом, порождающим обязанность правотворческого органа отменить данное нормативное положение. Однако суд не может подменять органы, наделенные правотворческими полномочиями, не может отменять или изменять неконституционные положения. Тем самым гарантируется определенная независимость и самостоятельность органов власти, осуществляющих правотворческую деятельность.

Говоря о правотворческой деятельности органов власти субъектов Федерации, следует признать, что ее проверка осуществляется всей системой государственных институтов.

1. Важнейшую роль в данном процессе играют органы судебной власти.

Анализ полномочий судебных органов по обеспечению законности при осуществлении правотворческой деятельности в субъектах Федерации требует ясного представления о разграничении компетенции между Конституционным Судом РФ, уставными судами субъектов Российской Федерации, судами общей юрисдикции. "Проблема взаимоотношений органов конституционной юстиции России с федеральными судами общей юрисдикции является "старой" и решается довольно сложно. Действующее законодательство имеет значительные пробелы, которые не позволяют однозначно определить пределы компетенции органов, правомочных осуществлять судебный конституционный контроль" <172>.

--------------------------------

<172> Сайбулаева С.А. К вопросу о разграничении компетенции органов конституционной юстиции и судов общей юрисдикции // Вестн. СГАП. 2008. N 1. С. 49.

Суды общей юрисдикции наделены правом рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Данное право закреплено в Гражданском процессуальном кодексе РФ в гл. 24 "Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части". Вместе с тем ч. 3 ст. 251 ГПК РФ устанавливает, что не подлежат рассмотрению в суде в порядке, предусмотренном настоящей главой, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ <173>. В свою очередь, Конституция РФ говорит о том, что Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Основному Закону РФ конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов ее субъектов, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Не совсем ясным остается вопрос о том, в соответствии с каким принципом одни нормативные акты субъектов Федерации должны оспариваться в Конституционном Суде, а другие - в судах общей юрисдикции.

--------------------------------

<173> См.: Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. // СЗ РФ. 18.11.2002. N 46. Ст. 4532.

Во-первых, нормативные акты субъектов Федерации, в отношении которых ставится вопрос о проверке их конституционности, могут рассматриваться только в рамках конституционного судопроизводства.

Ясность в данный вопрос была внесена Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации", принятым в связи с запросом Законодательного Собрания Республики Карелия.

В запросе Законодательного Собрания Республики Карелия указывалось, что в результате неопределенности в понимании компетенции судов, установленной статьями 125, 126 и 127 Конституции РФ, в правоприменительной практике имеют место случаи признания нормативных актов, перечисленных в пунктах "а" и "б" ч. 2 и в ч. 4 ст. 125, неконституционными иными, помимо Конституционного Суда РФ, судами. По мнению же заявителя, проверка конституционности этих актов относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ. В связи с этим надлежало выявить, вытекает ли из подлежащих толкованию положений полномочие судов общей юрисдикции и арбитражных судов проверять конституционность указанных нормативных актов и признавать их недействующими, т.е. утрачивающими юридическую силу. Таким образом, целью данного толкования было разграничение компетенции в области нормоконтроля между Конституционным Судом РФ и другими судами.

В своем решении Конституционный Суд установил, что ст. 125 Конституции РФ содержит специальные предписания, которые возлагают на особый орган правосудия - Конституционный Суд РФ - полномочия по осуществлению проверки конституционности перечисленных в ней нормативных актов, которая может повлечь утрату ими юридической силы. Другие судебные органы Конституция РФ такими полномочиями не наделяет. Определяя компетенцию Конституционного Суда РФ, Конституция РФ исходит из обязательности ее осуществления в специфической форме правосудия - конституционном производстве - и поэтому устанавливает основные признаки указанной формы, а именно круг предметов проверки и инициаторов рассмотрения дел, связанные с этим виды процедур и юридические последствия принимаемых решений. В отношении других судов такая регламентация на конституционном уровне отсутствует. Следовательно, Конституция РФ не предполагает и проверку ими конституционности нормативных актов, которые перечислены в ст. 125 в качестве предмета нормоконтроля со стороны Конституционного Суда РФ.

Перечень полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов не является закрытым, поскольку ст. 126 и ст. 127 допускают рассмотрение ими и иных, не названных в этих конституционных нормах категорий дел, что связано с возможностью введения (на основании ст. 128 Конституции РФ) новых судебных процедур, не нашедших закрепления в действующей Конституции. Однако это ни в коей мере не предполагает осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами проверки конституционности нормативных актов, перечисленных в ст. 125, поскольку она прямо возлагает данную функцию на Конституционный Суд РФ.

Суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии закона субъекта Федерации Конституции РФ, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности этого закона.

В силу изложенного решения судов общей юрисдикции не вправе лишать нормативные акты, названные в ст. 125 Конституции РФ, юридической силы в связи с их неконституционностью. Статья 125 Конституции РФ, определяя полномочия Конституционного Суда РФ, не ограничивает правомочий других судов самостоятельно решать, руководствуясь ст. 120 (ч. 2) и ст. 76 (ч. ч. 3, 5 и 6), какой закон подлежит применению в рассматриваемом деле в случаях противоречия между законами, обнаружения в правовом регулировании пробелов либо фактически утративших силу, но не отмененных в установленном порядке норм. При этом, однако, суд может не применять законы субъекта Российской Федерации, но не вправе признавать их недействующими.

Из ст. 76 Конституции РФ, регулирующей принципы разрешения коллизий между нормативными актами различного уровня, не вытекает и правомочие федеральных судов признавать нормативные акты субъектов Российской Федерации не соответствующими их конституциям (уставам). Осуществление указанной функции, влекущее лишение нормативных актов субъектов Федерации юридической силы, согласно ст. 5 (ч. 2), ст. ст. 73 и 118 Конституции РФ, возможно лишь органами конституционного судопроизводства, если такое их полномочие предусматривается конституциями (уставами) субъектов Федерации.

Непосредственно из Конституции РФ не вытекает также, что суды вправе вне связи с рассмотрением конкретного дела осуществлять нормоконтроль в отношении нормативных актов, перечисленных в ст. 125, и признавать их недействующими в связи с несоответствием иному акту, имеющему большую юридическую силу. В то же время ст. ст. 76, 118, 120, 125, 126, 127 и 128 Конституции РФ не исключают права законодателя специально предусмотреть осуществление судами общей юрисдикции и арбитражными судами в порядке административного судопроизводства полномочий по проверке соответствия перечисленных в ст. 125 нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ. Однако признание недействующими актов ниже уровня федерального закона, названных в ст. 125, невозможно вне четкой регламентации принятия таких решений <174>.

--------------------------------

<174> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3004.

Во-вторых, законность норм конституций и уставов субъектов Федерации может быть проверена только в рамках процедур конституционного судопроизводства. Данный вывод был достаточно подробно обоснован в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан".

Заявители в данном деле утверждали, что в силу ст. 5 (ч. 2), ст. 66 (ч. ч. 1 и 2), ст. 118 (ч. 2), ст. 125 (п. "б" ч. 2) и ст. 126 Конституции РФ конституции и уставы субъектов Российской Федерации как учредительные по своей природе акты, определяющие конституционно-правовой статус субъектов Федерации, могут быть проверены только в рамках конституционного судопроизводства Конституционным Судом РФ. Следовательно, наделение судов, осуществляющих гражданское и административное судопроизводство, полномочием проверять законность конституций и уставов субъектов Российской Федерации и, соответственно, закрепление полномочия прокурора обращаться в такие суды с заявлением (требованием) о признании их противоречащими федеральному закону недопустимо.

Конституционным Судом РФ было установлено, что конституции и уставы субъектов Российской Федерации, в отличие от иных нормативных правовых актов, находятся в особой связи с Конституцией РФ и не могут считаться разновидностью нормативных правовых актов, контроль за законностью которых производится в порядке гражданского или административного судопроизводства. Это вытекает из всего содержания Конституции РФ, которая последовательно различает конституции (уставы) и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Об особом правовом характере конституций (уставов) субъектов Российской Федерации свидетельствует порядок их принятия: в ряде субъектов конституции принимаются, в отличие от других нормативных правовых актов, в том числе и законов, на референдуме или специально создаваемым для этой цели органом. Если же конституция или устав принимаются законодательным (представительным) органом субъекта Федерации, то они считаются принятыми, когда за них проголосовало квалифицированное большинство депутатов. Усложненным по сравнению с обычными законами является и порядок внесения изменений и дополнений в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, чем обеспечивается, в частности, их повышенная стабильность по сравнению с текущим законодательством. Кроме того, субъекты Российской Федерации могут предусмотреть специальный порядок проверки принимаемых ими нормативных правовых актов на предмет их соответствия своим конституциям (уставам).

Установленная Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" процедура проверки соответствия конституций (уставов) субъектов Федерации Конституции РФ также свидетельствует об их особой правовой природе: такие дела разрешаются Конституционным Судом РФ исключительно на пленарных заседаниях, в то время как дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, как и законов субъектов Российской Федерации, разрешаются ими на заседаниях палат.

В соответствии со ст. 66 (ч. ч. 1 и 2) Конституции РФ и ст. ст. 1, 3, 4, 5, 15, 71, 72, 73 и 76 Конституции и уставы субъектов Российской Федерации, будучи учредительными по своему характеру, что в то же время непосредственно обусловлено учредительным характером Конституции РФ, определяют организацию субъектов Федерации и образуют основу законодательства и иного правотворчества по вопросам их исключительного ведения. Что касается совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то конституции и уставы субъектов Федерации служат основой их законодательства по этим вопросам наряду с федеральными законами без ущерба для верховенства последних.

Конституция (устав) субъекта Российской Федерации - целостный, единый акт, имеющий высшую юридическую силу в системе правовых актов субъектов Федерации, и такой силой обладает любое его положение. Поэтому нельзя разделить нормы конституций и уставов субъектов Федерации на имеющие и не имеющие конституирующий, т.е. учредительный, характер.

При проверке конституций (уставов) субъектов Российской Федерации в силу их прямой нормативной связи с Конституцией РФ основополагающим критерием является их соответствие Конституции РФ. Согласно положениям ст. ст. 5, 66, 71, 72, 73, 76 и 125 Конституции РФ выявление соответствия конституций (уставов) субъектов Российской Федерации федеральным законам без установления их соответствия Конституции РФ не является достаточным основанием для признания нормы конституции (устава) субъекта Федерации утратившей юридическую силу и потому не подлежащей применению. Разрешение такого рода вопросов влечет за собой необходимость применения процедур конституционного судопроизводства.

Суды общей юрисдикции вправе по инициативе управомоченных лиц, в том числе и органов прокуратуры, подтверждать, что нормы конституции или устава субъекта Российской Федерации аналогичны по содержанию нормам других учредительных актов, ранее признанным Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ и потому недействительными. Данное правомочие судов общей юрисдикции и органов прокуратуры служит обеспечению исполнения решений Конституционного Суда РФ в силу того, что признанные противоречащими Конституции РФ в порядке конституционного судопроизводства положения не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами, а аналогичные им предписания должны быть лишены юридической силы в установленном законом порядке.

Необходимо, однако, учитывать, что правом подтверждать аналогичность положений конституций и уставов субъектов Федерации нормам, ранее признанным противоречащими Конституции РФ и федеральным законам, обладают не только суды общей юрисдикции, но и сам Конституционный Суд РФ. Субъект Российской Федерации, не согласный с соответствующим решением суда общей юрисдикции, может поставить перед Конституционным Судом РФ вопрос о том, является ли оспоренная в суде общей юрисдикции норма его конституции (устава) аналогичной по содержанию норме учредительного акта другого субъекта Федерации, которая была признана Конституционным Судом РФ противоречащей Конституции РФ <175>.

--------------------------------

<175> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан" // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101.

В-третьих, все большую роль в проверке нормативных актов субъектов Федерации начинают играть их органы конституционной юстиции. Возможность создания конституционных (уставных) судов субъектов Федерации предусмотрена Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации", откуда следует, что они создаются для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных актов органов государственной власти и органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования его конституции (устава) <176>.

--------------------------------

<176> См.: Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1.

Конституционные (уставные) суды субъектов Федерации при осуществлении нормоконтроля обладают собственной компетенцией, которая не должна пересекаться с полномочиями Конституционного Суда РФ и полномочиями судов общей юрисдикции. У органов конституционного правосудия в субъектах Федерации существует собственный предмет, который вытекает из существующего порядка разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Если Конституционный Суд РФ должен разрешать дела о соответствии Конституции РФ конституций (уставов) субъектов Федерации и иных нормативных правовых актов регионов, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов власти Российской Федерации и совместному ведению органов власти Российской Федерации и органов власти ее субъектов, то возникает вопрос, кто проверит соответствие нормативных правовых актов субъектов Федерации, принятых по вопросам, находящимся в ведении этих субъектов, конституциям (уставам) субъектов Федерации. Данную функцию и должны выполнять органы конституционной юстиции в регионах.

Наличие конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации востребовано федеративным характером государственного устройства России. Эта функция чрезвычайно важна для формирования устойчивого федерализма в России. По мере развития федеративных отношений роль конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации неизменно возрастает. "Их основными задачами должны стать правовая охрана учредительных актов субъектов Российской Федерации - конституций и уставов - и обеспечение их высшей юридической силы в системе нормативно-правовых актов субъектов РФ, поскольку контроль над соблюдением конституций и уставов субъектов РФ входит в компетенцию самих субъектов Федерации. Законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ во многих случаях не соответствуют учредительным актам субъектов Федерации, что негативно сказывается на состоянии правовой системы Российской Федерации. Из-за значительной неоднородности российского регионального законодательства, недостаточной подготовленности депутатского корпуса субъектов РФ к правотворческой работе и ряда других причин правовая база субъектов Федерации складывается непросто и нередко не отвечает принципу единства и непротиворечивости правовой системы страны. Этот фактор также актуализирует проблему учреждения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации" <177>.

--------------------------------

<177> Гошуляк В.В., Ховрина Л.Е., Геворкян Т.И. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. М.: Альфа, 2006. С. 13.

Роль конституционных (уставных) регионов в проверке нормативных правовых актов была усилена Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации", принятым в связи с запросом Законодательного Собрания Республики Карелия, на котором устанавливается, что оценка нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия конституциям (уставам) возможна лишь органами конституционного судопроизводства, если такое их правомочие предусматривается конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. Таким образом, мы видим, что суды общей юрисдикции не могут выполнить функцию проверки соответствия нормативных актов органов власти регионов их конституциям и уставам. Данное положение требует повсеместного учреждения органов конституционной юстиции. Однако в силу ряда причин объективного и субъективного характера возможность учреждения конституционных (уставных) судов предусмотрена далеко не во всех основных законах субъектов Федерации, а сами суды функционировали до недавнего времени лишь в 15 субъектах Российской Федерации.

Разграничение компетенции в сфере нормоконтроля между органами конституционной юрисдикции и судами общей юрисдикции обусловливает и различные последствия принимаемых решений. Эти различия были установлены Постановлением Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации". Юридические последствия признания закона субъекта Российской Федерации недействительным и признания этого закона недействующим отличаются различиями между его несоответствием Конституции РФ и федеральному закону.

Рассмотрение судом общей юрисдикции дела о проверке закона субъекта Российской Федерации, в результате которой он может быть признан противоречащим федеральному закону, не исключает последующей проверки его конституционности в порядке конституционного судопроизводства. Следовательно, решение суда общей юрисдикции, которым закон субъекта Российской Федерации признан противоречащим федеральному закону, по своей природе не является подтверждением недействительности закона, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и поэтому с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению; как любое судебное решение, оно обязательно к исполнению всеми субъектами, которых оно касается. Лишение же акта юридической силы возможно только по решению самого законодательного органа, издавшего акт, или в предусмотренном Конституцией РФ порядке конституционного судопроизводства <178>.

--------------------------------

<178> Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1774.

Следует отметить, что принятый в 2002 г. Гражданский процессуальный кодекс РФ несколько расходится с вышеизложенной позицией Конституционного Суда РФ и устанавливает в ст. 253, что решение суда о признании акта недействующим влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта, что осложняет сложившуюся концепцию разграничения недействующих и недействительных нормативных актов.

2. Проверкой нормативных правовых актов, принимаемых органами власти субъектов Федерации, занимается Президент Российской Федерации.

Данное полномочие прямо предусмотрено Конституцией РФ в ст. 85, где говорится о том, что Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения данного вопроса соответствующим судом. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" воспроизвел и конкретизировал данное положение Основного Закона.

Осуществление вышеуказанного полномочия главы государства организационно обеспечивается деятельностью Министерства юстиции РФ посредством проведения юридической экспертизы нормативных актов субъектов Российской Федерации. Так, существует Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, посвященное федеральному регистру, который ведется в целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции РФ и федеральным законам, конституционного права граждан на получение достоверной информации, создания условий для получения информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.

В данный регистр включаются конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (государственных советов, правительств, кабинетов министров, администраций, мэрий, министерств и иных органов), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер. Если в результате юридической экспертизы данных актов, проводимой Министерством юстиции РФ, установлено их несоответствие Конституции РФ или федеральному закону, экспертное заключение включается в федеральный регистр в качестве дополнительных сведений <179>.

--------------------------------

<179> См.: Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. N 904 // СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4826.

Порядок проведения юридической экспертизы нормативных актов субъектов Российской Федерации регламентируется Приказом Минюста РФ от 29 октября 2003 г. N 278 "Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" <180>.

--------------------------------

<180> См.: Приказ Минюста РФ от 29 октября 2003 г. N 278 "Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" // Бюллетень Минюста РФ. 2003. N 11.

Если в случае экспертизы были выявлены нормативные положения, не соответствующие Конституции РФ и (или) федеральному законодательству, то юридическими последствиями этого могут быть подготовка органами юстиции проекта Указа Президента РФ о приостановлении действия акта органа исполнительной власти субъекта Федерации, проекта запроса в Конституционный Суд РФ, направления экспертного заключения в органы прокуратуры для принятия соответствующих мер.

3. Надзор за правотворческой деятельностью субъектов Федерации осуществляется и органами прокуратуры.

Полномочия прокуратуры в данной сфере прямо предусмотрены Законом РФ "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 г. N 2202-1, где говорится, что предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными выше <181>.

--------------------------------

<181> Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 г. N 2202-1 // Ведомости Съезда и ВС РФ. 1992. N 8. 366.

Согласно ГПК РФ прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.

Применительно к нормативным актам органов власти субъектов Федерации Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" конкретизирует полномочия прокуратуры и устанавливает, что правовой акт законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, иных региональных органов государственной власти, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором и его заместителем в установленном законом порядке.

При этом прокурор не вправе обращаться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации противоречащими федеральному закону <182> и с заявлением о признании положений нормативных актов субъектов Федерации противоречащими конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации.

--------------------------------

<182> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан".

Кроме того, при оспаривании нормативного правового акта прокурор не связан обязанностью указывать, чьи интересы были нарушены данным актом. Отсутствие такой обязанности делает прокурора более свободным в обеспечении законности в сфере правотворческой деятельности.

Полномочия прокурора по осуществлению надзора за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству обеспечиваются обязанностью правотворческих органов субъектов Федерации рассматривать по существу протесты, внесенные прокурором в данные органы на принимаемые ими нормативные акты.

Так, прокурор Читинской области принес в областную Думу протест на не соответствующие федеральному законодательству ст. ст. 7 и 8 Закона Читинской области "О личном подсобном хозяйстве". Постановлением Читинской областной Думы от 28 февраля 2002 г. N 52 протест прокурора оставлен без рассмотрения. Прокурор, признав незаконными действия Читинской областной Думы в связи с отказом от рассмотрения протеста по существу, обратился в областной суд с заявлением и просил признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению указанное Постановление Читинской областной Думы.

Определением Читинского областного суда от 24 апреля 2002 г. производство по делу прекращено на основании п. 2 ст. 115, п. 1 ст. 219 ГПК РСФСР. Частный протест прокурора области Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 июня 2002 г. оставлен без удовлетворения, определение областного суда от 24 апреля 2002 г. - без изменения.

Прекращая производство по делу, на основании п. 1 ст. 219 ГПК РСФСР суд первой инстанции сослался на то, что оспариваемое прокурором Постановление Читинской областной Думы нельзя отнести к нормативно-правовым актам, которые можно обжаловать в соответствии с п. 2 ст. 115 ГПК РСФСР.

Однако отсутствие нормативного характера оспариваемого прокурором акта означало всего лишь, что данное дело не могло быть принято к рассмотрению областным судом и в принятии заявления надлежало отказать по п. 7 ст. 129 ГПК РСФСР.

Оснований утверждать, что данное дело вообще не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства (п. 1 ст. 219 ГПК РСФСР), не имеется. Из анализа ст. ст. 22 (п. 2), 23 Закона РФ "О прокуратуре Российской Федерации" следует, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о несоответствии правового акта закону. Нельзя согласиться с выводом о том, что обжалуемое Постановление областной Думы не является правовым актом. Статьями 71, 72 Устава области Постановление Думы отнесено к правовым актам. Постановление влечет правовые последствия.

Не основан на законе и вывод суда о том, что оспариваемое Постановление является распорядительным актом. Областная Дума вправе удовлетворить либо отклонить протест прокурора, однако закон не предоставляет ей права оставить протест без рассмотрения.

Поэтому Президиум Верховного Суда РФ пришел к выводу о том, что судебные определения подлежат отмене как постановленные с нарушением норм материального и процессуального права <183>.

--------------------------------

<183> См.: Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 5 февраля 2003 г. N 245пв-02пр // СПС "Гарант".

4. Проверять нормативные правовые акты региональных властей могут и сами правотворческие органы субъектов Федерации.

Так, высшие должностные лица субъектов Федерации в порядке иерархической соподчиненности, которая характерна для системы исполнительной власти, могут отменять нормативные акты нижестоящих органов и должностных лиц исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе обратиться в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации с предложением о внесении изменений и дополнений в постановления законодательного органа государственной власти субъекта Федерации либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные постановления в судебном порядке.

В свою очередь, правовые акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, нормативные правовые акты органов исполнительной власти данного субъекта направляются в законодательный орган региона в сроки, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Федерации. Законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе обратиться к высшему должностному лицу субъекта Федерации или в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации с предложением о внесении изменений и дополнений в вышеуказанные акты либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные акты в установленном порядке.

Анализ системы обеспечения законности правотворчества субъектов Российской Федерации позволяет сделать ряд выводов.

Проверка нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации осуществляется следующими государственными институтами: органами конституционной юстиции, судами общей юрисдикции, Президентом РФ, федеральными органами исполнительной власти, Прокуратурой РФ, самими правотворческими органами субъектов Федерации. В зависимости от характера юридических последствий данных проверок различаются и формы проверок, в качестве которых выступает как конституционный контроль, так и надзор. Представляется, что самостоятельность органов государственной власти субъектов Федерации, которая обеспечивается возможностью принимать нормативные правовые акты, в первую очередь востребует термин "надзор" для обозначения проверки региональной правотворческой деятельности. Ведь именно надзор выступает гарантией невозможности подмены регионального правотворчества федеральным, условием сохранения права у проверяемых правотворческих органов самим сделать выбор в правовом регулировании.

Думается, что нельзя сводить содержание конституционного контроля к возможности отмены проверяющим органом проверяемых нормативных актов.

Отмена нормативных правовых актов является элементом правотворческого процесса, выступает прерогативой и обязанностью правотворческих органов власти. Это обязанность, порождаемая решением органов конституционной юстиции. Они сами по себе не отменяют нормативные акты, а лишают их юридической силы и обязывают авторов переработать существующий нормативно-правовой материал с учетом принятого решения. По нашему мнению, сущность конституционного контроля должна заключаться в оценке юридической силы нормы права с вытекающей отсюда обязанностью органа власти исполнить решение органа конституционной юстиции.

Важнейшим элементом системы обеспечения законности в процессе принятия нормативных актов органами власти субъектов Федерации выступают конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Именно в ведении этих судов находится решение вопроса о соответствии конституциям (уставам) субъектов Федерации иных региональных нормативных правовых актов. Отсутствие в значительной части субъектов Федерации данного вида органов конституционной юстиции делает невозможным полноценную проверку регионального нормативного материала на соответствие его основным законам регионов.