англ тэк

constitute important progress towards the achievement of sustainable development in the north. But many also believe that they do not go far enough. They would argue that we neither trust each other enough, nor yet wholeheartedly believe that we cannot continue «developing» as we have in the past, to share power in a more meaningful way. When oil prices rise and industry activity in the Canadian north resumes, we will be in a better position to evaluate how much progress has been made on implementation of sustainable development in the Canadian north.

278

ТЕКСТ № 7

ПРОВЕДЕНИЕ В ЖИЗНЬ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ ЧЕРЕЗ ЗАКОН7

Введение

В данном докладе рассматривается вопрос проведения в жизнь устойчивого развития через закон. Начнем с определения двух ключевых элементов устойчивого развития и с обсуждения того, как можно достичь цели устойчивого развития. Таким образом, мы определим законодательные рамки устойчивого развития. Наконец, будет представлена краткая оценка юридического значения термина «устойчивое развитие» и будут рассмотрены два ограничения этой концепции со ссылкой на примеры из канадских законов.

Ключевые элементы устойчивого развития

Термин «устойчивое развитие» обязан своей популярностью докладу Всемирной Комиссии по окружающей среде и развитию, озаглавленному «Наше общее будущее» (широко известному под названием Доклад Брундтланда). В этом докладе устойчивое развитие определяется как такое развитие, которое «удовлетворяет потребности настоящего, не подвергая риску возможности будущих поколений удовлетворять их собственные потребности». С тех пор понятие устойчивого развития широко применяется в самых различных контекстах.

Для целей настоящего доклада понятие устойчивого развития будет воплощать в себе два центральных принципа:

•«равноправие поколений» (использование и сохранение природных ресурсов и окружающей среды для блага как настоящего, так и будущих поколений); и

•«комплексное принятие решений» (интеграция экологических и экономических соображений в процессе принятия решений).

7 Настоящий доклад подготовлен г-ном Стивеном Кеннетом, научным сотрудником Канадского института природоресурсного права, г. Калгари, Альберта, Канада.

279

Устойчивое развитие как практическая концепция

Однако определение двух ключевых принципов устойчивого развития решает только часть задачи по установлению того, каким образом эта концепция может проводиться в жизнь через закон. Концепция устойчивого развития может применяться как:

•заявление об основных общественных ценностях;

•общая цель политики — для общества в целом или для управления природными ресурсами либо экономикой;

•положение дел, к которому следует стремиться;

•стандарт поведения;

•пакет конкретных законодательных положений (например, по экологической экспертизе, по охраняемым районам и находящимся под угрозой биологическим видам, по землепользованию, по стандартам и стимулам в обеспечении эффективности энергетики, и т. д.);

•процесс принятия решений.

В зависимости от применения концепции и будут выбираться соответствующие юридические инструменты и законы в качестве средств достижения поставленных целей.

Законодательные рамки устойчивого развития

Какие бы не существовали мнения по поводу устойчивого развития, основным юридическим средством его достижения является закон. Закон может иметь три функции, непосредственно связанные с проведением устойчивого развития в жизнь:

(1)Закон как выражение общей политики;

(2)Закон как норма; и

(3)Закон как процесс.

Данные рамки использованы в настоящем докладе для упорядочения и оценки юридического применения термина «устойчивое развитие».

(1) Закон как выражение общей политики

Законодательство часто содержит общие положения юридического характера, предназначенные для управления его при-

280

менением. Эти положения, как правило, содержатся во вводных разделах законов. Термин «устойчивое развитие» именно таким образом использован в последних федеральных, провинциальных и территориальных законах, принятых в Канаде.

Например, одна из целей нового канадского Закона об экологической экспертизе заключается в том, чтобы «поощрять соответствующие органы власти к принятию мер с тем, чтобы способствовать устойчивому развитию и, таким образом, обеспечивать и поддерживать здоровое состояние окружающей среды и экономики».

Однако в канадском законодательстве значение подобных положений относительно невелико. Хотя они и являются неотъемлемой частью закона, в то же самое время они не накладывают конкретных юридических обязательств. Они могут использоваться судами при толковании положений закона при применении того принципа, что такое толкование должно отражать цели закона. Например, положения закона, позволяющие министру или правительственному чиновнику принимать меры, необходимые для достижения целей закона, могут привести суды к рассмотрению выражающих общую политику положений при определении рамок разрешенных законом действий. Содержащие цели разделы законов особенно важны, если законодательство предусматривает значительную свободу действий принимающих решения лиц.

Однако в общем плане применение в законодательстве термина «устойчивое развитие» в качестве выражения общей политики имеет небольшое значение с юридической точки зрения. Он не подразумевает никаких прав или обязательств, и суды редко будут вмешиваться на основании простого выражения в законе цели или намерения. На сегодняшний день это наиболее частое использование термина в законодательстве Канады.

(1) Закон как норма

Вероятно, что чаще всего закон рассматривается как норма. В данной своей функции он устанавливает определенные стандарты поведения. Как правило, закон предусматривает некое наказание, если не соблюдаются стандарты или не дости-

281

гаются конкретные результаты. Это традиционная модель уголовного законодательства, и она также применяется в судебных процессах между отдельными лицами по таким вопросам, как нарушение контракта и халатность.

Если возвратиться к двум основным элементам устойчивого развития, то можно видеть, что равноправие поколений может предусматривать некий общий стандарт для управления естественными ресурсами, особенно в случае возобновляемых ресурсов. В этом контексте он скорее напоминает более знакомый принцип постоянной отдачи. Однако интеграция экологических и экономических соображений при принятии решений является процедурным принципом, который не устанавливает предусмотренных для выполнения в принудительном порядке стандартов для управления окружающей средой или естественными ресурсами.

На практике, канадское законодательство всегда включало только самое общее определение устойчивого развития, которое содержалось в Докладе Брундтланда. Это определение не является достаточно точным для того, чтобы создать юридически обязательные для выполнения стандарты, соблюдение которых обеспечивалось бы в судебном порядке. Концепция устойчивого развития наилучшим образом видится скорее всего в качестве цели управления окружающей средой, а не в качестве основы для установления стандартов или норм в отношении к проблемам контроля за конкретными видами загрязнений или управления ресурсами.

(1) Закон как процесс.

Важность закона как процесса может быть известна меньше, чем его регулирующая роль. Это также может быть проиллюстрировано ссылкой на традиционную модель уголовного законодательства. Закон, естественно, устанавливает принципы, которые применяются для определения виновности либо невиновности человека в совершении уголовного преступления (то есть дает юридическое определение преступления). Однако кроме этого закон устанавливает правила, определяющие процесс принятия решений через установление ви-

282

новности или невиновности (то есть юридические требования к справедливости суда).

Роль закона в определении процесса непосредственно связана с юридическим обеспечением устойчивого развития, поскольку закон устанавливает правила, определяющие принятие решений и административные процедуры. Например, регуляторные функции правительственных чиновников, процедуры ведения дел административными (квази-судебными) трибуналами и проведение экологических экспертиз определяются законом.

Как средство придания юридической силы концепции устойчивого развития, эти юридические правила могут устанавливать равноправие поколений и интеграцию экологических и экономических соображений в качестве принципов, определяющих процесс принятия решений. Хотя положения такого типа и не устанавливают точных регулирующих стандартов, они могут повлиять на принятие решений в двух важных аспектах.

Во-первых, они могут определить структуру процесса так, что имеющие отношение к устойчивому развитию проблемы будут поставлены на первый план. Таким примером является положение об участии общественности в проведении экологических экспертиз. Открытие процесса для общественности способствует утверждению принципов устойчивого развития, давая возможность лицам, заинтересованным в экологических вопросах, представлять для рассмотрения в процессе принятия решений доказательства и аргументы наравне с экономическими вопросами стоимости и выгоды. Высказывались мнения, что открытие для общественности процесса принятия решений представляет собой важный шаг в деле утверждения устойчивого развития.

Во-вторых, установленные законом правила могут потребовать от ответственных за принятие решений лиц обратиться к устойчивому развитию. Например, Совет провинции Альберта по рациональному использованию энергетических ресурсов, являющийся квази-судебным органом, отвечающим за рас-

283

смотрение энергетических проектов, должен определять, отвечает ли проект:

«интересам общества, с учетом социально-экономических последствий проекта и его воздействия на окружающую среду».

Настоящее положение требует от ответственного за принятие решений лица учитывать как экологические, так и экономические факторы, т. е. одного из принципов устойчивого развития. Конечно, применение закона для определения процесса не предопределяет результатов. Совет по рациональному использованию энергетических ресурсов не обязан уделять ка- кое-то особое внимание экологическим или экономическим последствиям.

Оценка устойчивого развития как юридической концепции

Канадский опыт использования в законодательстве термина «устойчивое развитие» демонстрирует целый ряд препятствий к приданию законной силы этой концепции. В частности:

•она практически всегда остается на нерабочем уровне, и даже там она не имеет достаточной определенности для проведения ее в жизнь;

•существует тенденция ее применения во всех случаях — от рассмотрения ее в качестве инструмента объединения экологических и экономических ожиданий до рассмотрения ее как воплощения принципа «безубыточности» или «устойчивого дохода»;

•отсутствие конкретных принципов или целей, к выполнению которых следует стремиться, не дает ответственным за принятие решений лицам полной картины того, что от них требуется в свете устойчивого развития;

•маловероятно, что суды смогут определить и заставить кого-либо выполнять концепцию устойчивого развития без получения более точных формулировок со стороны самих законодателей.

Несмотря на все эти трудности, концепция устойчивого развития дала полезные принципы для разработки политики, законодательной реформы и установления процедур. Хотя ей

284

не хватает четко определенного юридического наполнения, она, тем не менее, может повлиять на разработку политики и законов в области управления окружающей средой и естественными ресурсами.

Конкретные ограничения для использования концепции устойчивого развития в законодательстве

Два принципа устойчивого развития, которые использованы в настоящем докладе, имеют важные ограничения в определенных контекстах. Эти ограничения иллюстрируются двумя законами, определяющими управление окружающей средой и естественными ресурсами в Канаде.

Первый пример касается закона, определяющего регулирование в отношении нефтяных и газовых ресурсов в провинции Альберта Советом по рациональному использованию природных ресурсов. Как отмечалось выше, Совет имеет четко очерченные юридические полномочия учитывать экологические и экономические соображения при рассмотрении энергетических проектов. Таким образом, принцип устойчивого развития в комплексном принятии решений в законе отражен. Однако в законе, определяющем деятельность Совета по рациональному использованию природных ресурсов, не содержится никакого упоминания о равноправии поколений. Вероятно, одной из причин этого является трудность определения последствий применения данного принципа для развития невозобновляемых ресурсов, таких как нефть и газ. Естественно, деятельность нефтяных и газовых компаний должна быть устойчивой в смысле ее общего воздействия на окружающую среду (например, на качество воды, на животный мир и другие аспекты земле- и ресурсопользования). Можно также говорить о том, что принцип равноправия поколений не воспрещает использование невозобновляемых ресурсов для производства энергии, если не поставлены под угрозу возможности будущих поколений по удовлетворению их энергетических потребностей. Тем не менее, регуляторному органу, чьи полномочия распространяются только на конкретные виды энергетических ресурсов, такие как нефть и газ, трудно учесть эти более общие

285

соображения при принятии решений о сроках и объемах добычи ресурсов. Напротив, регуляторные органы, отвечающие за развитие возобновляемых ресурсов, таких как леса или рыбные запасы, могут учитывать потребности будущих поколений в этих ресурсах, устанавливая такие объемы их добычи, которые не ставят под угрозу их восстановление.

Второй пример взят из канадского Закона о национальных парках, в котором говорится:

«Национальные парки Канады принадлежат народу Канады

ислужат его благу, образованию и досугу… Национальные парки должны содержаться и использоваться таким образом, чтобы обеспечить их сохранность на благо будущих поколений».

Вотличие от законодательства по нефти и газу, здесь содержится четкое выражение принципа равноправия поколений. Однако в этом Законе не упомянута интеграция экологических

иэкономических соображений. Можно утверждать, что целью парков является вечное сохранение естественных экосистем и что экономические ценности не должны являться основным доводом при принятии решений по управлению парками. Более конкретно, даже такое развитие, которое удовлетворяет определению Брундтланда о возможностях будущих поколений удовлетворять их собственные потребности, может оказаться неподходящим для парков и других охраняемых районов по той причине, что оно несовместимо с сохранением естественных экосистем. Устойчивое развитие является важной целью для общества в целом. Однако необязательно, чтобы такое развитие, даже если оно устойчиво в смысле человеческих потребностей, было разрешено повсеместно.

Приведенные примеры показывают, что, несмотря на весьма общий характер и широкое признание, концепция устойчивого развития имеет ограничения в контексте двух очень важных компонентов управления окружающей средой и естественными ресурсами в Канаде.

Заключение

Канадский опыт свидетельствует, что придание юридической силы концепции устойчивого развития не является про-

286

стым действием. На сегодняшний день прогресс наиболее очевиден в использовании этого понятия в общих положениях законодательства или политики, а также в разработке юридически определенных процессов, обеспечивающих устойчивое развитие. Таким образом, следует признать юридические ограничения данной концепции. В то время как эта концепция может никогда не дать юридически четко определенных прав и обязательств, она обладает потенциальным влиянием на разработку законов и политики в более тонком, но, тем не менее, важном смысле. В частности, принципы равноправия поколений и комплексного принятия решений обеспечивают полезные подсказки в деле принятия решений и разработки процессов в области управления окружающей средой и естественными ресурсами.

287