27. Полномочия Совета Европейского Союза

Второй межправительственный институт ЕС Совет Европейского Союза (Совет) осуществляет более разнообразный круг задач тактического характера, относящихся к текущему управлению ЕС и правовому регулированию интеграционных процессов.

Учредительные документы «нового» Европейского Союза возложили на Совет четыре функции (параграф 1 статьи 16 Договора о Европейском Союзе):

• Законодательная функция;

• Бюджетная функция;

• Функция определения политики;

• Координационная функция.

Две последние функции тесно связаны друг с другом благодаря составу Совета как межправительственной инстанции. Именно в рамках этого института, состоящего из национальных министров разного профиля (иностранных дел, экономики и т. д.), производится координация действий правительств государств-членов и вырабатывается общая политика Союза в соответствующих областях.

Круг полномочий Совета в рамках указанных функций широк и разнообразен. Он затрагивает практически все сферы компетенции ЕС. С некоторыми оговорками к полномочиям Совета в рамках функции определения политики и координационной функции могут быть отнесены и такие его традиционные прерогативы, как:

• заключение международных соглашений (статья 218 Договора о функционировании ЕС);

• назначение членов ряда институтов и органов ЕС (члены Счетной палаты, Комитета регионов, судьи Трибунала по делам публичной службы и других специализированных трибуналов);

• применение мер, в том числе санкций к государствам-членам, допускающим серьезное и устойчивое нарушение демократических ценностей Союза (параграф 3 статьи 7 Договора о Европейском Союзе) или имеющим чрезмерный бюджетный дефицит (статья 126 Договора о функционировании ЕС);

• принятие документов нормативного или индивидуального характера, которые не относятся к законодательным актам ЕС (например, регламенты, директивы и решения по отдельным вопросам политики конкуренции ЕС) и др.

Состав Совета Европейского Союза основывается на равноправном представительстве правительств всех государств-членов ЕС (один представитель от каждого национального правительства).

В «новом» ЕС общим правилом принятия решений в Совете Европейского Союза становится квалифицированное большинство, сфера использования которого еще более возрастает. По вопросам своей внутренней процедуры, а также по некоторым другим вопросам организационно-процедурного характера (например, учреждение консультативных комитетов ЕС по вопросам занятости и социальной защиты) Совет принимает решения простым большинством, то есть абсолютным большинством от своего состава.

Пост Председателя Совета традиционно выступает одной из главных руководящих должностей Европейского Союза в целом, которая играет существенную роль, как во внутренней политике ЕС, так и в его международных отношениях. С момента основания Европейских сообществ в 1950-е председательство в Совете является прерогативой государств-членов в целом.

Государства-председатели Совета через своих министров или иных должностных лиц руководят заседаниями Совета, а равно его вспомогательными подразделениями (Комитет постоянных представителей правительств государств-членов, специальные комитеты и рабочие группы из национальных экспертов).

В «новом» ЕС пост Председателя Совета становится коллективной должностью. Ее совместно занимают сразу три государства-члена на протяжении 18 месяцев и с соответствующим распределением обязанностей между собой.

28. Статус Европейской комиссии и ее роль в институциональной структуре ЕС.

Европейская комиссия институт Европейского Союза, сходный по многим признакам с правительствами государств.

В учредительных документах «нового» Союза в редакции Лиссабонского договора функции Европейской комиссии классифицированы на несколько групп, которые не всегда четко обособлены друг от друга (параграф 1 статьи 17 Договора о Европейском Союзе):

1. Продвижение общих интересов Союза и разработка инициатив по его дальнейшему развитию.

Комиссия изначально выступает в качестве подлинно наднациональной инстанции, состоящей из независимых европейских должностных лиц — комиссаров. Комиссары, хотя и являются гражданами государств-членов, в своей деятельности обязаны руководствоваться исключительно интересами ЕС в целом. Они не вправе не только получать, но даже запрашивать какие-либо указания у национальных правительств или иных институтов, органов, учреждений (параграф 3 статьи 17 Договора о Европейском Союзе; статья 245 Договора о функционировании ЕС).

По этой причине именно на Комиссию традиционно возлагается функция выявлять общие интересы ЕС и продвигать их за счет выдвижения новых инициатив, которые вносятся ею на рассмотрение Европейского парламента, Совета Европейского Союза и — в важнейших случаях — Европейского совета.

Отсюда главная традиционная прерогатива Комиссии в рамках рассматриваемой функции — её «монополия» на правотворческую инициативу (параграф 2 статьи 17 Договора о Европейском Союзе).

По общему правилу, законодательные акты «нового» Союза могут издаваться только по предложению Комиссии. Во многих случаях учредительные документы также закрепляют исключительное право Комиссии вносить проекты иных правовых актов, не относящихся к категории законодательных (например, проекты актов по координации экономической политики и осуществлению денежной политики ЕС).

2. Обеспечение соблюдения и надзор за применением учредительных документов, законодательных актов и других источников права ЕС под контролем Суда Европейского Союза.

В рамках данной функции Комиссия выполняет своего рода общий надзор за претворением в жизнь правовых норм Союза на территории всех государств-членов и самими этими государствами. При обнаружении противоправных действий и фактов бездействия государств Комиссия уполномочена возбуждать против них расследование и, в случае доказанных нарушений, привлекать государства к ответственности перед Судом Европейского Союза.

В «новом» Союзе расширен контроль Европейской комиссии и Суда Европейского Союза за государствами-членами (статьи 258 и 260 Договора о функционировании ЕС).

3. Исполнение бюджета и управление программами, в рамках которых ЕС финансирует различные проекты и мероприятия (научно-технические, образовательные и т. д.). При реализации этой функции и соответствующих полномочий Комиссия подотчетна законодательным институтам ЕС.

4. Исполнение бюджета и управление программами. В рамках этой группы функций Комиссия осуществляет многообразные виды деятельности: издание правовых актов на основании делегированных полномочий или в качестве исполнительных мер; содействие проведению консультаций и диалога между представителями работников и работодателей на европейском уровне, а также координация мероприятий государств-членов в сфере социальной политики (статьи 154, 156 Договора о функционировании ЕС); сбор информации и проведение проверок (статья 337 Договора о функционировании ЕС); участие в подготовке и проведении заседаний министров государств-членов, входящих в зону евро (статья 1 Протокола «О Еврогруппе») и т. д.

5. Представительство Европейского Союза на международной арене, кроме общей внешней политики и политики безопасности, где представителями выступают Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности и Председатель Европейского совета.

6. Подготовка инициатив по составлению программ деятельности Союза.

Утверждение состава Комиссии производится по взаимному согласию межправительственных институтов Союза (Европейского совета и Совета) и института, представляющего народы Союза в целом (Европейского парламента).

Учредительные документы ЕС предписывают получение Комиссией двух вотумов доверия со стороны Европарламента: сначала Председателю, затем всей Комиссии в целом. При этом Лиссабонским договором 2007 г. впервые введено требование учитывать результаты выборов в Европейский парламент. Указанное требование, в принципе, должно приводить к избранию Председателем Комиссии политика, принадлежащего к партии парламентского большинства. Отказ Европейского парламента одобрить предложенного ему Европейским советом кандидата в Председатели Комиссии отныне закрывает путь к повторному выдвижению этой кандидатуры.

Вотум недоверия, влекущий отставку Комиссии в полном составе, может быть вынесен только Европейским парламентом. Также допускается отрешение от должности отдельных комиссаров по решению Суда Европейского Союза или по требованию Председателя Комиссии (параграф 6 статьи 17 Договора о Европейском Союзе; статья 247 Договора о функционировании ЕС).

В проекте Европейской конституции 2004 г., а вслед за ним в поправках Лиссабонского договора 2007 г., была установлена формула определения количественного состава Комиссии:

1. общее число членов Комиссии должно составлять 2/3 от количества государств-членов (18 человек для Европейского Союза в составе 27 стран). При этом между государствами-членами должна производиться строго равноправная ротация в отношении присутствия их граждан в Комиссии (в порядке, установленном Европейским советом);

2. чтобы сделать количественные параметры Комиссии более гибкими, Европейский совет наделяется правом изменять указанное число. С этой целью он принимает решение, постановляя единогласно (то есть с согласия всех государств-членов);

в отношении состава Комиссии вступление в силу новых правил отсрочено до 1 ноября 2014 г. Первый состав Комиссии, сформированный с учетом поправок Лиссабонского договора, должен комплектоваться по прежней формуле «одно государство один комиссар», то есть должен насчитывать 27 человек.