22. Компетенция Европейского союза: понятие и природа

Компетенцию Европейского Союза в теоретическом аспекте можно определить как совокупность предметов ведения, властных и иных полномочий по регулированию сфер общественной жизни, определенных и делегированных Союзу государствами-членами в учредительных документах, носящих по своей природе международно-правовой характер.

Единственным непосредственным источником компетенции Европейского Союза является его первичное право — комплекс международных договоров, учреждающих это объединение. В тоже время развитие компетенции Европейского Союза может осуществляться и без внесения поправок в учредительные договоры. Ключевую роль в этом процессе играет Суд ЕС, осуществляющий нормативное толкование первичного и вторичного права ЕС.

Суд своими решениями ввел принципы верховенства и прямого действия права Европейских Сообществ, оказал решающее влияние на формирование доктрины подразумеваемых полномочий и доктрины внешнеполитического сопровождения. Следовательно, прецедентное право наряду с изменениями учредительных договоров обеспечивает постепенное расширение и усложнение компетенции Европейского Союза, направленное на ее совершенствование и приспособление к постоянно меняющимся условиям.

Компетенция Европейского Союза имеет государственно-подобный характер в том смысле, что включает в себя широкий спектр властных прерогатив по управлению обществом. К ним относится, в том числе, издание законодательных, административных и юрисдикционных (судебных) актов. Эти акты способны иметь обязательную силу не только для государств-членов, но и для их граждан, одновременно являющихся гражданами Союза в целом, а также для других физических и юридических лиц, которые проживают, находятся или занимаются какой-либо деятельностью в ЕС.

С другой стороны, не будучи полноценным государством, Союз приобретает свою компетенцию не непосредственно от «европейского народа», а за счет уступки в его пользу части суверенных прав государствами-членами ЕС, которая оформляется посредством соглашений между ними.

С 50-х годов XX века, когда были созданы Европейские сообщества, предметная компетенция Союза прошла путь от узкоспециализированных сфер до общеэкономических проектов (общий рынок ЕЭС, дополненный сотрудничеством по вопросам мирного использования атомной энергии в рамках Евратома) и, наконец, до распространения на весь спектр общественных отношений, включая разработку общей внешней политики и политики безопасности с военным компонентом и вопросы борьбы с преступностью.

Дальнейшее расширение компетенции ЕС осуществляется, главным образом, посредством расширения и углубления его задач и полномочий в уже подведомственных Союзу сферах общественной жизни и, в меньшей степени, путем признания за Союзом новых сфер компетенции. В частности, Лиссабонский договор 2007 г. признал за ЕС полномочия осуществлять политику и мероприятия в таких областях, как: службы общеэкономического значения; космос; спорт; туризм; энергия (помимо атомной, сохраняющейся в ведении Евратома); гражданская оборона; координация административного сотрудничества государств-членов в области претворения в жизнь права Европейского Союза; координация мер по оказанию помощи государствам-членам, пострадавшим от террористических актов или катастроф; гуманитарная помощь третьим странам.

Уже в 2007 г., непосредственно при подготовке текста Лиссабонского договора, государства-члены согласились усилить роль ЕС в природоохранной и энергетической сферах, в частности, применительно к вопросам борьбы с изменением климата и другими глобальными и региональными проблемами окружающей среды, интеграции энергетических систем.

Другой новеллой Лиссабонского договора стала новая классификация предметов ведения и сфер деятельности Европейского Союза. В «старом» Союзе она строилась исходя из сложной для восприятия «структуры трех опор». В «новом» ЕС в основу классификации положен более простой и логичный географический критерий:

1. Общественные отношения, которые складываются в пределах Европейского Союза, образуют предмет его внутренней компетенции. Все элементы этой компетенции — от создания и функционирования единого экономического пространства до культуры и образования — служат предметом разделов, глав, отделов части третьей Договора о функционировании Европейского Союза под названием «Внутренняя политика и деятельность Союза».

2. Отношения Европейского Союза в целом с государствами, не входящими в его состав, а также с международными организациями, образуют предмет его внешней компетенции.

3. Промежуточное положение между внутренней и внешней политикой Союза занимают его мероприятия в области взаимоотношений с рядом островных территорий, находящихся под суверенитетом государств-членов, но не вошедших вместе с ними в состав ЕС — «заморскими странами и территориями» (Гренландия, Новая Каледония, Фолклендские острова и т. д.).

Столь широкий предметный охват компетенции Европейского Союза не означает, что государства-члены уступили ему абсолютно все суверенные права в вышеназванных сферах. Объем полномочий, предоставленных Союзу, неодинаков в разных областях его ведения: от очень широкого, включающего весь комплекс законодательных, административных и судебных мер (например, в вопросах обеспечения свободы конкуренции на внутреннем рынке ЕС), до крайне ограниченного, сводящегося, в основном, к рекомендательным и поощрительным мерам (например, в области культуры).

Такая неоднородность достигается за счет особого механизма наделения Союза полномочиями, который был установлен еще в 1950-е годы при учреждении Европейских сообществ и сохранится в «новом» ЕС. Его сущность состоит во включении в части и разделы учредительных документов специальных уполномочивающих статей, которые определяют, по каким конкретным вопросам, в каких целях, в каком порядке, через какие институты и посредством какого рода мер Союз вправе осуществлять свое вмешательство в подведомственные ему сферы.

Иными словами, разные области общественной жизни переданы в ведение Союза не целиком, а лишь применительно к отдельным их аспектам, прямо предусмотренным в уполномочивающих статьях договоров. Например, по различным вопросам социальной политики, перечисленным в статье 153 Договора о функционировании Европейского Союза, последний вправе устанавливать только поощрительные меры и минимальные предписания.

Уполномочивающие статьи учредительных документов ЕС именуются в европейской доктрине и судебной практике «правовыми базами». Общее число «правовых баз» измеряется многими десятками и продолжает увеличиваться с каждой очередной реформой учредительных документов ЕС. Однако даже при подобном многообразии возникает риск того, что новые проблемы, возникающее в ходе европейской интеграции, окажутся не охваченными имеющимися «правовыми базами» и, как следствие, будут требовать все новых и новых поправок в договоры.

Чтобы скорректировать эту жесткую схему, в учредительные документы ЕС изначально были включены специальные «статьи-лазейки», закрепляющие дополнительные полномочия Союза. Данными полномочиями можно воспользоваться в случае отсутствия специальной уполномочивающей статьи по конкретному вопросу. Подобные «статьи-лазейки» присутствуют и в новой («лиссабонской») редакции учредительных документов ЕС.

В целях более четкого разграничения компетенции и ответственности между союзным и внутригосударственным уровнями публичной власти Лиссабонский договор по образцу многих федеративных государств включил в учредительные документы ЕС специальный раздел, посвященный определению разных категорий компетенции Союза — раздел I «Категории и сферы компетенции Союза» части первой Договора о функционировании ЕС.

Категории компетенции Союза различаются между собой объемом полномочий, предоставленным ЕС, и соотношением этих полномочий с теми, которые сохраняются за государствами-членами.

Самые широкие полномочия Союза и, соответственно, наиболее значительные ограничения суверенных прав государств-членов присущи исключительной компетенции ЕС. В рамках этой категории компетенции национальные власти полностью лишены права принимать решения, если только они специально не уполномочены на это Европейским Союзом или не действуют во исполнение принятых им правовых актов.

Количество сфер исключительной компетенции Союза относительно невелико — пять. К ним относятся:

1. установление пошлин общего таможенного тарифа и другие вопросы таможенного союза в рамках ЕС;

2. установление правил конкуренции, необходимых для функционирования единого внутреннего рынка ЕС (запрет согласованных действий предприятий, нарушающих конкуренцию, злоупотребления доминирующим положением, правила оказания государственной помощи предприятиям в ЕС и др.);

3. денежная политика в отношении государств-членов, перешедших на «евро»;

4. определение квот на рыболовство и другие вопросы сохранения морских биологических ресурсов в рамках общей политики по вопросам рыболовства как особого направления общей сельскохозяйственной политики ЕС;

5. общая торговая политика, включая установление антидемпигновых пошлин и других защитных мер в отношении продукции из третьих стран.

К исключительной компетенции ЕС также отнесено заключение международных соглашений по вопросам, вытекающим из реализации его внутриполитической компетенции.

Своеобразной противоположностью исключительной компетенции Союза является категория его компетенции, названная «компетенцией осуществлять деятельность, направленную на поддержку, координацию или дополнение деятельности государств-членов».

Сферы этой деятельности перечислены в статье 6 Договора о функционировании ЕС: здравоохранение; повышение конкурентоспособности промышленности; культура; туризм; образование, профессиональное обучение, молодежь и спорт; гражданская оборона; координация административного сотрудничества государств-членов при реализации права Европейского Союза.

Остальные сферы ведения Европейского Союза отнесены к категории его совместной компетенции с государствами-членами (параграф 2 статьи 2 Договора о функционировании ЕС). Перечень этих сфер зафиксирован в параграфе 2 статьи 4 Договора о функционировании ЕС, но он не является исчерпывающим. В соответствии с параграфом 1 той же статьи к совместной компетенции ЕС отнесены любые вопросы его ведения, которые не входят в число сфер исключительной компетенции либо сфер его поддерживающей, координирующей и дополняющей деятельности.