Глава 1. Функции государства в транзитивной экономике
Практика свидетельствует о том, что рыночные отношения не могут эффективно развиваться без участия государства. Последнее, призвано регулировать этот процесс, чтобы смягчить социальные противоречия и воздействовать на экономику с опережающим развитием приоритетных отраслей. Границы государственного вмешательства в экономические процессы на макро- и микроуровне представляют собой предмет неослабевающей дискуссии экономистов на протяжении особенно последнего столетия.
§ 1. Генезис государственных функций
К настоящему времени в нашей стране сформировалась полноформатная конкурентно-рыночная система хозяйства со значительным государственным сектором экономики (энергетика, транспорт, оборонная, горно-добывающая промышленность и др.) и довольно мощным инструментарием регулирования частного сектора (налоги, госзаказы, субсидии, система участий, система банкротства и др.).
Экономическая история нашей страны свидетельствует о резких поворотах в системе хозяйства. Есть основания надеяться на стабилизацию сложившегося положения, что подкрепляется замиранием колебаний экономического состояния и конфликтов на макро- и микроуровне (жаль только, что все это дается дорогой ценой, чрезвычайно большими социальными издержками).
§ 2. Кризисы государственного управления
Функционирование экономических систем макро- и микроуровня находится в постоянной зависимости от политической динамики. Центральным политико-экономическим институтом государства является государственная власть, реализуемая через систему различных государственных институтов (представляющих органы власти и управления социально-политическими и экономическими процессами).
Орган государственного управления — учрежденная/ в установленном (официальном, юридическом) порядке структура, выполняющая от имени государства какую-либо одну или несколько его функций в соответствии со своим специальным или общественным предназначением, обладающая организационным единством, собственной компетенцией (кругом вопросов, которые входят в ее ведение), полномочиями (совокупностью прав и обязанностей), которые она должна реализовать и за пределы которых не должна выходить в своей деятельности.
В качестве органа госуправления могут выступать имеющие соответствующие полномочия на осуществление управленческих функций одно лицо или организованная группа лиц.
Органы госуправления — отдельные лица и организации, уполномоченные на осуществление государственно-управленческой деятельности. У органов власти и управления разная природа и функции. Власть — это делегированное населением право на владение, пользование, распоряжение. Управление — это делегированное властью выполнение части ее функций (или заимствованное у власти право на управленческую деятельность, государственный менеджмент), один из способов реализации власти.
На основании вышеизложенного следует различать жизненные циклы государственной власти и государственного управления (рис. 2.1).
Этапы формирования (/этап), развития (//этап), сбалансированного осуществления (/// этап) и старения, разложения (IV этап) государственной власти и аналогичные процессы жизненного цикла системы госуправления не совпадают по времени и амплитуде, а порой и знаку (подъем — спад).
Как правило, волновая динамика жизненных процессов государственной власти несколько опережает соответствующие изменения в системе госуправления. Особенностью системы госуправления, как и государственной власти, является ее неразрывный характер. При этом амплитудные разницы в цикле госуправления (b), как правило, более значительны, чем у государственной власти (а). Это обусловлено большей инерционностью последней, ее опосредованностью более обширными массивами (экономическая мега- и макродинамика; уровень жизни и общие предпочтения населения; громоздкая система формирования органов власти и др.).
В то же время и кризисы власти (которые бывают намного реже, чем кризисы управления) являются отображением непригодности системы и несут с собой значительные издержки в политической, экономической и социальной сферах государства, остро ощущаются в низовом хозяйственном звене (производственных фирмах).
В этом контексте для антикризисного менеджмента хозяйственных организаций (фирм) имеет важное значение экспресс-оценка, мониторинг протекания процессов жизненного цикла с тем, чтобы своевременно корректировать стратегию взаимодействия с внешней средой, а также внутреннего развития.
Рис. 2.1. Динамика жизненного цикла государственной власти и государственного управления (менеджмента):
I этап — формирование (реструктуризация); II этап — развитие; III этап — сбалансированное осуществление; IV этап — старение, разложение; II этап — формирование на новой основе (начало следующего цикла)
Кризис государственного управления характеризуется разбалансированностью политических институтов, ослаблением управляемости социально-экономическими процессами, обострением политических конфликтов.
Сущностные признаки кризиса государственного управления:
1) разбалансированность системы макроэкономического регулирования;
2) политизация экономических и социальных конфликтов;
3) неспособность госаппарата регулировать политико-экономические процессы традиционными методами;
4) утрата контроля над функционированием жизнеобеспечи-вающих хозяйственных организаций.
Этапы развития кризиса госуправления :
1 этап — возникновение множества конфликтных очагов в сферах госрегулирования («микровзрывы по всему полю»);
2 этап — функциональное расстройство системы госуправления, непригодность компромиссов (несоответствие структур, форм и методов управления изменившимся социально-экономическим условиям);
3 этап — неспособность госаппарата управлять общественными процессами («машина пошла вразнос»).
В общем виде кризис является .порождением конфликта (или серии конфликтов), дошедшего до состояния антагонистической противоречия.
Кризис госуправления представляет собой переходное состояние политико-экономической системы государства. Его особенностью является то, что конфликты между элементами политико-экономической системы государства носят преимущественно вертикальный (иерархический) характер в отличие от преимущественно горизонтального (координационного характера), имманентного сбалансированным (некризисным) системам.
Госуправление конфликтами представляет собой регулирование, разрешение, подавление, инициирование конфликтных ситуаций в конкретных сферах и областях. Профессор Н.И. Глазунова выделяет следующие этапы управления конфликтами:
1 этап — институализация (выяснение содержания и определение правил разрешения конфликта);
2 этап — легитимизация (постановка процедуры разрешения конфликта в жесткую зависимость от добровольного обязательства большинства участников конфликта соблюдать принятые нормы его разрешения);
3 этап — структурирование противоборствующих групп;
4 этап — редукция (перевод конфликта на другой уровень).
Главной целью госуправления конфликтами является придание процессу их разрешения такой формы, которая обеспечивает минимизацию неизбежных политических, экономических и социально-этических потерь. При этом технология управления конфликтами заключается в диверсификации крупных разрушительных конфликтов (гигаконфликтов) на множество мелких (микроконфликтов), преодолимых путем всевозможных малых компромиссов.
На макроуровне обычно выделяют следующие виды кризисов:
системный (паралич государственной власти, потеря государственными структурами управляемости политико-экономическими и социальными процессами);
власти (острое противоречие в границах полномочий и функциях президентской и парламентской власти);
правительственный (как результат гипертрофирования исполнительных функций Президента, а также субординационной нечеткости в управленческих функциях правительства и глав региональных администраций).
Основной побудительной причиной системного кризиса, в который втягиваются все элементы общества, может стать обострение противоречия между осуществляющими реформы субъектами власти (в РФ — это Федеральное Собрание и Президент) и основной массой населения, которое вынуждено нести все тяготы реформ, что порождает отчуждение к государству. В острых формах системный кризис проявляется в промышленных (особенно машиностроительных) фирмах, которые вследствие разбалансированности экономической системы попадают в усиливающуюся задолженность по налогам и другим обязательным платежам. В силу характерной для таких организаций склонности к сохранению высоких (убыточных в такой ситуации) технологий и сложной техники прежде всего для государственных нужд их финансовое положение приходит в состояние краха.
Тем не менее, главная опасность для государства в условиях системного кризиса исходит не от крупных промышленных фирм (которые традиционно лояльны к власти), а от разрушающегося малого бизнеса и нищающего населения (прежде всего пенсионеров). Последние наиболее предрасположены к социальному взрыву. Поэтому в условиях системного кризиса главное внимание госуправления должно концентрироваться на решении малых, сиюминутных проблем жизнедеятельности населения как основном средстве сохранения стабильности общества в период многоэтапных системных преобразований.
В условиях системного кризиса промышленные фирмы функционируют в режиме самообеспечения и самореорганизации.
В условиях кризиса власти проблемы его преодоления сконцентри-рованы в основном в эшелоне политической управленческой элиты и сравнительно мало затрагивают хозяйственные организации. Определенный интерес к этой проблеме проявляют социально активные слои населения, что, однако, глушится довольно существенным снижением жизненного уровня и соответствующими настроениями. В этих условиях для преодоления кризиса власти необходим осторожный поиск линии компромисса между субъектами, предупреждение его прорастания в нижние эшелоны общества и превращения в системный кризис. Это делает нежелательным проведение каких-либо резких крупномасштабных реформ избирательной системы, изменения Конституции, референдумов, т.е. всего того, что способно взвинтить политическую нестабильность в обществе. Многоступенчатые согласительные процедуры на уровне субъектов власти могут оказаться наименее затратными в преодолении такого кризиса.
Что касается правительственного кризиса, то он пагубно отражается прежде всего в структурах бизнеса. Поскольку такие кризисы могут возникать наиболее часто, то порождаемая ими неуверенность в деловой среде может выступать причиной застоя, массовых изъятий инвестиций и как следствие приводить к глубоким экономическим спадам. Порождающие такие кризисы конфликты (кроме неурегулированности разделения исполнительских функций между Президентом и Правительством), как правило, развиваются в следующих направлениях:
1) центр — регион;
2) регион — территория самоуправления;
3) местная администрация — население;
4) государственные институты (в лице чиновников) — коммерческие организации (фирмы);
5) хозяева (крупные акционеры) — директор;
6) директор — работник;
7) начальник — подчиненный.
В своих альтернативных формах названные конфликты «по вертикали» формируют общее отчуждение граждан от власти, что чревато многими политико-экономическими недоборами.
Специалисты-государствоведы стратифицируют причины недоверия населения к органам власти по следующим направлениям:
1) технологические (отсутствие специалистов по разъяснению действий госаппарата);
2) культурно-исторические (негативные патерналистские традиции русского и советского общества);
3) организационные (неудовлетворительная практика принятия и исполнения решений);
4) политико-идеологические (несовершенство идеологической работы среди населения).
Каждое из названных направлений требует специального программирования в порядке профилактики кризисов в госуправлении.
Центральной предпосылкой эффективного ведения экономики служит четкое выделение субъектов и объектов собственности и установление законодательно закрепленных прав, норм и правил как основы отношений между ними».
В менеджменте (а в антикризисном в особенности) необходимо различать следующие формы отношений между субъектами (собственниками) и объектами (самой собственностью) собственности:
1) владение — документально закрепленный факт принадлежности объекта субъекту;
2) пользование — применение объекта в соответствии с условиями владельца или распорядителя;
3) распоряжение — любые (в рамках закона) действия в отношении объекта, вплоть до его ликвидации (делегирование прав распоряжения по своей сути означает смену собственника);
4) ответственность — наступающая с момента делегирования функций пользователя его подотчетность владельцу или распорядителю (которая оговаривается в условиях договора).
В антикризисном управлении особое значение имеют процедуры, связанные с отношениями ответственности за собственность, которые различны для владельцев (равно как и распорядителей) и пользователей. Это обусловлено тем, что владелец, не пользующийся объектом, отвечает перед законом и другими субъектами только своим имуществом (т.е. собственностью), а пользователь несет ответственность за свою деятельность по управлению этой собственностью и перед законом, и перед владельцем, и перед другими субъектами, в том числе государством (налоги, платежи и т.п.)- Причем в экстремальных формах деятельность пользователя подлежит уголовной ответственности.