Адміністративне право Ю.П.Битяк 2007

Така класифікація функцій найпоширеніша (хоча вона й суперечлива) не тільки в теорії, а й на практиці управління. За критерієм забезпечення потреб допоміжні функції класифіку ють за наступними групами: а) у цілепокладаючій організації — прогнозування, стратегічне та поточне планування; б) у необ хідних ресурсах — фінансування, матеріально технічне поста чання, транспортне обслуговування, стимулювання, трудові ресурси, кадрове забезпечення; в) у впорядкованості, погодже ності в діях — керування, координація, організація, контроль та ін.; г) у постійному вдосконаленні самої системи управлін ня — організація, діагностування, проектування, організацій ний розвиток тощо.

Наведене розмежування функцій державного управління має умовний характер, оскільки в дійсності, на практиці вони переплітаються, взаємодіють між собою в єдиній системі впли ву суб’єкта на об’єкт управління.

ГЛАВА 12

Форми державного управління

§ 1. Поняття форм державного управління

Форма управління — це зовнішній вияв конкретних дій, які здійснюють органи виконавчої влади для реалізації поставле* них перед ними завдань.

Термін «форма» означає вид, будь який зовнішній вияв пев ного змісту. Якщо функції управління розкривають основні напрями цілеспрямованого впливу суб’єктів управління на об’єкти управління, то форми управління — це шляхи здійснен ня такого цілеспрямованого впливу, тобто форми управління показують, як практично здійснюється управлінська діяльність.

Процес реалізації завдань і функцій юридично виявляєть ся у відповідних формах. Форми управлінської діяльності ви значають характер відносин у сфері управління. Вони склада ються в процесі здійснення виконавчої та розпорядчої діяль ності. Управлінська діяльність викликає різні наслідки: одні дії зумовлюють юридичні наслідки, інші — ні.

Форми управлінської діяльності прямо чи опосередковано обумовлено тими юридичними приписами, за допомогою яких держава регулює діяльність виконавчої влади. Вони (форми) закріплюються в Конституції України (ст. 117), законах, по ложеннях, стандартах, інших нормативно правових актах. Органи виконавчої влади обирають ті форми, які за даних кон кретних умов є найвиправданішими та найефективнішими. Це означає, що в процесі управлінської діяльності відповідні орга ни виконавчої влади (посадові особи) на основі чинного зако нодавства самостійно встановлюють обов’язкові правила по ведінки (норми права) з питань, що віднесено до їх компетенції. Під час практичного виконання завдань, покладених на апа рат управління, вони реалізують розпорядчі повноваження, змістом яких є виконання вимог закону й організація застосу

вання правових норм, а в передбачених законом випадках здійснюють адміністративну юрисдикцію. Цю діяльність органів управління пов’язано з виданням правових актів, які тягнуть за собою певні юридичні наслідки, тобто ведуть до ви конання, зміни або припинення адміністративних правовідно син між суб’єктом і об’єктом управління, і є правовими фор мами.

Здійснення виконавчої влади у правовій формі є виражен ням того, що повноваження, якими наділено управлінські орга ни, носять державно владний характер з точно визначеним способом їх втілення в життя шляхом видання юридичних актів.

Але значна частина діяльності виконавчої влади не вті люється в правову форму, не пов’язана з виданням правових актів і здійсненням юридично значущих дій, тобто не пород жує, не змінює та не припиняє адміністративних правовідно син. Ця частина діяльності виконавчої влади є не правовою, а організаційною формою, яка безпосередньо не викликає юри дичних наслідків (проведення нарад, інструктування, контроль, добір кадрів тощо). Неправові форми, як правило, є підставою для наступного здійснення виконавчою владою дій юридич ного характеру.

Неправові форми здійснення виконавчої влади також мо жуть виникати після правових форм. Неправові форми управ лінської діяльності пов’язані з правом, але в загальному виг ляді є опосередкованими. Їх застосування базується на пра вовій основі шляхом встановлення загальної процедури, в них також визначаються повноваження суб’єктів управління на їх здійснення. Неправові форми, як і правові, пов’язані з компе тенцією органу виконавчої влади та його державно владними повноваженнями. Відповідний орган виконавчої влади реалі зує свою компетенцію шляхом не тільки видання юридичних актів, а й проведення різних організаційних заходів і здійснен ня матеріально технічних дій.

Дії органів виконавчої влади (їх посадових осіб) здійсню ються в межах їх компетенції і є формами управління. Ці фор ми управлінської діяльності також поділяють на правові й не правові.

§ 2. Види форм державного управління

Дії органів виконавчої влади можуть бути відповідним чи ном згруповані, тобто зведені в певні однорідні групи за озна кою загальності чи подібності їх зовнішнього вияву. Всі фор ми управлінської діяльності безпосередньо чи опосередкова но обумовлено відповідними юридичними постановами, за допомогою яких Українська держава регламентує діяльність своєї виконавчої влади.

Конкретні форми державного управління органічно пов’я зано з правовими формами діяльності взагалі: правовстанов* люючою, правовиконавчою та правоохоронною.

На теоретичному рівні питання про форми управлінської діяльності в основному розв’язано, якщо не зважати на деякі розбіжності в поглядах на цю проблематику.

Прийнято розрізняти чотири форми управлінської діяль ності:

1)видання нормативних актів управління;

2)видання індивідуальних (ненормативних, адміністратив них) актів управління;

3)проведення організаційних заходів;

4)здійснення матеріально технічних операцій.

Ця класифікація державно управлінської діяльності стано вить собою схематичне моделювання реальності, що не ви ключає певної умовності, оскільки наявні й інші класифікації.

Загальновизнаної класифікації форм управлінської діяль ності немає. Є й інший схематичний варіант класифікації форм управлінської діяльності, а саме:

а) правові форми, пов’язані з встановленням і застосуван ням норм права, наприклад, видання нормативних та індиві дуальних актів управління;

б) неправові форми, тобто проведення тих чи інших управлінських дій, безпосередньо не пов’язаних з прийняттям юридичних актів управління, наприклад, проведення органі заційних заходів і здійснення матеріально технічних операцій.

Видання нормативних актів управління є особливою фор мою діяльності органів виконавчої влади, яка передбачає роз порядчу діяльність, спрямовану на виконання закону шляхом встановлення певних правил у сфері державного управління. Встановлення норм права підзаконного характеру в процесі

діяльності органів виконавчої влади — це адміністративна нор мотворчість, яку здійснюють органи виконавчої влади у формі видання нормативних актів управління. Це викликано тим, що загальні норми та правила поведінки, сформульовані в законах, не в змозі охопити всі аспекти життя суспільства, відрегулюва ти суспільні відносини в усіх подробицях. Тому виникає не обхідність у конкретизації та деталізації норм на стадії їх засто сування. Конституція та чинне законодавство України є право вою основою для видання актів управління. Відповідно до п. 31 ч. 3 ст. 106 Конституції Президент України на основі та на вико нання Конституції і законів України видає укази й розпоряд ження, які є обов’язковими до виконання на території України.

Повноваження Президента деталізовано в статтях 106, 107 Конституції. Вони стосуються забезпечення державної неза лежності, національної безпеки й правонаступництва держа ви; представлення держави в міжнародних відносинах.

До компетенції Президента належать кадрові призначення; утворення, реорганізація та ліквідація органів виконавчої вла ди; скасування актів Кабінету Міністрів України та Ради міністрів АРК; підписання законів тощо.

Конституція України (статті 116, 117) наділяє Кабінет Міністрів України широкими повноваженнями, які реалізують ся в різних формах і насамперед безпосередньо виданням по станов і розпоряджень.

Нормативно правові акти видають міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (державні комітети, служ би, департаменти). Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють державні адміністрації, які й видають рішення та розпорядження.

Правовий статус адміністрації підприємств і установ перед бачає не тільки виконання законів і актів вищих органів вико навчої влади, а й здійснення розпорядництва, яке виявляється у виданні нормативних актів у вигляді наказів, затвердженні посадових інструкцій адміністрацією підприємств, установ, періодичному виданні нормативних актів стосовно організації праці, використання техніки, новітніх технологій тощо.

Органи місцевого самоврядування в межах своїх повнова жень (ст. 143) приймають рішення, які є обов’язковими до ви конання на відповідній території (ст. 144).

Нормативні акти управління адресовано значному або не обмеженому колу органів і громадян, виконують важливу роль у організації діяльності виконавчої влади.

Видання індивідуальних (ненормативних, адміністратив8 них) актів управління близьке до нормативного, але не тотож не йому. Відмінність між ними полягає в тому, що індивіду альні акти управління встановлюють, змінюють або припи няють конкретні адміністративні правовідносини. Вони відрізняються від нормативних тим, що звернені до конкрет них суб’єктів управлінських відносин і їх дія припиняється після здійснення встановлених у них прав і обов’язків, тобто після одноактного їх застосування. Індивідуальними актами є, наприклад, видання наказу про призначення державного служ бовця на посаду, видача дозволу на носіння зброї, на полюван ня, на управління транспортними засобами тощо.

Індивідуальним актам управління, так само як і норматив ним, притаманні владність і підзаконність, вторинність віднос но закону. Видання нормативних та індивідуальних актів — це основні правові форми здійснення виконавчої влади.

Проведення організаційних заходів є однією з форм управ лінської діяльності. Організаційні дії складають необхідний чин ник управлінської діяльності в усій системі органів виконавчої влади держави. Ці заходи здійснюються систематично, постійно й спрямовані на забезпечення чіткої та ефективної роботи відпо відних систем управління. Їх не пов’язано з виданням правових актів і здійсненням юридично значущих дій. Організаційні за ходи не породжують, не змінюють і не припиняють адміністра тивних правовідносин. Різноманітність конкретних форм здійснення організаційних заходів визначається сферою або га луззю управління, особливостями керованих об’єктів, їх специ фічним правовим статусом. Щодо органів виконавчої влади без посередніми організаційними діями можуть бути: а) роз’яснен ня змісту й мети законодавчих та інших правових актів або тих чи інших заходів; б) інспектування роботи та інструктування нижчих органів (посадових осіб); в) розроблення програм, підго товка та проведення нарад, конференцій тощо.

Організаційні заходи не фіксуються так точно, як юридичні формиуправлінськоїдіяльності.Алеякпередумови,такінаслідки їх здійснення можуть фіксуватися і юридично. Прикладом цього

д) по систематизації матеріалів, у тому числі правових актів (створення комплексних інформаційно аналітичних систем для державних потреб);

е) інформаційно технологічні (впровадження інформацій них технологій у різних ланках державного управління).

§ 3. Правові акти державного управління

Акт державного управління — це офіційний припис, засно* ваний на законі, прийнятий суб’єктом управління на будь*яко* му рівні державної ієрархії в порядку одностороннього волеви* явлення й у межах його компетенції з додержанням встановле* ної процедури та форми, й тягне за собою певні юридичні наслідки.

Акти управління є різновидом управлінських рішень, за допомогою яких здійснюють управління народногосподар ським комплексом, соціально культурним будівництвом і адмі ністративно політичною діяльністю держави.

Акт державного управління — це підзаконний акт. Підза конний характер актів державної виконавчої влади полягає в їх точній відповідності закону. Видання актів управління є ча стиною управлінської діяльності й одним із видів правових актів держави.

Акти управління спрямовано на досягнення конкретного, опе ративного керівництва. За їх допомогою реалізують норми права в процесі управлінської діяльності, забезпечують необхідну по ведінку учасників адміністративних правовідносин. Акти управ ління є основою виникнення відповідних правових відносин.

Акти управління встановлюють певні правила поведінки — приписи, дозволяння, заборони. Їх норми спрямовано на за хист прав і законних інтересів громадян, державних і недер жавних організацій, охорону державної безпеки й громадсько го порядку тощо. В актах державного управління містяться обов’язкові до виконання приписи, якими на громадян, дер жавні та недержавні організації, посадових осіб покладаються певні правила поведінки: їх права, обов’язки, відповідальність.

Акти управління є односторонньо вольовими актами. Владність цих актів полягає в тому, що згода на їх виконання з боку тих чи інших осіб або організацій, яким їх адресовано, не

потрібна. Але це не означає, що всі акти управління носять імпе ративний характер. Багато в чому адміністративні правовідно сини характеризуються тим, що праву однієї сторони відпові дає обов’язок іншої, і навпаки. В сучасних умовах наявна знач на кількість актів виконавчої влади, що містять приписи науково обґрунтованих рекомендацій.

Акти державного управління приймають суб’єкти управлін ня тільки в межах їх компетенції і в певній формі.

Акти управління, залежно від їх зовнішнього вияву, є усни ми, письмовими та конклюдентними. Акти, розраховані на ба гаторазове застосування, мають письмову форму.

Акти управління мають юридичну природу і є обов’язкови ми для тих, кому їх адресовано. Виконання актів управління гарантується авторитетом виконавчої влади, а в разі необхід ності забезпечується примусовою силою держави.

Акти управління, незалежно від змісту, мають носити твор чий характер, спрямований на розбудову України як суверенної, незалежної, демократичної, соціальної та правової держави.

Акти органів, виконавчої влади діють у системі юридичних актів України. Тому виникає потреба з’ясувати відмінність актів державного управління від інших юридичних актів — за конів, актів правосуддя, прокурорських актів, актів, що діють у сфері цивільно правових відносин, актів громадських об’єд нань тощо.

Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійсню ють свої повноваження в установлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Відмінність актів державного управління від інших зазначених актів визначається специфі кою призначення органів виконавчої влади в загальній системі управлінської діяльності. Отже, акт державного управління відрізняється від закону тим, що:

а) у системі правових актів закон має вищу юридичну силу; б) будь який акт державного управління має бути виданий

на основі закону (безпосередньо чи опосередковано); в) ніякий акт державного управління не може скасувати або

змінити закон; г) закон може скасувати або призупинити дію акта управління;

ґ) у разі, якщо акт державного управління суперечить зако ну, діє закон.