Глава 2 Институционализация Экономического и Валютного Союза

2.1 Институциональное строение Сообщества

Жан Монне в Мемуарах¹⁴¹ выразил свое понимание того, что достижение целей доступно только человеческому обществу, которое может выжить только при условии его организации, написав, «ничто не возможно без людей, ничто не долговечно без институтов - Rien n'est possible sans les hommes, rien n'est durable sans les institutions». Это убеждение одного из отцов-основателей Европейских Сообществ нашло свое воплощение в Римском Договоре, положения которого предусматривали, что осуществление поставленных перед Сообществом задач обеспечивается институтами¹⁴², коими являются Европейский Парламент, Совет ЕС, Европейская Комиссия и Суд ЕС. Список институтов Сообщества Маастрихтский Договор¹⁴³расширил, внеся в него Счетную Палату¹⁴⁴. Смысл концепции института состоит в том, что «институты необходимы для выполнения задач, возложенных на Сообщество: когда Сообщество действует - оно действует посредством институтов, когда институт принимает акт - он делает это для Сообщества»¹⁴⁵.

Принимая во внимание важность определения организационного строения Европейского Союза, в Маастрихтский Договор была включена Статья С, устанавливающая, что «в Союзе действует единая институционная структура, которая должна обеспечивать согласованность и преемственность деятельности, осуществляемой для достижения его целей, с соблюдением и опорой на достигнутый в Сообществе уровень интеграции». Английские профессора Европейского права Е. Эллис и Т. Тридимас в монографии Публичное право Европейского Сообщества. Договор, акты и комментарии¹⁴⁶пишут, что Совет ЕС, Европейскую Комиссию и Европейский Парламент обычно называют «политическими институтами Сообщества». Английский профессор Европейского права С. Визерил в монографии Право и интеграция в Европейском Союзе¹⁴⁷, подчеркивая особую роль этих институт, отмечает, что и сегодня этот «триумвират является сердцевиной политической архитектуры Сообщества».

Французский профессор Европейского права Ф. Манен в монографии Европейские Сообщества. Европейский Союз. Институциональное право¹⁴⁸определяет организационное устройство Сообщества как «институциональную систему, состоящую из большого числа органов, только четыре из которых: Европейская Комиссия, Совет ЕС, Европейский Парламент и Суд ЕС - играют ведущую роль, поскольку только они обладают одновременно и общей компетенцией, и полномочием принимать решения». К ним Ф. Манен¹⁴⁹относит также Европейский Совет, который, по его словам, «хотя и находится вне обычного механизма Сообщества, очень чувствительным образом вмешивается в его функционирование».

Академик Топорнин В.Н. в учебнике Европейское право¹⁵⁰, давая определение институтам и органам Сообщества, пишет, что «в рамках институционной системы действуют учреждения, наделенные полномочиями по принятию в установленных сферах правовых актов, которые, во-первых, приоритетны по отношению к праву государств-членов, а, во-вторых, действуют на их территории прямо и непосредственно».

Профессор Энтин Л.М. в учебнике Европейское право¹⁵¹ отмечает, что «при построении системы институтов Сообществ и Союза государства-члены ЕС во многом заимствовали концептуальные построения и практику собственного государственно-правового развития». Принципы организации институциональной структуры Сообщества были закреплены в Статье F (1) Маастрихтского Договора о Европейском Союзе. Она провозглашает, что Европейский Союз обязуется уважать «принципы демократии, на которых основаны политические системы государств-членов ЕС». Амстердамский Договор развивает это положение Статьи F (1), устанавливая, что «Союз основан на принципах свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, а также господства права».

По мнению шотландского профессора Европейского права Дж. Ашера, изложенному в монографии Институты ЕС и законотворчество¹⁵², возникает вопрос о том, насколько положения Статьи F (1) Маастрихтского Договора соблюдаются в деятельности институтов Сообщества. Английский ученый Д. Чалмерс в монографии Право Европейского Союза¹⁵³ пишет о том, что «перенесение регулятивного полномочия из столиц государств-членов ЕС в Брюссель усилило опасения в отношении технократии [ведущей роли экспертов, специализирующихся в узких областях знаний, при принятии решений институтами Сообщества - Примеч. авт.] и способствовало появлению потребности в прозрачности [деятельности институтов Сообщества - Примеч. авт.] и участии [в ней - Примеч. авт.] как народа, так и элиты». В подтверждение этого Д. Чалмерс¹⁵⁴говорит о том, что в «Совете ЕС не бывает публичных дебатов, в Европейский Парламент нет доступа частным лицам, а протоколы заседаний не публикуются. Вследствие этого общественность... не осведомлена о том, что происходит в Совете ЕС, а Совет ЕС не несет парламентской ответственности, как это имеет место в государствах-членах ЕС».

Вопрос о применении «принципа открытого правительства»¹⁵⁵был впервые поставлен во время подготовки Маастрихтского Договора, когда Правительство Нидерландов предложило, чтобы Совету ЕС было дано полномочие принимать регламенты о свободном доступе общественности к информации. Соответствующая Декларация № 17 была приложена к

Маастрихтскому Договору. В ней говорится, что «открытость процесса принятия решений укрепляет демократическую природу институтов и веру общественности в правильность управления Сообществом»¹⁵⁶.

Профессор Л.М. Энтин¹⁵⁷пишет, что «учредительные акты 90-х годов обращают особое внимание на расширение открытости и прозрачности в деятельности институтов и органов Сообщества, повышение элементов гласности, расширение доступа публики к материалам и документам». В то же время профессор Энтин Л.М. подчеркивает, что «это отнюдь не равнозначно полной открытости... и не ликвидирует полностью тот 'дефицит демократии', который все еще зачастую отмечают, говоря о построении и функционировании институтов ЕС». Академик Б.Н. Топорнин¹⁵⁸обращает внимание на то, что в последнее время усиливается «критика механизма управления интеграцией за 'дефицит демократии'».

Наличие «дефицита демократии» исследуется в работе П. Крейга и Г. де Бурка Право Европейского Союза. Договор, судебные решения и акты¹⁵⁹.Понятие «дефицит демократии», по мнению П. Крейга и Г. де Бурка, имеет ряд различных аспектов¹⁶⁰. Наиболее важными из них являются «доминирование исполнительной составляющей», «отсутствие прозрачности и процессуальная сложность», «обход демократии». Этому способствует наличие в Сообществе значительного числа комитетов Европейской Комиссии, над которыми чрезвычайно усложнен контроль в связи с особой спецификой разрабатываемой ими проблематики. Появился даже термин «комитология».

В Сообществе существует проблема отсутствия реальной открытости в деятельности его институтов и органов, что мешает изучению глубинных процессов, происходящих в недрах его институтов и органов. Можно сказать, что в Сообществе применяется специфический метод информационной открытости. Не только в рамках Сообщества, но и за его пределами в большом объеме распространяется информация о деятельности Европейского Союза, его институтов и органов. Однако особенностью такого рода информации является то, что она содержит данные, характеризующие в большей степени форму, в которую облечены события и виды деятельности, нежели происходящие в их рамках процессы. То есть форма информации скрывает ее содержание.

Информационные сообщения содержат лишь то, что, например, состоялось заседание института или органа, который принял такое-то решение. При этом не дается разъяснения, почему принято именно данное решение и какими были позиции участников заседания. Подобный метод освещения событий имеет сходство с процедурой принятия решений судебными органами, которой свойственен принцип «тайны совещательной комнаты». Закрытой является информация о том, какие вопросы обсуждались на заседаниях институтов и органов Сообщества и какие позиции по ним занимали отдельные государства-члены ЕС - все то, по чему можно судить о наличии разногласий внутри Сообщества.

Европейский Центральный Банк подвергается критике в связи с отсутствием прозрачности в его деятельности, в частности, за то, что он отказывается публиковать протоколы своих заседаний¹⁶¹. Экономический и Социальный Комитет в своем Заключении от 21 сентября 2000 года призвал ЕЦ Банк «практиковать большую открытость при принятии им решений»¹⁶². Как отмечает С. Визерил, «эта прискорбная непрозрачность создает у общественности неправильное представление о том, чем является "Сообщество", что оно может делать, а что нет»¹⁶³. Удивительно, но эта черта, характеризующая деятельность ЕЦ Банка, делает Европейский Союз все более похожим на государство. Ведь именно государствам свойственно иметь закрытое делопроизводство.

Институциональное строение Европейского Союза характеризуется динамизмом. Проект Конституции Европейского Союза Раздел IV " Институты Союза» предполагает изменить институциональное устройство Европейского

Союза, которое будет состоять из союзных институтов и прочих институтов и органов. Глава I «Институциональная структура» Статья 1-18 «Институты Союза» (а также Статьи 1-19 - 1-28) проекта Конституции Европейского Союза предусматривает институциональную структуру, которая будет включать союзные институты: Европейский Парламент, Европейский Совет, Совет Министров, Европейскую Комиссию и Суд. Глава II «Прочие институты и органы» определяет, что в институциональную структуру Европейского Союза будут входить два других института, не имеющих статуса союзных: Европейский Центральный Банк (Статья 1-29) и Счетная Палата (Статья 1-30).

Кардинальным изменением, которое предполагается внести в институциональную структуру Европейского Союза, является включение Европейского Совета в круг союзных институтов, что раскрывается в Статьях 1-18, 1-20 и 1-21 проекта Конституции Европейского Союза. В настоящее время в рамках Европейского Совета взаимодействие между главами государств или правительств государств-членов ЕС осуществляется на международном межгосударственном уровне. Введение Европейского Совета в институциональную структуру Европейского Союза будет означать совмещение межгосударственного и наднационального уровней

взаимодействия глав государств или правительств государств-членов ЕС.