III. Процедуры, относящиеся к нерегламентарным актам

Под нерегламентарным актом понимается любой односторонний акт государственного органа, который затрагивает права или обязанности одного лица или группы конкретных лиц (индивидуальное административное решение) или который относится к конкретной ситуации, даже если не определены его адресаты; под ним понимается также и отсутствие такой деятельности - административное бездействие. Для сравнительно-правового изучения процедур сконцентрируем внимание исключительно на индивидуальных административных решениях. Именно для принятия этих решений развиваются юридически упорядоченные административные процедуры с целью защиты прав граждан или потребителей публичных услуг, так как они принимаются во исполнение закона применительно к конкретным случаям.

Этот вопрос был признан в последние годы в качестве одного из главных направлений развития административного права в России <1>. Влияние международных факторов является общепризнанным: Россия не может остаться за рамками тенденции "унификации прав и обязанностей граждан", обусловленной в правовой сфере различными процессами интеграции, которые носят "глобальный характер" <2>. Однако реформы последних лет отражают концепцию, которая не способствует развитию права административной процедуры и не стремится к гарантированности защиты лиц в их отношениях с государственными органами. В рамках Концепцииадминистративной реформы в РФ 2006 - 2010 гг. различным государственным органам было предложено разработать административные регламенты, чтобы рационализировать их функционирование и принятие ими решений. Усовершенствование защиты прав и процедуры обжалования подразумевает, таким образом, в более долгосрочной перспективе рационализацию и модернизацию государственных органов; но не обернется ли это, однако, риском ограничения защитной функции административной процедуры? Поэтому России полезно в перспективе использовать правовой опыт других стран, где уже в течение долгого времени развиты административные процедуры; это позволит скорректировать направления эволюции и реформирования российского права.

--------------------------------

<1> По этому вопросу см. труды Л.К. Терещенко и А.Ф. Ноздрачева.

<2> Сухарева Н.В., Кузнецов В.И. Концепция развития административно-процессуального законодательства // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М., 2010. С. 627.

А. Право административной процедуры:

национальный опыт разных стран

С исторической точки зрения право административной процедуры было продуктом судебной практики, но его развитие в настоящее время в основном определяется законом. В представленном материале разделяются вопрос об источниках права административной процедуры и вопрос о сфере применения законов о процедуре. С учетом ограниченности рамок приходится отказаться от детального их изложения; поэтому мы только кратко коснемся их, а потом перейдем к анализу конкретных процедур, касающихся доступа к административным документам, и некоторых других вопросов, в том числе медиации.

1. Источники.Существует традиционное противопоставление стран с развитой кодификацией административной процедуры (в частности, Австрия, Германия, Испания) и стран, в которых судебная юридическая практика породила принципы административной процедуры и установила требования соблюдения соответствующих административных предписаний (Великобритания и Франция). Именно во Франции оспариваются заслуги кодификации, причем подчеркивается, что распространение юрисдикции административного суда на государственные органы необходимо и что административный суд обязывает государственный орган соблюдать порядок производства, совмещая требования соблюдения процессуальных и материальных норм, в то время как кодификация отягчила бы процедуру и препятствовала бы эффективности административной деятельности. От кодификации отказались во имя провозглашенного законом принципа юридической безопасности, лучшей защиты граждан, а также для упрощения работы служащих и облегчения контроля законности <1>. Дебаты на этот счет сегодня почти прекратились, но находят отражение в современной российской практике, которая ищет способы сочетания принципов административной эффективности и защиты прав; актуальность этого вопроса по-прежнему сохраняется при введении каждым административным органом дополнительных установлений для определения порядка собственной деятельности.

--------------------------------

<1> Wiener C. Vers une codification de la procedure administrative. Paris, 1975. Р. 31 - 47. В этом исследовании содержатся многочисленные переводы кодексов об административной процедуре, действующих начиная с 1970-х гг.

Первой причиной не противопоставлять закон и судебную практику является то, что судебная практика предшествовала кодификации. Наибольшее влияние в этой области оказал австрийский Закон от 22 октября 1875 г., который установил право административного суда аннулировать решения, принятые вследствие незнания "основных правил административной процедуры". В отсутствие текста, определяющего эти "основные правила", и принимая в расчет нормы, содержавшиеся в специальных законах, этот Закон заставил административный суд Австрии развивать в своей деятельности принципы правового государства на основе таких существенных принципов, как защита прав заинтересованных сторон и обоснование решений. Результатом предпринятой в 1911 г., но прерванной войной кодификации стало принятие пяти законов от 21 июля 1925 г., которые позже были инкорпорированы в общем Законе об административной процедуре (Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz)1950 г., затем в Законе 1991 г., действующем в настоящее время с многочисленными изменениями. Австрийская кодификация в значительной мере повлияла вначале на новые государства, возникшие на руинах Габсбургской империи (Польша, Чехословакия, Югославия), а после Второй мировой войны на принятие немецкого Закона об административной процедуре 1976 г. Законодательство большого числа стран, основанное на австрийской модели, подтвердило действие нововведений, которые изначально формулировались административной юстицией Австрии.

Мы не пытаемся, конечно, переоценивать роль судебной практики в разработке правил административной процедуры во Франции по сравнению с Великобританией. Государственный совет возвел в ранг "общих правовых принципов" <1>, обязательных для всех административных органов, такие правила, как соблюдение права на судебную защиту <2>, отсутствие обратной силы у административных актов <3>, право на обжалование в вышестоящий орган любого решения нижестоящего органа <4>, возможность обжалования превышения власти, допущенного при принятии любого административного акта <5>, соблюдение беспристрастности <6>. Именно судебная практика изначально зафиксировала правила, касающиеся отмены индивидуальных правовых решений <7>.

--------------------------------

<1> См.: Chapus R. Droit administratif general. 15eme ed. T. 1. Paris, 2001. N 95 et suiv.

<2> Решение Государственного совета от 5 мая 1944 г. (GAJA. 2009. 17eme ed. N 56).

<3> Решение Государственного совета от 25 июня 1948 г. (ibid. N 62).

<4> Решение Государственного совета от 30 июня 1950 г.

<5> Решение Государственного совета от 17 февраля 1950 г.

<6> Решения Государственного совета от 17 июня 1927 г.; от 9 ноября 1966 г., от 3 декабря 1999 г.

<7> Решения Государственного совета от 3 ноября 1922 г., от 26 октября 2001 г.

С другой стороны, законодательство вызвало наиболее значительные изменения в современном праве административной процедуры. Закон 1905 г. закрепил право на получение уведомления о назначении санкции, что позволило Государственному совету сформулировать общий принцип соблюдения права на защиту. Именно законом была закреплена обязанность мотивировать неблагоприятные для лиц административные решения (Закон от 11 июля 1979 г.); было гарантировано право доступа к административным документам (Закон от 17 июля 1978 г.); установлено право представлять письменные замечания и быть заслушанным в ответ на любую мотивированную претензию, за исключением случаев, когда претензия рассматривается по просьбе заинтересованного лица (Закон от 12 апреля 2000 г.). Профессор Д. Капитан сводит общие принципы административной процедуры современной Франции, установленные законом и судебной практикой, к четырем основным принципам: принципу оспаривания, принципу открытости, принципу публичности и принципу юридической безопасности <1>.

--------------------------------

<1> См. материал, представленный профессором Д. Капитаном, в разд. IIIнастоящего издания.

Можно сопоставить эту конструкцию развития с английской судебной практикой с ее принципами "естественной справедливости", являющимися принципами процедуры, которую судьи вывели по аналогии с процедурой "общего права" (common law)и которую они распространили на административную процедуру. Согласно определению, которое дал Х. Уейд, "естественная справедливость - это определенная концепция, предполагающая два основополагающих правила справедливой процедуры, а именно: никто не может быть судьей в собственном деле; и другая сторона всегда должна быть заслушана". Эти правила универсальны и объясняют то, что считается "естественным", применимым не только к судам, но и к государственным органам <1>. Основная проблема английской юриспруденции заключалась в том, чтобы понять, до какой степени судебная власть и административная власть должны опираться на те же принципы <2>. В послевоенный период определение "судебный" привело к необходимости отличать "чисто административные" решения, которые были порождением "политики"(policy),от тех, для которых требовалось соблюдение административной процедуры. Правовая позиция на этот счет была сформулирована палатой лордов в знаменитом решении "Ридж против Болдуина" 1963 г. <3>, провозгласившем, что государственный орган, высказываясь по вопросу применения закона к лицу, уполномочен соблюдать принципы "естественного правосудия" на том же основании, что и судья, в том числе в рамках процедуры, предусмотренной законом, в частности при увольнении главы местной полиции. Это решение позволило отграничить административную процедуру, предусмотренную понятием "естественного правосудия", от общей обязанности для любого государственного органа действовать справедливо(duty to act fairly'<4>),которая интерпретируется шире по отношению к государственным органам, но с вниманием к фактическим данным и к контексту административной деятельности, в зависимости от которых судья смещает акценты с целью гарантировать права заинтересованных лиц <5>. Законодатель Великобритании вмешивается в регулирование административной процедуры меньше, чем во Франции; но некоторые факты вмешательства не менее значительны, например в Акте о правах человека 1998 г., который имплементирует во внутреннее право Европейскуюконвенциюо защите прав человека и основных свобод, и в Акте о свободе информации 2000 г. Между тем отметим, что государственный орган не обязан сообщать мотивы своих решений, хотя судебная практика увеличила число исключений, связанных с принципом открытости; например, орган может отказаться мотивировать "иррациональность" решения <6> или его принятие с "несоблюдением процедуры" <7>, что, впрочем, является для суда в обоих случаях поводом для отмены решения <8>. Как пишет Дж. МакЭлдоуни, "требование мотивации решения <9> зависит прежде всего от характера рассматриваемого дела" <10>. Этот вывод представляется справедливым и для других принципов административной процедуры, которая подчиняет норму закона анализу конкретного случая.

--------------------------------

<1> Wade H.W.R. Administrative Law. 5eme ed. Oxford, 1982. P. 414.

<2> Wade H.W.R. Administrative Law. 5eme ed. P. 415.

<3> Ridge C. Baldwin [1964] A.C. 40.

<4> Mclnnes C. Onslow Fane [1978] All ER 211.

<5> Harlow C., Rawlings R. Law and Administration. 3eme ed. Cambridge University Press, 2009. P. 626 et suiv.

<6> Padfield V. Minister of Agriculture, Fisheries and Food [1968] AC 997.

<7> R. v. Civil Service Appeal Board, ex. p. Cunningham [1991] 4 All ER 310.

<8> R. v. Home Secretary, ex. p. Doody [1993] 3 WLR 154, HL.

<9> Harlow C., Rawlings R. Op. cit. P. 628 - 633.

<10> Public Law. Londres, 1994. P. 478.

Несмотря на Акт о правах человека 1998 г., практика Страсбургского суда имела меньше влияния на административную процедуру в Великобритании, чем во Франции. Во Франции она повлияла на административную процедуру независимых государственных органов (или независимых публичных учреждений); Государственный совет, как и Кассационный суд, распространил часть требований, относящихся к обеспечению справедливого процесса, на административную процедуру, в том числе в вопросах установления санкций или урегулирования разногласий. В Великобритании, напротив, большая часть дел, затрагивающих применение Акта о правах человека 1998 г., связана с решением вопросов иммиграции или пребывания иностранцев на территории страны. Кроме того, применение Конвенциио защите прав человека и основных свобод в Великобритании рассматривается как вопрос чисто внутреннего права, так как оно опосредовано Актом о правах человека 1998 г.; следовательно, английские судьи не связаны решениями Европейского суда по правам человека, а только могут их "учитывать" <1>, что позволяет судье предоставлять государственному органу более широкие дискреционные полномочия <1>.

--------------------------------

<1> Re P [2008] UKHL 38.

<2> Harlow C., Rawlings R. Op. cit. P. 137 - 138.

Общее право (common law)не может быть несовместимым с вмешательством законодателя или даже с кодификацией, что доказывает пример США после принятия Акта об административной процедуре 1946 г.

Кодификация может быть инструментом наведения порядка и обеспечения сотрудничества, как это было в Швеции, где в 1971 г. одновременно были приняты закон об административной процедуре и закон о процедуре административных трибуналов. Однако в большей части стран, поскольку они обычно не располагают достаточным судебным корпусом, гарантии административной процедуры могут быть установлены только законом. Страны Восточной Европы приняли законы об административной процедуре или реформировали то законодательство, которое было сформировано под влиянием социалистического режима (в частности, Польша, Чешская Республика, Словакия). Казахстан принял Закон об административной процедуре в 2000 г. (Закон от 27 ноября 2000 г.), Украина приняла в 2004 г. Кодекс об административной процедуре и в 2005 г. закон, устанавливающий систему специальной административной юстиции, отделенную от обычных судебных инстанций.

Иногда кодификация вопросов административной процедуры осуществлялась путем принятия внутренних правил каждого государственного органа, касающихся их собственных процедур. Примером тому служит Испания, где Закон от 19 октября 1889 г. установил фундаментальные принципы (в первую очередь регистрации запросов, официальной передачи их компетентному государственному органу, соблюдения сроков процедуры и т.д.), на базе которых каждое министерство должно было установить свое собственное регулирование. Эта система действовала до принятия Закона о процедуре административного обжалования 1958 г., юридико-технические качества которого позволили использовать его общую концепцию после восстановления демократии в действующем на сегодняшний день Законе от 26 ноября 1992 г. N 30 об общем юридическом статусе публичной администрации и административной процедуре (LRJPAC).Испанский Закон пошел значительно дальше других кодификаций, так как он касается не только процедуры и ходатайств, относящихся к индивидуальным административным актам, но и процедуры составления нормативных актов и ходатайств о получении возмещения за причиненный вред <1>. Он регулирует только административную процедуру; судебное обжалование является предметом положений Закона от 13 июля 1998 г. N 29 об административном исковом производстве(LRJCA).

--------------------------------

<1> См.: Gonzalez Perez J. Manual de procedimiento administrativo. Madrid, 2000.

2. Сфера применения законов об административной процедуре.Общие законы об административной процедуре носят, как правило, субсидиарный характер, т.е. их положения не применяются при наличии специальных законодательных норм, устанавливающих конкретные правила процедуры для определенных государственных органов или отраслей. Так обстоит дело во Франции, где многочисленные отраслевые кодексы содержат положения о процедуре (например, Градостроительный кодекс, Кодекс о налоговых процедурах, Кодекс социального страхования и т.д.). Закон от 12 апреля 2000 г. не является законом, регулирующим административные процедуры в целом; напротив, он в общем регулирует определенные аспекты. Немецкий закон об административной процедуре является более четким: его положения применяются только в случае отсутствия детального регулирования этого же объекта или в случае противоречия положений при применении федерального права (п. 1); налоговые процедуры и процедуры в сфере социальной безопасности являются основными изъятиями из области применения Закона 1976 г., однако можно найти те же принципы в отраслевом законодательстве; существует также ряд других исключений. Испанский Закон отличается от иных кодексов тем, что обладает высшей, а не субсидиарной силой. Он применяется ко всем государственным органам, наряду с процессом развития законодательства автономных областей, которые могут принимать свои законы для осуществления надлежащего регулирования в случае их непротиворечия общему правовому режиму. Однако в самом Законе предусматривается большое количество исключений: налоговые процедуры, судебная защита прав в сфере социальной безопасности и страхования на случай безработицы, дисциплинарные процедуры различных государственных органов (см. дополнительные положения Закона).

Французский Закон от 12 апреля 2000 г. о правах граждан в их отношениях с государственными органами является единственным, положения которого применяются не только к соответствующим государственным органам, но также к частноправовым учреждениям, если им переданы функции публичного администрирования; в их число включены, в частности, органы социального страхования.

Можно сравнить эти процессы с развитием английской судебной практики, которая расширяет право судебной защиты и контроля, включая в его сферу частноправовые структуры, возникшие вследствие политики приватизации и либерализации. Такое развитие дало повод для споров о сфере применения процедуры судебного контроля, а также английского административного права в целом, поскольку оно установило возможность расширения его сферы одновременно с фактическим отказом от теории ultra viresкак основы такого контроля. В делеDatafin1987 г. признается допустимость судебного обжалования решения "группы специалистов", контролирующих концентрацию финансового рынка - профессионального объединения, которое было создано не на основании закона, но которое подотчетно правительству и Банку Англии, хотя ни один закон не закрепляет за ним прерогатив публичного образования; согласно мнению суда, публичный характер определяет "суть" исполняемых им полномочий, что подтверждает право на судебный контроль. "Группа специалистов" осуществляет публичные функции, что стало следствием решения парламента об ограничении законодательства в этой сфере; эти функции осуществляются в силу "подразумеваемой передачи регламентарных функций" правительства; "группа специалистов" подчинена публичной власти и может быть ответчиком по судебным искам граждан без каких-либо общих оснований, предусмотренных договором или обусловленных гражданско-правовым деликтом <1>. Такой подход неоднократно подтверждался последующей судебной практикой. С другой стороны, судебная практика оказалась более строгой и исключила допустимость судебного контроля в отношении многих актов частных лиц, носящих "элементы публичного права". Это, к примеру, решения в отношении организаций, занимающихся обучением верховой езде <2> или проведением спортивных мероприятий <3>, или в отношении известной лондонской страховой компании "Ллойдс", которая была создана в соответствии с частным правом и является не столько публичным органом регулирования рынка, сколько одним из его операторов <4>. Эти судебные решения, вынесенные с короткими промежутками в течение одного года, ярко иллюстрируют направление судебной практики; даже если критерий "элементов публичного права" является очень расплывчатым, он уточняет для судей пределы расширения права применения судебного контроля <5>. По тем же основаниям на частные структуры, находящиеся под судебным контролем на основании "элементов публичного права", налагается обязательство по соблюдению принципов естественного права <6>.

--------------------------------

<1> R.v. panel on Take-Overs and Mergers Ex. P. Datafin plc [1987] Q.B. 152.

<2> R.v. Disciplinary Committee of the Jockey Club Ex. p. Aga Khan [1993] 1 W. L. R. 909.

<3> R.v. Football Association Ltd Ex. p. Football League Ltd [1993] 2 All E. R. 833.

<4> R.v. Lloids of London Ex.p. Briggs [1993] 1 Lloyd's Rep. 176.

<5> Craig P. Administrative Law. 6eme ed. Londres, 2008. P. 884 - 885.

<6> McEldowney J. Op. cit. P. 475.

В федеративных государствах возникает вопрос о принадлежности компетенции по установлению законов о процедуре. В США на сегодняшний день всеми штатами уже были приняты законы об административной процедуре, которые повторяют модель федерального закона. В итоге административные процедуры по всей стране регулируются довольно однородно. В Германии в полномочия земель входит установление административных процедур для их собственных органов, однако земельные законы во многом заимствуют положения федерального закона; более того, федеральный административный суд согласно Закону об административной юстиции (п. 137) наделен также полномочиями по применению земельных законов об административной процедуре. Такая проблема существует также и в России, где деятельность большей части публичных органов регулируется на уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а не на федеральном уровне.

B. Административная процедура

и право применения санкций

КонституцияРФ от 12 декабря 1993 г. содержит ряд положений, касающихся отношений между гражданами и государством и органами местного самоуправления.Статья 33провозглашает право каждого гражданина на индивидуальное или коллективное обращение в любой государственный орган или орган местного самоуправления. В соответствии сост. 46, каждый имеет право на судебную защиту своих прав и свобод и может обращаться с иском об обжаловании решений, актов или бездействия государственных органов, органов местного самоуправления или социальных учреждений; этастатьяустанавливает также право каждого обращаться с жалобой в международные органы по защите прав и свобод после исчерпания всех средств внутригосударственной защиты.

Несмотря на это, в настоящее время в России не существует закона об административной процедуре в том смысле, в каком он понимается в большей части других государств Европы. Существуют многочисленные законы, включающие положения о процедуре, например Налоговый кодексРФ, ТаможенныйкодексРФ, ГрадостроительныйкодексРФ, но нет единого систематизированного свода правил осуществления процедуры. Фактически подход к административным процедурам в России тесно связан с задачами административной реформы, которая направлена на улучшение отношений между гражданами и государственными органами; этот подход не оспаривается, хотя судебное обжалование получило свое развитие только в течение двух последних десятилетий. В Федеральномзаконеот 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" содержатся положения об "административных правилах", имеющих сходство с теми моделями, которые были изложены выше.

1. Судебное обжалование.Право на судебное обжалование административных актов предусматривается в трех федеральных законах, однако они построены по различным концепциям и регулируют только отдельные аспекты. Кроме того, поскольку Россия является федеративным государством, существуют более или менее подробные региональные законы, регулирующие положение органов субъектов Федерации и местного самоуправления.Статья 72Конституции РФ, которая устанавливает перечень предметов совместной компетенции Федерации и ее субъектов, относит к ней и законодательство в сфере государственных органов и административных процедур, что позволяет субъектам Федерации осуществлять законодательную деятельность в этой области в той мере, в какой это не урегулировано и не противоречит федеральному законодательству <1>. С другой стороны,ст. 72позволяет детализировать федеральное законодательство в тех пределах, которые необходимы для обеспечения единства норм, ясности правового регулирования и равенства перед законом. Такое положение подтверждает, что федеративные и квазифедеративные государства в целом приходят к унификации норм в области административных процедур либо посредством воспроизведения на региональном уровне положений федерального закона (как в случае США и Германии), либо путем отнесения полномочий по регулированию к ведению Федерации (Австрия и Испания).

--------------------------------

<1> См. подробнее: Марку Ж. Распределение властных полномочий в Российской Федерации в свете существующей практики федеративных государств - членов Совета Европы // Журнал российского права. 2002. N 9. С. 111 - 119, в частности с. 116 - 117; Он же. Взгляд на юридический статус взаимоотношений между Российской Федерацией и субъектами Федерации после принятия Закона от 4 июля 2003 г. // Конституция и законодательство / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М., 2004. С. 69 - 88.

Наиболее важным из трех законов, на которых нужно остановиться, является уже упоминавшийся ЗаконРФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1, с изменениями от 1995 и 2009 гг., "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (далее - Закон 1993 г.). Этот Закон устанавливает порядок судебного обжалования актов государственных органов, а также организаций и ассоциаций, чья деятельность затрагивает права и свободы гражданина, создавая препятствия в их осуществлении или налагая на них обязательства или ответственность, которые противоречат закону, в судах общей юрисдикции; обжалование также возможно в случае бездействия государственного органа, если оно имеет аналогичные последствия(ст. 2). Суд также может приостановить действие акта или решения по запросу заявителя(ч. 6 ст. 4). Срок обжалования составляет три месяца с того момента, когда гражданин узнал о нарушении своих прав и свобод(ст. 5). Суд может признать акт или решение незаконными и запретить их применение или восстановить права и свободы заявителя иным способом, а также привлечь к ответственности соответствующий государственный орган и взыскать с него убытки, включая моральный ущерб, в соответствии с положениями Гражданского кодекса РФ(ст. 7). С другой стороны, суд не может отменить соответствующий акт или решение; в соответствии с концепцией разделения властей решение или акт могут быть отменены только органом, их издавшим, с уведомлением об этом суда в течение одного месяца <1>(ст. 8). В самом процессе обязанность доказывания законности действий лежит на государственном органе; заявитель заостряет внимание только на своих правах и свободах(ст. 6). Правила, применяемые в ходе процедуры обжалования, закрепляются в основном в Гражданском процессуальном (ст. ст. 245-258) и Арбитражном процессуальном (ст. ст. 189-201) кодексах, принятых в 2002 г. Несомненно, что, при отсутствии отдельной системы административной юстиции, предпочтительно закрепление всех норм, касающихся обжалования, в этих двух Кодексах.

--------------------------------

<1> Здесь см. также: Минашкин А.В. Концепция развития административно-процессуального законодательства // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М., 2004. С. 534.

Закон1993 г. касается административного обжалования. Фактически гражданин может адресовать свое заявление напрямую в суд либо осуществить обжалование в вышестоящий по иерархии орган(ст. 4). В случае отказа вышестоящего органа или его молчания в течение одного месяца заявитель вправе обратиться в суд. Гражданин может защищать свои интересы сам либо прибегнуть к помощи представителя; такая возможность существует как для административного, так и для судебного обжалования. Закон не указывает срока для начала процедуры обжалования в порядке иерархии, ограничиваясь требованием к властному органу, получившему жалобу, рассмотреть ее в течение одного месяца; после его истечения заявитель вправе обратиться в суд(ч. 2 ст. 4).

Заметим, что, согласно Закону1993 г., основания незаконности и заинтересованности не являются достаточными для признания приемлемости жалобы. Необходимо установить факт нарушения прав и свобод, гарантированныхКонституцией. ЭтотЗаконне отменилЗаконСССР от 2 ноября 1989 г. о судебном обжаловании административных решений любым лицом, чьи права были ими ущемлены (далее - Закон 1989 г.).Закон1989 г. указывает на обязательность предварительного обжалования по иерархии, однако касается только административных решений, оставляя за пределами регламентарные акты, а также не регулирует вопрос ответственности государственного органа. В остальномЗакон1993 г. перенял многие положенияЗакона1989 г., не расширяя понятия заинтересованности. Таким образом, более не существует никаких оснований для формирования жалобы на основании Закона 1989 г.

С другой стороны, Федеральный законот 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Закон N 59-ФЗ) устанавливает процедуру рассмотрения обращений граждан. Его сфера применения является более широкой, однако процедура полностью находится в руках государственных органов. Термин "обращение" является более общим, чем термин "обжалование", используемый вЗаконе1993 г. Он означает право каждого гражданина лично обращаться в любой государственный орган с индивидуальным или коллективным обращением, которое закреплено вст. 33Конституции РФ. Вст. 4Закона N 59-ФЗ, раскрывающей содержание этого понятия, сформулированы рекомендации по улучшению законодательства и регулирования деятельности государственных органов; заявления, касающиеся реализации прав и свобод или их нарушения, а также критики действий администрации; жалобы, с помощью которых гражданин требует защиты или восстановления прав. Обращение, как правило, представляется в письменной форме, однако возможно его представление в виде электронного письма или устного заявления в ходе переговоров. Подобная процедура слабо формализована, безвозмездна и позволяет также требовать в суде возмещения понесенных убытков в случае признания незаконности(ст. 16). Сроки обращения отсутствуют, государственный орган или должностное лицо, получившие обращение, в случае отсутствия права на него отвечать, обязаны перенаправить его в компетентный орган; заявитель вправе представлять дополнительные документы, а также иметь доступ к материалам, касающимся его обращения. Государственный орган обязан объективно и во всех аспектах рассмотреть обращение и дать ответ в течение 30 дней с момента его получения без права продления этого срока; он вправе запрашивать дополнительную информацию или документы в других органах. В случае принятия решения об отклонении заявитель вправе обжаловать это решение в порядке иерархии или по суду в случаях, предусмотренных законом(ч. 4 ст. 5), т.е. обратиться кЗакону1993 г., если отсутствует процедура, применимая в конкретном случае. С другой стороны, изучение обращения находится полностью в ведении государственных органов, которые компетентны дать по нему ответ; участие в этом процессе заявителя возможно только "в случае необходимости"(подп. 1 ч. 1 ст. 10)и по решению такого государственного органа.ЗаконN 59-ФЗ отменил и заменил Законы СССР1968и1980 гг., действовавшие в этой же сфере <1>, однако сохранил их общий смысл. Он разрешает обращаться в различные государственные органы с предложениями, запросами и заявлениями, однако он не позволяет гражданину защищать свои права с помощью непосредственного участия в процедуре; допускается только обжалование в административный орган, вынесший решение. В любом случае основным изменением, содержащимся вЗаконеN 59-ФЗ, является, без сомнения, разрешение гражданину оспаривать решение об отказе не только в порядке иерархии, но также и в суде <2>.

--------------------------------

<1> А именно УказПрезидиума Верховного Совета СССР от 4 марта 1980 г. N 1662-X иЗаконСССР от 25 июня 1980 г. N 2365-X.

<2> См. по немецким источникам, изданным в ГДР: UdSSR - Staat, Demokratie, Leitung: Dokumente. Berlin, 1975. P. 426; Staatsrecht der UdSSR / Red. S.S. Kravchtchouk. Berlin, 1982. P. 111 - 112.

2. Административная процедура и административная реформа.Необходимость более полной и целостной правовой базы в области административной процедуры и обжалования признается на протяжении многих лет, и уже выработан целый ряд проектов в самых различных направлениях <1>. Их выработка до сих пор не завершена, и связи между реформой, административной юстицией и модернизацией административной организационной структуры только усложнили дискуссию. И хотя административная юстиция развивается в рамках общей юрисдикции, модернизация административной организации происходила на основанииУказаПрезидента N 314. За невозможностью согласовать законодательство в области административной процедуры было принято решение об их гармонизации путем принятия так называемых административных регламентов, вырабатываемых на основе типовых регламентов, принимаемых Правительством. Они направлены на приведение к общему знаменателю административных процедур, которые связаны с целесообразностью действий государственных органов (оказание необходимых населению услуг), а не на организацию судебного разрешения споров.

--------------------------------

<1> Минашкин А.В. Указ. соч. С. 526 и след.

Многие постановления Правительства РФ, принятые в течение 2005 г., содержат предписания по организации принятия административных регламентов федеральными органами исполнительной власти:

- Постановлениеот 19 января 2005 г. N 30 о Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (далее - Постановление N 30);

- Постановлениеот 28 июля 2005 г. N 452 о Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (далее - Постановление N 452);

- Постановлениеот 11 ноября 2005 г. N 679 о Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг (далее - Постановление N 679).

Два первых Постановления касаются в основном организации и внутренних процедур и отношений между государственными органами, в то время как ПостановлениеN 679 регулирует отношения с третьими лицами. Однако объекты этих Постановлений пересекаются; в первых двух можно найти положения, касающиеся процедуры обжалования, а в последнем также содержатся положения, касающиеся внутренних процедур. Порядок разрешения и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов, утвержденный этим Постановлением, также определяет объект административных регламентов: "Административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти"(п. 3). Напомним, что индивидуальные решения в отношении третьих лиц министром больше не принимаются.

Эти регламенты являются законным основанием как для федеральных органов, так и для органов субъектов Федерации, согласно п. 1 ст. 47Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79 "О государственной гражданской службе в Российской Федерации", где говорится, что служащие исполняют свои профессиональные обязанности в соответствии с правилами службы, которые составляют часть "административного регламента государственного органа".

Комиссия по государственной реформе при Правительстве РФ сыграла важную роль в реализации и координации политики по развитию "новых отношений в России" <1> между государственными органами и частными лицами, а также организациями гражданского общества, для которой административные регламенты стали "обычным правовым инструментом" деятельности органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне. В течение 2006 - 2009 гг. было выработано 515 проектов регламентов, из которых 300 было принято на федеральном уровне; более 3 тыс. были приняты на уровне субъектов Федерации <2>.

--------------------------------

<1> Кузнецов В.И. Административные регламенты. Юридические вопросы / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М., 2010. С. 6.

<2> См. там же. С. 6 - 7.

Однако остается не совсем понятным, что следует понимать под термином "органы", которые должны руководствоваться административным регламентом. Понятие "государственный орган" или "государственный орган исполнительной власти" используется в российском законодательстве очень часто, однако его содержание раскрывается весьма лаконично только в Федеральном законе"Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Согласност. 1этого Закона, под государственными органами понимаются "органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации". По мнению В.И. Кузнецова, здесь речь идет о служащих государственного аппарата, которым присущи: а) компетенция и полномочия, определенные и установленные законом по его исполнению; б) юридическая обособленность; в) некоторая самостоятельность управления <1>. Однако такое определение оставляет ряд неточностей, касающихся органов, которые должны руководствоваться административными регламентами.

--------------------------------

<1> См. Кузнецов В.И. Административные регламенты. Юридические вопросы / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. С. 15.

Из ПостановленияN 30 вытекает, что любое министерство, федеральное агентство или федеральная служба, равно как и администрация любого внебюджетного фонда, вырабатывает свой административный регламент. Согласно Порядку разработки и утверждения административных регламентов, утвержденному Постановлением N 679, с изменениями, внесеннымиПостановлениемот 2 октября 2009 г. N 779, административные регламенты устанавливаются каждым министерством в отношении подведомственных ему государственных органов на основании совместно выработанных проектов, представляемых руководителями таких органов(п. 9). В случае если в исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги участвуют несколько федеральных органов исполнительной власти, административный регламент утверждается совместным решением федеральных министерств(п. 10). Проекты административных регламентов, включенные в перечень наиболее приоритетных регламентов, согласовываются с Министерством экономического развития и торговли РФ, а также с Министерством финансов РФ, в случае если его применение повлечет дополнительные расходы(п. 12). Административные регламенты регистрируются Министерством юстиции РФ, как и другие регламентарные акты, и публикуются (п. п. 14и17).

Вопрос структуры и содержания административных регламентов стал предметом споров и определенных затруднений, судя по различиям в положениях различных постановлений федерального Правительства. В конце концов ПостановлениеПравительства РФ от 29 ноября 2007 г. N 813 о внесении изменений вПостановлениеN 679 ввело упрощенную и унифицированную структуру административных регламентов. В дальнейшем структура административного регламента, являющегося предметом Постановления N 679, не может содержать более пяти разделов, аТиповой регламент, введенный Постановлением N 452 и касающийся вопросов внутренней организации государственных органов, - не более 15. Эти пять разделов предусматривают следующее: 1) общие положения, 2) организация административных функций и публичных услуг, 3) административные процедуры, 4) контроль и 5) обжалование. Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденный указанным Постановлением, устанавливает также содержание этих регламентов для всех органов (п. п. 20-34).

Что касается разделаоб отношениях с потребителями, то он включает в себя определение полномочий, установление обладателя прав, обязательство об информировании, срок рассмотрения заявления, условия, при которых предоставление услуг может быть приостановлено, условия приема посетителей, формы контроля за деятельностью, возможности административного или судебного обжалования, информирование об условиях подачи жалобы в вышестоящий орган, срок рассмотрения заявления, а также срок судебного обжалования. Однако самоПостановлениеN 679 не включает в себя подобные детали; их определение отнесено к содержанию каждого административного регламента с различиями, которые вызваны особенностями предоставления услуг и соблюдением правовых гарантий.Раздел XIIТипового регламента, утвержденного Постановлением N 452, заимствует часть положений, близких к содержанию Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", однако не указывает дальнейших деталей процедуры.Пункты 30-32Порядка разработки и утверждения административных регламентов содержат формы принимаемых решений, ап. 33касается вопросов контроля; однако содержащиеся в них положения мало что говорят о формах участия граждан и юридических лиц.

В общем эти положения касаются административной организации (например, местных органов центральных ведомств), организации административной работы по подготовке решений, отношений между различными государственными органами. Предупреждение коррупции также является одной из целей этой реформы. ПостановлениеN 452 формально предусматривает, что проекты административных регламентов должны проходить процедуру независимого антикоррупционного контроля <1>. В случаях, когда административный регламент касается осуществления государственных функций или оказания публичных услуг, он должен также охватывать местные органы центрального ведомства, под которыми понимаются в том числе и региональные сообщества частноправового характера, принимающие в этом участие; административный регламент также регулирует отношения между этими образованиями и государственным органом, которые формируются при исполнении возложенных на них задач <2>.

--------------------------------

<1> Найденко В.И., Тихомиров Ю.А., Хабриева Т.Я. Правовые акты. Антикоррупционный анализ. М., 2010. С. 129; подробнее см. также: Талапина Э.В.Комментарий к законодательству Российской Федерации"О противодействии коррупции". М., 2010. Автор комментирует Федеральныйзакон"О противодействии коррупции" и рассматривает Постановления Правительства РФ от 5 марта 2009 г.N 195и от 26 февраля 2010 г.N 96о применении антикоррупционной экспертизы актов.

<2> Кузнецов В.И. Указ. соч. С. 64 - 65.

Одной из наиболее заметных реформ последних лет в этом направлении было создание многофункциональных центров. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ст. 30)создал правовую базу для учреждения таких центров как федеральными, так и региональными органами исполнительной власти, а также органами местного самоуправления и установил, что к их функциям относятся информирование граждан и организаций, прием и выдача необходимых документов и обработка персональных данных, связанных с предоставлением указанных услуг. Такие многофункциональные центры создаются для упрощения административных процедур, когда вмешательство различных государственных органов является необходимым. Они создаются в форме как автономных, так и неавтономных государственных и муниципальных учреждений. Они осуществляют свою деятельность в соответствии с законами, а также административными регламентами и стандартами предоставления государственных (муниципальных) услуг. Эта русская версия "одного окна" широко распространена, однако сталкивается с определенными сложностями, касающимися отношений между различными заинтересованными государственными органами <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 43.

По мнению профессора Т.Я. Хабриевой, улучшение эффективности и качества функционирования государственного органа влечет за собой необходимость принятия порядка осуществления процедуры, позволяющего задать более четкое направление своей деятельности, повысить степень контроля, улучшить качество решений и сократить "потенциал коррупции" в административном решении <1>. С принятием административных регламентов были введены формальные правила для процедуры принятия административных решений. Согласно определению, которое дает Т.Я. Хабриева, под административным регламентом понимается "юридический акт, регламентирующий процессуальную часть деятельности органов исполнительной власти, которая регулирует функционирование (административную процедуру) этих органов исключительно в их внутренней деятельности <2>".

--------------------------------

<1> Хабриева Т.Я. Основные правовые аспекты административной реформы в субъектах Российской Федерации // Административная реформа в субъектах Российской Федерации. М., 2008. С. 20.

<2> Там же. С. 22.

Но, как отмечает профессор Т.Я. Хабриева, эти административные регламенты нацелены на улучшение внутреннего функционирования административного органа, что подразумевает отношения с заинтересованными лицами, в то время как в других странах законодательство об административной процедуре направлено на внешнюю сторону, т.е. на совершение административного действия; оно подтверждает участие гражданина в осуществлении этого действия, позволяя посредством соответствующей процедуры реализовывать свои права <1>. С этой точки зрения административные регламенты должны рассматриваться как этап к принятию соответствующего закона. Если административные регламенты могут быть приняты как средство улучшения функционирования государственных органов, они недостаточны для установления подлинных гарантий прав; нельзя исключить того, что их положения вступят в противоречие с другими вышестоящими нормами, что приведет к провалу в их применении.

--------------------------------

<1> Там же. С. 22 - 23.

Даже на нынешнем этапе можно задаться вопросом, насколько правомерным является содержание в одном тексте, с одной стороны, многочисленных и детальных положений о внутреннем распорядке и об отношениях между государственными органами, которые представляют интерес только для последних, а также правил, касающихся процедуры принятия индивидуальных и нормативных решений, которые являются собственно предметом административной процедуры, - с другой. Распределение этих норм по различным документам будет способствовать большей прозрачности и доступности, а также содействовать их распространению.

Кроме этого, нельзя забывать, что в России, главным образом на уровне субъектов Федерации, административная процедура должна гарантировать права граждан. Большая часть процедур и публичных услуг оказывается фактически на уровне субъектов Федерации или органов местного самоуправления.

3. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".Данный Федеральный закон ознаменовал собой новый важный этап. Он на законодательном уровне обобщил реформы последних лет, касающиеся отношений населения с государственными органами, а также создал базу для информатизации этих отношений. ЭтотЗаконне является законом о процедуре, однако содержит важные положения, касающиеся процедуры. Услуги, оказываемые государственными органами или органами местного самоуправления, являющиеся предметом его регулирования, - не только публичные услуги в материальном смысле, они включают также выдачу административных документов или необходимых актов для осуществления того или иного вида деятельности. Эти услуги оказываются по запросу заявителя (ч. ч. 1и2 ст. 2).Законзакрепляет также центральное место административных регламентов и многофункциональных центров в оказании услуг, осуществляемых государственными органами и органами местного самоуправления.

Для оказания таких услуг Законпредусматривает системы процедур по контролю за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления.Статья 4определяет принципы, которые применяются при осуществлении услуг государственными органами и органами местного самоуправления: законность; инициатива заявителя; законность прав и получение вознаграждения за предоставление услуг (см. такжест. ст. 8и9); прозрачность; доступность; возможность оказания услуг в электронном виде.

В ст. 5впервые определяются права заявителя: получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления услуг, в том числе в электронной форме, получение услуг в электронной форме, а также в иных формах по выбору заявителя, административное обжалование, получение государственных и муниципальных услуг в многофункциональном центре в соответствии с соглашениями, заключенными между многофункциональным центром и органами, предоставляющими государственные услуги. Вст. 6определяются обязанности органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги; они являются отражением прав заявителей, однако указывается, что услуги должны оказываться в соответствии с административным регламентом.Статья 7запрещает им требовать от заявителя информацию или документы, а также осуществлять действия, которые не предусмотрены положениями норм, касающихся оказываемой услуги.

Глава 3посвящена административным регламентам, которые должны регулировать условия взаимодействия органов и заявителей. Все действующие административные регламенты должны быть приведены в соответствие с новым Законом до 1 июля 2012 г.(ч. 2 ст. 29).Статья 12устанавливает новую структуру, которую должны будут иметь административные регламенты: 1) общие положения; 2) стандарт предоставления услуги; 3) административная процедура; 4) формы контроля за исполнением административного регламента; 5) административное обжалование. Что касается разработки административных регламентов, Закон предусматривает публикацию на сайте соответствующего органа проекта регламента, с возможностью проведения независимой оценки в течение определенного периода времени; заключения передаются в издающий их орган, однако Закон не предусматривает, кто имеет право давать такие заключения(ст. 13). С другой стороны, Закон уточняет требования, предъявляемые к разработке проектов административных регламентов; в их числе отмечены сроки, исчерпывающий перечень документов, необходимых для оказания услуги, исчерпывающий перечень документов для отказа, размер взимаемой платы в случаях, предусмотренных законом, условия приема граждан, а также показатели доступности и качества предоставляемых услуг; каждый орган вправе устанавливать также дополнительные требования, учитывающие особенности предоставления услуг(ст. 14). Оставляя широкое поле для усмотрения государственных органов, разрабатывающих административные регламенты, Федеральныйзакон"Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" являет собой заметный прогресс в области закрепления административных процедур.

Глава 4указанного Закона, закрепляющая статус многофункциональных центров, развивает их правовое положение по сравнению с Федеральнымзакономот 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". В тех областях, где многофункциональные центры обладают надлежащими полномочиями, именно они осуществляют оказание услуг даже в случаях, когда это предусматривает вмешательство государственных органов. Закон уточняет, что услуги, предоставляемые многофункциональными центрами, должны быть основаны на соглашении с государственными или муниципальными органами, требования к форме которого устанавливаются Правительством РФ(ст. 15). Между тем федеральные органы играют решающую роль в этих центрах: именно им Правительство делегировало полномочия по установлению предписаний по учреждению, типовым регламентам этих центров, их формам отчетности и управления(ст. 16). Многофункциональные центры находятся на "стыке" между заявителем и компетентным органом - они представляют интересы как заявителя, так и органов. Они принимают обращения граждан, передают им документы или акты в течение предусмотренного процедурой срока, они подготавливают информацию и могут запрашивать документы и сведения у представляемых органов; они должны сотрудничать с последними на основании соглашений о взаимодействии(ст. 18).

Многофункциональные центры возникли в результате желания упростить отношения государственных органов с гражданами и юридическими лицами посредством передачи специализированному образованию забот по взаимодействию со всеми службами перед непосредственным вмешательством в процедуру. Между тем с развитием этого института возникает как минимум две проблемы. Во-первых, многофункциональные центры могут стать своеобразным "щитом" между заявителем и ответственным органом, создавая препятствие при необходимости прямого участия гражданина в процедуре. Никакое положение закона нельзя рассматривать как достаточную гарантию недопущения такой ситуации. Во-вторых, возможное обжалование должно направляться напрямую в вышестоящий орган, а не в многофункциональный центр. Однако возможны случаи, когда многофункциональный центр также может привлекаться к ответственности за невыполнение своих функций.

Федеральный закон "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" также закрепляет режим новой, революционной меры по упрощению административных процедур: "универсальной электронной карты" (гл. 6). Она представляет собой материальный носитель, содержащий зафиксированную на нем информацию о пользователе картой и обеспечивающий доступ к информации и удостоверяющий права на получение услуг(ст. 22). Перечень сведений, заносимых на карту, должен устанавливаться законом. Эта новая процедура сама по себе заслуживает отдельного изучения; одновременно с задачей упрощения доступа к ряду услуг необходимо также уделить внимание защите личных данных.

C. Административная процедура и право назначать санкции

В России понятие административной процедуры возникло при советской власти, в 1960-е гг., и в основном связывалось с наложением санкций после совершения административного правонарушения, сближаясь в материальном плане с функциями судьи. Административная ответственность является старым советским институтом, который регулировался Кодексомоб административных правонарушениях РСФСР 1984 г., где закреплены общие для всего государства начала, а также кодексами республик, входивших в его состав <1>. Важность, придаваемая этой сфере до сих пор, а также существующее до сегодняшнего дня отдельное законодательство позволяют судить о ней, как об отдельной от административной процедуры области <2>. В континентальной Европе развитие либерализма в течение долгого времени привело к сокращению института административных санкций в связи с их смещением в сферу уголовного права со всеми вытекающими отсюда гарантиями, сопровождающими судебное вмешательство. Некоторые страны имеют общий закон об административных правонарушениях, однако во всех государствах в последнее время наблюдается новый виток развития, прежде всего в вопросе административных санкций в экономической области.

--------------------------------

<1> Lesage M. L'administration sovietique. Paris, 1981. P. 78.

<2> Сухарева Н.В., Кузнецов В.И. Указ. соч. С. 628 - 629. Авторы упоминают о роли, отводимой этому институту профессорами Н.Г. Салишевой и С.И. Котюргиным.

1. Россия: развитие административной ответственности.Законодательство в этой сфере находит свое закрепление вКодексеоб административных правонарушениях РФ. Настоящий Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ претерпел со времени принятия множество изменений <1>. Административное правонарушение определено как "противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица", за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 2.1Кодекса). Административная ответственность здесь означает не ответственность государственного органа по отношению к субъекту права, понесшему ущерб вследствие деятельности этого органа, но, напротив, ответственность гражданина или юридического лица по отношению к государственному органу в связи с противоправным деянием, которое он совершил; оно может быть умышленным или неумышленным либо результатом небрежности. Административная ответственность реализуется посредством административной санкции, масштаб которой зафиксирован законом и которая варьируется от простого предупреждения до приостановления деятельности и административного ареста, а также может осуществляться в виде административных штрафов (ст. 3.2Кодекса). Санкции назначаются, в зависимости от обстоятельств, государственным органом или судом; однако только суд может назначить наказание в виде административного ареста.

--------------------------------

<1> См., в частности: Ноздрачев А.Ф. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. М., 2010.

КоАПРФ расширяет компетенцию судов в части наложения санкций и усиливает процедурные гарантии <1>. Глава 23 Кодекса уточняет, отсылая к соответствующим статьям, компетентные органы, правомочные налагать санкции, в различных областях, в частности,ст. 23.1дает перечень правонарушений, по которым решение выносится судом. Отныне санкция всегда может быть наложена по решению суда(ст. 30.1). Наконец, разд. IV Кодекса закрепляет процедуру и включает в себя целый ряд глав, касающихся этапов процедуры(гл. 25), правил доказывания(гл. 26), временных мер, принимаемых с целью предотвращения или прекращения правонарушения(гл. 27), применения установленной процедуры, в частности, указывая список лиц, уполномоченных составлять протокол правонарушения, незначительных правонарушений, когда санкция налагается сразу же после обнаружения правонарушения (предупреждение или штраф)(гл. 28), изучения дела судом или соответствующим органом, процедуры отвода(ст. 29.3)и допроса заинтересованных лиц(ч. 2 ст. 29.7), вынесение итогового решения(ст. 29.9).Раздел Vзакрепляет способы исполнения решений. По мнению О.В. Панковой, административная ответственность является "формой административного принуждения и одновременно одной из форм юридической ответственности". Помимо дорожных нарушений, нарушений общественного порядка, остающихся в сфере избрания "административной ответственности" <2>, последняя вводится за новые правонарушения, такие как правонарушения в области охраны окружающей среды(гл. 8), в области связи и информации(гл. 13), нарушения экономического и торгового регулирования и обман потребителей(гл. 14), нарушения регулирования финансовых рынков(гл. 15). Большая часть изменений, внесенных вКодексс 2002 г., объясняется развитием правовой базы регулирования экономической деятельности. Ряд специальных законов, принятых в этой области, привели к установлению новых санкций КоАП РФ. Как подчеркивает профессор А.Ф. Ноздрачев, тенденцией последних лет является усиление административной ответственности путем введения новых санкций, а также увеличение административных штрафов как для физических, так и для юридических лиц <3>. Двумя новыми санкциями являются "дисквалификация" и "приостановление деятельности". И та и другая налагаются только по решению суда, как основная санкция, и только в случаях, предусмотренныхКодексом. Дисквалификация является запретом на осуществление определенных публичных функций либо на пребывание на руководящих постах предприятия или иного юридического лица в течение срока от шести месяцев до трех лет за нарушения законодательства о труде, умышленное банкротство и т.д.(ст. 3.11)<4>. Приостановление деятельности может осуществляться в случае, если ее осуществление создает опасность для лиц на срок не более 90 дней; этот срок может быть продлен судом в случае, если обстоятельства не были устранены(ст. 3.12). Таким образом, приостановление деятельности может рассматриваться скорее как полицейская мера по прекращению или предотвращению риска, чем как санкция, и поэтому налагается также и полномочным органом под контролем суда.

--------------------------------

<1> Панкова О.В. Настольная книга судей по делам об административных правонарушениях. М., 2009. С. 5.

<2> Там же. С. 9.

<3> Ноздрачев А.Ф. Указ. соч. С. 23.

<4> Там же. С. 104.

Функции этого института меняются. В частности, в сфере экономических правонарушений административная ответственность наступает вместо уголовной наказуемости деяний; в настоящее время это происходит в рамках тенденции к "декриминализации" <1>, что происходит и в странах Европы. Одним из последствий такого расширения сферы привлечения к административной ответственности является рост числа правонарушений юридических лиц и должностных лиц, подпадающих под сферу действия административного законодательства. Развитие экономического регулирования, которое сопровождает развитие рынка, связано с различными новыми правонарушениями, которые влекут за собой наложение санкций на предприятия, которые их совершают. В частности, в гл. 14КоАП РФ содержатся положения о заключении соглашений под давлением, при злоупотреблении доминирующим положением, незаконной конкуренции, введенные после принятия Федеральногозаконаот 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (в частности,ст. ст. 14.31,14.31.1,14.32, введенные Федеральными законами от 9 апреля 2007 г.N 45-ФЗи от 17 июля 2009 г.N 160-ФЗ). Санкции налагаются Федеральной антимонопольной службой (ФАС) <2>. В гл. 15 содержится такжест. 15.29, которая предусматривает санкции за нарушение правил для профессиональных участников финансовых рынков, ист. 15.30- за манипуляции с курсом; санкции налагаются Федеральной службой по финансовым рынкам (ФСФР) <3>.

--------------------------------

<1> Ноздрачев А.Ф. Указ. соч. С. 23.

<2> Там же. С. 795 - 796, 1256.

<3> Там же. С. 902 и след., с. 1254.

Новые случаи привлечения к "административной ответственности" также используются для наказания виновного поведения государственных служащих. Некоторые виды ответственности за правонарушения существуют еще с советского времени, например меры материальной ответственности должностных лиц. Однако новые сферы регулирования, включенные в КоАП РФ, привели к необходимости введения новых мер; можно найти целый ряд примеров в гл. 8, касающихся охраны окружающей среды и природных ресурсов.

Ответственность юридических и физических лиц, согласно КоАПРФ, не является взаимоисключающей, однако юридические лица могут быть освобождены от нее в случае предоставления доказательств того, что совершенное правонарушение выходило за рамки их контроля и все возможные меры по его предотвращению были приняты. Под юридическими лицами здесь понимаются предприятия и государственные или муниципальные учреждения, но сюда не включаются государственные органы и органы местного самоуправления <1>.

--------------------------------

<1> Ноздрачев А.Ф. Указ. соч. С. 46 и 59 - 60.

Законодательство об административных правонарушениях и отраслевое законодательство часто плохо сочетаются, иногда вследствие частых изменений, в результате противоречий (например, между КоАПРФ и НалоговымкодексомРФ) и реальных трудностей применения <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 19 и след.

Аналогичное законодательство об административных правонарушениях существует и в других государствах, входивших в состав Советского Союза, а также в странах, бывших частью советского блока. Система административного преследования там, как и в России, находится под контролем судов. В своей нынешней форме и с существующими на сегодня процессуальными гарантиями КоАПРФ представляет собой интересный пример кодификации административных санкций, категорию, которая сочетается с ослаблением уголовного преследования и прогрессом либерализма, которым отмечено развитие стран Восточной Европы в течение двух-трех последних десятилетий.

2. Возвращение административных санкций и вопросов процедуры в европейских странах.Несколько государств Западной Европы имеют законодательство об административных правонарушениях. Но оно содержит обычно нормы о процедурах применения санкций, а не определения правонарушений и установление санкций за их нарушение. Например, в Испании Закон <1> и королевский Декрет от 4 августа 1993 г. N 1398 дополняют предписания законодательства о проведении расследований <2>. Аналогичное положение существует в Нидерландах, где общий Закон(Algemene wet bestuursrecht)об административном праве регулирует процедуру наложения административных санкций и их природу, но не определяет правонарушения. В Германии, наоборот, существует закон 1968 г. о правонарушениях(Ordnungwidrigkeiten), который дает узкое определение правонарушения как незаконного умышленного действия, наказываемого штрафом, который может быть наложен государственным органом или судом в предусмотренных законом случаях. Кроме того, ст. ст. 111 - 130 определяют четыре категории правонарушений и штрафов, иногда довольно высоких, которые могут быть наложены, в частности за сокрытие личности перед государственной властью, различные общественные правонарушения, злоупотребление в использовании официальных знаков, подделку документов, распространение фальшивых векселей.

--------------------------------

<1> Ley de Regimen Juridico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Comun (Закон об общем юридическом статусе публичной администрации и административной процедуре).

<2> Enterria E.G. Op. cit. Vol. 2. P. 184 et suiv.

Во Франции проступки являются уголовными правонарушениями, и процедура их применения регулируется Уголовно-процессуальным кодексом. Санкции выносятся полицейским трибуналом, однако существуют многочисленные правонарушения, регулируемые специальными законами и подзаконными актами, санкции за совершение которых не связаны с лишением свободы. Административные санкции в последние годы не стали предметом отдельного законодательства, но они выделились из общей сферы правонарушений; их отличает возможность судебного оспаривания решений о наложении санкций. В Италии, напротив, проводится политика, называемая "депенализацией", которая состоит в замене уголовных санкций административными (Закон от 24 ноября 1981 г. N 689; Закон о делегировании от 25 июня 1999 г. N 205; законодательный Декрет от 30 декабря 1999 г. N 507).

Однако основным является другое. За пределами областей, уже долгое время регулируемых административными санкциями, наблюдается в рамках проводимой в Европейском союзе политики либерализации отказ государств от уголовного наказания в пользу замены его административной ответственностью. В первую очередь это касается сферы конкуренции: действуя в пределах судебного контроля, именно европейские (Еврокомиссия) и национальные антимонопольные органы налагают санкции за нарушения правил конкуренции, в частности в случаях заключения соглашений под давлением или злоупотребления доминирующим положением на рынке. Также это касается отраслевого законодательства - при формировании новых рынков национальные или наднациональные регуляторы наделяются при необходимости правом наложения санкций. Эти процессы проходят под контролем конституционных и административных судов, Европейского суда и Европейского суда по правам человека. Европейский суд по правам человека требует, чтобы административные санкции и меры уголовного наказания сопровождались полноценным, независимым и беспристрастным судебным разбирательством согласно п. 1 ст. 6Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод; административная процедура соответствует п. 1 ст. 6 в случае, если ее можно обжаловать в суде. Во Франции практика Государственного совета и Кассационного суда признает соблюдение большей части этих требований на стадии административной процедуры. В Германии, наоборот, указанная Конвенция не играет большой роли при обсуждении форм регулирования, новая форма санкций подкрепляется положениями Конституции и общими правилами административной процедуры <1>.

--------------------------------

<1> Здесь не будем вдаваться в дальнейшие детали, для более подробной информации см. ранее вышедшие работы: Marcou G., Moderne F. Droit de la regulation, service public et integration regionale. Paris, 2005. 2 vol.; Masing J., Marcou G. Le modele des autorites independantes de regulation en Allemagne et en France. Paris, 2011; Legislation compare. Tubigen, 2010.

Этот "ренессанс" административных санкций можно объяснить следующими причинами: 1) более сжатые сроки по сравнению с уголовным процессом; 2) более высокая экспертная квалификация организаций, уполномоченных налагать санкции; 3) последствия с большим экономическим эффектом; сохранение экономического ритма, хотя наказания могут быть и более серьезными, чем то, которое назначается в уголовном судопроизводстве; 4) последствие декриминализации ("депенализации") экономических правонарушений: менее позорно быть приговоренным к административному взысканию соответствующей специализированной инстанцией, чем судьей, рассматривающим все правонарушения в совокупности. Такой подход, как видится, существует и в России.

3. Общие принципы административной процедуры.Кодификация административной процедуры, о которой говорилось выше, не содержит административных санкций, порядка издания административных актов и их обжалования. Несмотря на довольно обширный предмет, она ограничивается процедурой, касающейся индивидуальных административных актов.

В силу совпадения взглядов европейских государств на способы реализации идеи правового государства и лучшего взаимного изучения опыта и юридических систем можно увидеть совпадения в административном праве европейских государств в части регулирования административной процедуры. Существует сходство, как уже отмечалось ранее, в том, что административная процедура в большой степени гарантирована и детализирована судебной практикой, основанной на рассмотрении соответствующих исков. Неудивительно, что французские и британские авторы уделяют особое внимание судебной практике в части административной процедуры. "Административная процедура устанавливается не только исполнительной властью и законодателем, но также и судами" (the administrative process is shaped not only be executive and legislature, but also by courts)- эта формула К. Харлоу и Р. Роулингса <1> может быть распространена на все государства, разумеется, в различной степени. Ее ценность поддерживается и практикой, подтверждающей, что соблюдение административной процедуры административными органами не может быть гарантировано никем, кроме судьи. Прогресс административной процедуры сопровождается развитием административной юстиции. Сближение процедур позволяет легче разрабатывать законодательство об административной процедуре, основываясь на накопленном опыте и с учетом особенностей юридических систем и административной системы каждой страны.

--------------------------------

<1> Harlow C., Rawlings R. Op. cit. P. 626 et suiv.

Кроме того, можно выделить разные режимы административной процедуры, различающиеся концепциями отношений между государственным органом и субъектами правоотношений либо любых заинтересованных лиц, добивающихся уважения права. Наиболее типичным примером первой модели является, несомненно, австрийский Закон об административной процедуре, который стремится установить равенство между заявителем и государственным органом в административном процессе. Эта концепция отражается в терминологии и других законов, таких, как польский Закон об административной процедуре (ст. 28 этого Закона очень близка к ст. 8 австрийского Закона). Наиболее типичным примером второго подхода является Франция, где административный судья выступает гарантом соблюдения законности государственным органом, являющейся основой административной процедуры, однако с юридической точки зрения предполагает определенное неравенство между заявителем и государственным органом. Это различие на сегодняшний день во многом ослаблено; удовлетворение, возможное в судебном порядке в случае обоснованности требований, вывело на первый план сегодня цели и задачи административной процедуры как процедуры, подлежащей оспариванию. Кроме того, применение Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод согласно толкованию ст. 6о равенстве сторон процесса судом не позволяет отказывать в продлении административной процедуры.

Законодательство об административной процедуре регулирует по меньшей мере следующие вопросы:

- открытие процедуры по инициативе заинтересованной стороны или администрации; оно в целом мало формализовано в части обращения заинтересованного лица; оно должно быть четко регламентировано в случае инициативы государственного органа;

- право заинтересованной стороны на содействие и представительство;

- право быть заслушанным и требовать письменные документы, когда процедура начата по инициативе государственного органа;

- доступ к документам;

- состязательное судебное разбирательство, если это необходимо;

- представление доказательств: свидетельства, экспертизы и т.д.;

- процедурные сроки;

- регламентация вопросов компетенции между государственными органами;

- окончательное решение;

- требования к обоснованности решения;

- форма и оглашение решения;

- отзыв или отмена решения;

- информирование заинтересованного лица о правах на каждой стадии процедуры;

- порядок обжалования;

- условия возобновления процедуры.

За пределами основного содержания существуют достаточно большие различия между законами и кодексами административной процедуры <1>. Некоторые законы или некоторые кодексы регламентируют только индивидуальные административные решения (Австрия, Польша, Швеция). Другие распространяются на процедуры, связанные с участием населения в некоторых процедурах по принятию решений (в Германии - процедуры принятия решений по проектам работ и благоустройства - Planfeststellungverfahren). Третьи содержат также предписания, касающиеся подготовки и принятия регламентарных актов (Испания, Португалия). Нидерландский Закон об административном праве распространяет кодификацию основополагающих принципов и на материальное административное право. Наконец, в некоторых странах существует только частичное законодательное регулирование, а большая часть норм административной процедуры установлена судебной практикой (Франция, Великобритания - в последнем случае, в частности, порядок проведения публичных расследований). Итальянский Закон 1990/241 регулирует процедуру, касающуюся индивидуальных решений или административных заявлений, а также сотрудничество на основе соглашений между государственными органами.

--------------------------------

<1> Fromont M. Droit administratif des Etats europdens. Paris, 2006. P. 212 - 214.

Эти особенности, присущие некоторым системам, заслуживают внимания. Оставляя в стороне процедуры, касающиеся участия населения в некоторых решениях, в частности в области градостроительства или окружающей среды, рассмотрим некоторые из них.

В Германии выделяют факт оспаривания, т.е. требование аннулирования или изменения административного акта (Закон об административной юрисдикции - Verwaltungsgerichtsordnung- VwGO, § 70 - 73); иск об аннулировании, поданный в административный суд, влечет приостановку спорного акта, однако существуют многочисленные исключения при наличии публичного интереса. Отметим, что это оспаривание регулируется не положениями Закона об административной процедуре, а Законом об административной юстиции. Приостановление действия акта по иску заинтересованной стороны существует также в Австрии; однако государственный орган может сделать исключение, если приостановление акта повлечет серьезную угрозу публичным интересам или интересам одной из сторон (allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz,§ 64).

В некоторых случаях индивидуальный административный акт может быть заменен административным договором. Эта возможность предусмотрена немецким Законом об административной процедуре: договор публично-правового характера может быть подписан между государственным органом и заинтересованным лицом, чтобы положить конец неопределенности в юридической ситуации или когда подписавшийся обращается к другой стороне за содействием в исполнении его задач государственным органом. Эта конструкция была заимствована итальянским Законом об административной процедуре с установлением более широких рамок определения в случаях, предусмотренных законом, содержания, которое может быть предметом одностороннего акта (ст. 11 Закона от 7 августа 1990 г. N 241, с изменениями). Ее использовал и польский Закон об административной процедуре (ст. 114 и след. Закона от 14 июня 1966 г., с изменениями от 2000 г. и позднее) в регулировании соглашений (ugoda)между субъектом права и компетентным государственным органом); он допускает ее без каких-либо ограничений при условии соблюдения закона и уважения прав третьих лиц; это соглашение в таком случае подчинено режиму административных актов в той части, которая не урегулирована.

В случае бездействия или молчания государственного органа в различных странах в процедурном праве встречаются два типа решений. Решение первого типа - обращение с иском к судье о принуждении государственного органа к принятию мер. Решение второго типа заключается в признании подразумеваемых решений в случае молчания государственного органа.

Решение первого типа имеет более давний характер. Это одно из основных средств правовой защиты (prerogative remedies)в старом английском праве, которое обеспечивалось судебным приказом "мандамус"(mandamus);одно из полномочий судьи в рамках современного судебного надзора. Оно предусмотрено и в законодательстве некоторых других государств. Немецкий закон также предусматривает иск о принуждении государственного органа к принятию обязательного решения (VwGO, § 42). Суд в течение трех месяцев должен принять определенное решение после подачи иска или ходатайства; он устанавливает срок, в течение которого ожидаемое решение должно быть принято; если бездействие государственного органа признано незаконным и нарушает права ходатайствующего лица, суд может высказаться о принуждении государственного органа к принятию требуемого решения, если готовы документы; в крайнем случае оно принимается по решению суда (§ 75). В России в случае уклонения государственного органа от принятия решения ГПК(ч. 2 ст. 258)и АПК(подп. 3 ч. 5 ст. 201)<1> дают судам право вынести решение об обязанности принять требуемые меры в установленные сроки.

--------------------------------

<1> В России арбитражные суды формируют особую судебную систему, специализирующуюся на разрешении экономических споров и возглавляемую Высшим Арбитражным Судом РФ.

Во Франции молчание государственного органа в течение двух месяцев расценивается как административное решение в форме отказа и может быть оспорено в административном суде (или предварительно в вышестоящем по иерархии органом), кроме случаев, когда закон предусматривает, что молчание государственного органа рассматривается как признание требования (ст. ст. 21, 22 Закона от 12 апреля 2000 г.) <1>.

--------------------------------

<1> См.: материал П. Кассиа, представленный в настоящем сборнике.

Испанский и итальянский законы основываются на противоположном принципе. Согласно испанскому Закону молчание государственного органа расценивается как признание требования, если национальный закон или норма права Евросоюза не предусматривают иное; применяется также в случае, когда процедура начата по инициативе государственного органа с целью признания права или восстановления юридического положения лица (ст. 44). Статья 20 итальянского Закона об административной процедуре 1990 г. N 241 (с изменениями) устанавливает также принцип, в соответствии с которым молчание государственного органа означает принятие требования, если только государственный орган не уведомил в предусмотренный срок, что он намеревается принять явно выраженное решение или не начал проводить служебное исследование требования.

Режим подразумеваемого решения представляет важное преимущество в рассмотрении иска судьей, чтобы вынести предписание, обязывающее государственный орган. Подобная мера возможна только при условии надлежащей компетенции органа как минимум принимать соответствующее решение. Более того, режим подразумеваемого решения применим даже в том случае, когда государственный орган обладает правом на оценочное решение. Кроме того, в случае подразумеваемого решения о согласии процедура считается закрытой без необходимости обращения к судье.

И наконец, политика упрощения административных процедур может облегчить ситуацию, упраздняя потребность в некоторых административных решениях. Периодический пересмотр законодательства и действующей регламентации позволяет устранять процедуры, ставшие бесполезными и обременяющими экономику.

Одним из наиболее типичных примеров подобной политики и решения проблем, которые здесь возникают, является итальянский Закон от 11 февраля 2005 г. N 15 (изменяющий уже упомянутый Закон 241/1990), дополненный и измененный законодательным Декретом от 14 марта 2005 г. N 35 и Законом о ратификации от 14 мая 2005 г. N 80. Этот Закон:

- обобщает правило, согласно которому молчание государственного органа означает признание требования, кроме исключений, предусмотренных законом или правом Евросоюза; кроме того, государственный орган может оспорить в течение 90 дней требование о применении этого правила; государственный орган может также решить передать требование на служебное рассмотрение;

- заменяет обязанность подачи заявлений, касающихся последующего контроля, любых разрешений, лицензий, регистрации предпринимательской, коммерческой или ремесленной деятельности, кроме некоторых сфер, указанных в Законе (национальная оборона, окружающая среда, культурное наследие);

- заменяет документы в результате "самосертификации", т.е. обязанности государственного органа самостоятельно искать необходимую информацию или истребовать ее у того государственного органа, который должен ею обладать.

Применение этих положений, как и применение правила "молчаливого согласия" в Испании, обнаруживает ряд трудностей. Во-первых, различное законодательное и регламентарное вмешательство увеличивает количество исключений, хотя ситуация не сильно отличается от складывающейся во французском праве, основанном на противоположном принципе (что молчание означает отказ, кроме случаев молчаливого согласия, предусмотренного законом, например в случае предоставления разрешения на строительство). Во-вторых, расширение заявительного режима порождает неопределенность, ибо исключения сформулированы столь широко, что порождают трудности, связанные с самосертификацией, усложняющей государственным органам проведение проверок в установленный срок с целью приостановления деятельности на основании несоответствия закону.

Подобные меры по своей сути направлены на снижение административных издержек как для государства, так и для предприятий, но их принятие не может ограничиваться только этим основанием. Необходимо, чтобы принятая процедура контроля могла предотвратить или пресечь нарушения, избежать, согласно словам проф. Э. Феррари того, чтобы "инерция контроля" не уступила место "инерции решения" <1>, с теми издержками, которые она несет для коллектива. Иначе говоря, меры по упрощению регулирования должны сопровождаться мерами административной реформы для приспособления государственных органов к новым задачам.

--------------------------------

<1> Ferrari E. Dall'inerzia nel provvedere all'inerzia del vigilare. Milano, 2006.

Заключение

В заключение представляется целесообразным предложить несколько положений для развития административного права и административных процедур в России.

Отметим, прежде всего, что основополагающие вопросы, касающиеся определения административного акта, отношений между законом, регламентом и конкретными мерами по их применению, необходимости в подлинной административной процедуре, ставятся сегодня в России в том же контексте, что и в других европейских странах. Россия является членом Совета Европы и связана всеми конвенциями, подписанными в рамках Совета, прежде всего Европейской конвенциейо защите прав человека и основных свобод. Таким образом, Россия разделяет ценности других европейских государств.

Изучение издания регламентарных актов показало, что будет полезно упрощение иерархии правомочных органов и предметов их регулирования. На государственном уровне должен существовать единственный орган, наделенный общим правом на издание регламентов, распространяющихся на третьих лиц на уровне Федерации, с одной стороны, и на уровне каждого субъекта Федерации, с другой стороны, при сохранении компетенции административных органов, находящихся непосредственно в подчинении Президента РФ.

Важно различие между регламентарными актами, которые затрагивают вопросы права, и актами, которые касаются только вопросов внутренней организации органов, средств управления и политических директив. Акты первой категории обеспечивают концентрацию регламентарной власти. Это единственный способ избежать противоречий между отраслевыми регламентами и расширения их специализации. Кроме органа, наделенного общей регламентарной властью, только закон вправе наделять другие государственные органы полномочиями по принятию регламентов в строго определенных областях.

Реформы, проводимые с 2004 г., позволили усилить концентрацию регламентарной власти при поддержке министров, а также закрепить пределы властных полномочий различных органов исполнительной власти. Несмотря на улучшения, произошедшие с 2004 г., представляется необходимым совершенствование межминистерской работы для обеспечения согласованности в административной и нормативной деятельности.

Административные регламенты, подготовленные в рамках федеральных министерств, демонстрируют важный прогресс в улучшении качества подготовки решений и организации административного обжалования, дающего гарантии гражданам, но они должны следовать за разработкой и принятием законодательства об административной процедуре. Последнее должно придать высшую юридическую силу правилам процедуры и способствовать их унификации. Федеральный закон "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" представляет собой существенный шаг в этом направлении. Международный опыт показывает, что определенное число общих принципов признано повсеместно и должно применяться всеми государственными органами. Что касается способов их применения, то следует учитывать риск того, что административные регламенты могут привести к неравенству, возникающему в результате стремления закрепить выгодные условия для государственных органов как авторов этих регламентов. Фактически постановления Правительства РФ ввели единый план написания административных регламентов, однако не привели к унификации содержания их статей. Неоднородность последних не может не препятствовать распространению правил среди населения и их эффективному применению. Наконец, прогресс в административных процедурах должен быть распространен и на уровень субъектов Федерации. Это развитие уже началось. Принятие закона позволит унифицировать нормы законодательства об административной процедуре на основании ст. 72Конституции РФ в сфере совместных предметов ведения Федерации и ее субъектов. Некоторые экспериментальные правовые институты других стран могут быть полезны и для России, например введение института подразумеваемых решений. Необходимо также оказать поддержку процедурным положениямКодексаоб административных правонарушениях РФ, которые заимствуют европейские стандарты и для которых уже существует административная и судебная практика, а также развивать другие административные процедуры.

Обжалование в частном секторе, на который возложено решение публичных задач, требует также принятия процедур, гарантирующих соблюдение публичного интереса и предупреждение искажений, возникающих в результате конкуренции.

Снижение масштаба регламентации для улучшения условий деятельности экономики не должно нарушать высшие интересы, гарантированные Конституцией, например защиту окружающей среды или национального достояния. Столкновение этих мер должно быть предварительно оценено. Меры регламентарного порядка должны сочетаться с соответствующими мерами административной организации.

Следует подчеркнуть роль судебной практики в развитии административной процедуры по сравнению с законом. По нашей информации, никакого исследования судебной практики Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам административной процедуры не проводилось. Подобное исследование было бы полезным и, несомненно, позволило бы оценить роль судей, даже если эта практика еще мало развита. Постоянство такой судебной практики позволит поддержать существующую динамику реформ.