В.И. Лафитский механизмы преодоления административных барьеров (сравнительно-правовое исследование)

Введение. Постановка проблемы

В последние десятилетия одной из основных задач законодательной политики стало снижение уровня административных барьеров, препятствующих реализации конституционных прав и свобод личности, политическому, экономическому и социальному развитию общества.

Проблема сокращения административных барьеров постоянно находится и в центре внимания международных организаций: разрабатываются рекомендации, проводится оценка предпринимаемых на национальном уровне мер, выявляются факторы, препятствующие их реализации.

Проблема сокращения административных барьеров решается и многими наднациональными объединениями, в том числе Европейским союзом. Так, Директива от 12 декабря 2006 г. 2006/123/EC Европейского Парламента и Совета <1> об оказании услуг на внутреннем рынке Союза призывает устранить барьеры, препятствующие свободе учреждения предпринимательских структур либо свободе оказания услуг в государствах - участниках Союза. При этом особо подчеркивается необходимость обеспечения "юридической определенности" (legal certainty)в осуществлении указанных прав и свобод (ст. 5).

--------------------------------

<1> Directive 2006/123/EC of the European Parliament and of the Council of 12 December 2006 on services in the internal market // http:// eur- lex.europa.eu/ LexUriServ/ LexUriServ.do?uri= 0J:L:2006:376:0036:0068:en:PDF.

Тем не менее задача снижения уровня административных барьеров далека от решения. Одна из причин - крайне сложно найти ту грань, которая отделяет административные процедуры от административных барьеров. Она очень подвижна. Многие административные процедуры перерождаются в административные барьеры. С другой стороны, отдельные административные барьеры со временем начинают восприниматься как необходимые административные процедуры, которые упорядочивают отношения в обществе и обеспечивают его безопасность.

Нередко инициативы по сокращению административных барьеров вызывают сопротивление бюрократических структур. Без поддержки общества его не преодолеть. Но многие предложения не воспринимаются в силу сложности юридического языка, а также отчужденности власти от общества.

Каждое государство ищет свой путь в преодолении административных барьеров. И тем не менее существуют общие закономерности, которые позволяют выделить следующие основные тенденции.

1. Дерегулирование

Одно из главных направлений преодоления административных барьеров - дерегулирование. Оно не означает отказа от регулирования как такового, но вводит его в рамки тех минимальных ограничений, которые необходимы для обеспечения защиты государства и общества, территориальных и профессиональных сообществ, физических и юридических лиц.

Все большее число стран отказывается от детализации требований, предъявляемых законодательством к субъектам регулирования.

В частности, в сфере предпринимательской деятельности все реже используются стандарты или нормативы, для которых характерны подробное изложение требований, предъявляемых к продукции и услугам. И все более широко применяются директивы, в которых в основном формулируются принципы технических решений, ожидаемые результаты и требования к безопасности продукции и услуг.

Дерегулирование осуществляется также в форме делегирования функций саморегулируемым организациям. Ассоциации производителей товаров и услуг разрабатывают правила, многие из которых утверждаются соответствующими административными органами.

Все более широко распространяется и практика "корпоративных" нормативных актов, которые принимаются крупными корпорациями. Так, например, в рамках концерна "Сименс" действует большое число локальных актов. В качества примера можно указать документ "Стандартизация, техническое регулирование и оценка соответствия: основные принципы".

Дерегулирование дает ряд преимуществ, а именно:

- процесс разработки и согласования правовых актов становится менее трудоемким;

- обеспечивается большая гибкость соответствующих правовых актов, позволяющая приспосабливать их к непрерывному процессу обновления общественных отношений;

- для общества и граждан обеспечивается большая свобода действий при сохранении мер ответственности.

И, что особенно важно в контексте рассматриваемой темы, существенно снижается уровень административных барьеров.

Поэтому рассмотрим этот механизм подробнее.

В Европейском союзе изначально был избран путь дерегулирования. И дело даже не в сложности согласования решений или трудностях разработки детально проработанных стандартов для всей номенклатуры товаров и услуг, а в стремлении обеспечить большую свободу предпринимательской и иной деятельности. Поэтому был избран путь разработки директив по соответствующим категориям товаров (услуг) в четко обозначенных границах: "существенные требования к охране здоровья и безопасности".

Вместе с тем наряду с новыми директивами в Европейском союзе разрабатывались и традиционные стандарты в виде "технических спецификаций" для отдельных товаров.

Такая же тенденция к замене стандартов директивами или актами иного уровня (в том числе актами саморегулируемых организаций) наблюдается не только в государствах Европейского союза, следующих в общем русле его правовой политики, но и в других странах мира. В частности, в США стандарты, принимаемые государственными органами, сохраняются в основном лишь в отношении тех продуктов, которые требуют повышенных мер безопасности либо имеют особую значимость для обеспечения жизнедеятельности общества в целом. Примером может служить энергетика. Регулирование и контроль в этой сфере осуществляют многие органы: Министерство энергетики, Министерство торговли, Министерство труда, Министерство транспорта, Министерство сельского хозяйства, Агентство по защите окружающей среды, Комиссия по регулированию в атомной энергетике, Комиссия междуштатной торговли, Инженерный армейский корпус США.

В этой сфере весомая роль принадлежит и органам власти штатов. Такой перекрестный контроль (со стороны федерации и отдельных штатов) обеспечивает достаточно высокий уровень безопасности энергетики. На территории США не признаются энергетические стандарты, принятые в других странах. Импортная продукция должна отвечать соответствующим требованиям федеральных и штатных стандартов.

Еще один пример достаточно жесткого регулирования - информационные технологии, входящие в сферу компетенции Федеральной комиссии связи (FCC). Разработанные этим ведомством документы в целом основываются на стандартах Международной электротехнической комиссии <1> (в том числе на стандартах ее структурных подразделений, например Международного специального комитета по радиопомехам).

--------------------------------

<1> http://www.iec.ch/smartgrid/standards

Такой же уровень регулирования сохраняется в отношении лекарств. Администрация продуктов питания и лекарственных препаратов, действующая в рамках Министерства здравоохранения и социальных услуг, разрабатывает стандарты с учетом требований Всемирной организации здравоохранения (в частности, стандарта "Надлежащая практика по производству фармацевтических продуктов" <1>).

--------------------------------

<1> Code de la FIIM sur les bonnes pratiques de promotion des medicaments Revision 2006 // http:// www.ifpma.org/ documents/ NR5933/ IFPMA_ Code_ 2006_ Revision_ FR.pdf.

В целом следует отметить, что политика дерегулирования практически повсеместно оказывает заметное влияние на изменение характера и снижение частоты проведения всевозможных проверок, иных форм контроля со стороны административных органов. Поэтому по общему признанию ее рассматривают как одно из основных направлений политики преодоления административных барьеров.