II. Режим подразумеваемых решений

17. Административный орган не прекращает производства по ходатайству в связи с вынесением подразумеваемого решения: он должен будет впоследствии объяснить, почему было отклонено ходатайство (А); он может также в ограниченных условиях возвратиться к рассмотрению ходатайства даже путем негласного отзыва решения (B).

A. Мотивация подразумеваемых решений

1. Требование обоснованности, отсутствие препятствий

для принятия подразумеваемого решения

18. До 1979 г. юридическая практика рассматривала подразумеваемое решение об отказе как незаконное в случае, если текст закона предусматривал необходимость принятия мотивированного решения компетентным органом. Это несоответствие между подразумеваемым решением об отказе и обязательной мотивацией было преодолено в два этапа.

Для неблагоприятных индивидуальных решений, в частности о полицейских мерах, наложении взыскания, прекращении или отмене решения о предоставлении права, ст. 5 Закона от 11 июля 1979 г. N 79-587 (далее - Закон от 11 июля 1979 г., Закон 1979 г.), касающегося обоснованности административных актов, предусматривала законное освобождение от необходимости обоснования: "Подразумеваемое решение, принятое в случае, когда требовалось принять явно выраженное мотивированное решение, не считается незаконным только лишь оттого, что оно не обоснованно".

Для индивидуальных решений, в которых обязательная мотивация была предусмотрена специальной нормой (а не Законом 1979 г.), практика выработала механизм исключения подразумеваемого решения: при отсутствии мотивации они признавались незаконными. Государственный совет возвратился к этой позиции в 2001 г., постановив, что освобождение от обоснования применимо к любому подразумеваемому решению, мотивировка которого в явно выраженной форме предусмотрена законом; в данном случае, хотя ст. 27 Гражданского кодекса требовала, чтобы было обосновано отклонение ходатайства о восстановлении во французском гражданстве, подразумеваемое решение об отказе могло быть принято в виде отсутствия ответа администрации по данному ходатайству <1>.

--------------------------------

<1> См. решение Государственного совета от 14 декабря 2001 г.

2. Существование "корректирующего механизма"

для подразумеваемых решений об отказе

19. Пункт 2 ст. 5 Закона от 11 июля 1979 г. с целью компенсации отсутствия обоснования подразумеваемых решений об отказе предусматривает, что "по заявлению заинтересованного лица, поданному в течение срока обжалования, основания любого подразумеваемого решения об отказе должны быть ему сообщены в месячный срок с момента подачи заявления".Если заинтересованное лицо не обратилось в административный орган в течение этого срока, последний не обязан предоставлять основания подразумеваемого решения об отказе <1>. В противном случае, если соответствующее обращение поступило в срок предъявления иска, администрация располагает месячным сроком для предоставления оснований решения об отклонении ходатайства. Если она не исполняет это обязательство, молчание администрации не порождает нового решения об отказе, являющегося предметом обжалования <2>. Это условие гораздо более радикальное: в отсутствие в течение месяца обоснования подразумеваемое решение считается незаконным <3>. Судья применяет в этом случае обратную силу законности административного акта, учитывая последствие его издания - непредоставление оснований в течение месяца - и признавая нарушение правила, согласно которому законность акта оценивается с точки зрения правовых и фактических обстоятельств, существующих во время издания акта <4>.

--------------------------------

<1> См. решение Государственного совета от 6 декабря 2002 г. N 200991.

<2> См.: решение Государственного совета от 29 марта 1985 г. N 45311; AJDA. 1985. P. 285; см. также: Revue administrative. 1985. P. 360: из положений ст. 5 Закона от 11 июля 1979 г. следует, что отсутствие ответа в течение более четырех месяцев на ходатайство о предоставлении оснований подразумеваемого решения об отказе, поданное в случае, когда явно выраженное решение должно было быть обоснованным, не порождает нового решения, отличного от основного и подлежащего обжалованию по причине его принятия некомпетентным органом, но позволяет увеличить для заинтересованного лица срок обжалования основного решения по причине его необоснованности.

<3> См.: решение Государственного совета от 5 февраля 1990 г. N 87012; решение Государственного совета от 22 октября 2003 г. N 247480: основания подразумеваемого решения об отказе по ходатайству о включении записи в список продуктов потребительской корзины и выплачиваемых пособий, упомянутые в ст. L.165-1 Кодекса социального обеспечения, не сообщены истице в течение месяца с момента ее ходатайства, что свидетельствует о незаконности решения; см. также Постановление Административного апелляционного суда г. Бордо от 3 марта 2009 г. N 08BX02204: "Полагаем, что из материалов дела следует, что г. Абтун попросил у префекта Верхней Вьенны в течение срока предъявления иска, 23 июля 2007 г., обосновать подразумеваемое решение об отказе по своему ходатайству в соответствии с положениями ст. 5 Закона от 11 июля 1979 г., касающимися мотивации административных актов, и поскольку префект Верхней Вьенны не обосновал свое решение в месячный срок, указанное решение считается незаконным, и с этого момента г. Абтун вправе просить отмены указанного решения".

<4> См., например, решение Государственного совета от 20 декабря 1995 г.

В области здравоохранения законодатель закрепил правило, согласно которому необоснованность подразумеваемого решения об отказе в ходатайстве о создании больничных мест порождает подразумеваемое решение о согласии <1>.

--------------------------------

<1> См. ст. L.6122-10 Кодекса здравоохранения; Постановление Арбитражного апелляционного суда г. Марселя от 15 мая 2008 г. N 06MA01050: "Разрешение выдается или продляется региональным агентством по помещению в стационар после уведомления регионального комитета санитарной и социальной организации. Жалоба на решение нижестоящего органа может быть подана любым заинтересованным лицом министру здравоохранения, который выносит решение в срок до шести месяцев по согласованию с национальным Комитетом санитарной и социальной организации... В каждом случае о решении министра или регионального агентства по помещению в стационар заявитель уведомляется в срок до шести месяцев по истечении указанного выше срока с момента получения жалобы... За исключением случая продления разрешения, предусмотренного статьей L.6122-8, отсутствие извещения об ответе в вышеуказанный срок влечет отклонение ходатайства о получении разрешения. Когда в двухмесячный срок заявитель требует от министра мотивировать решение, соответствующие основания должны быть ему предоставлены в течение месяца. В этом случае срок обжалования решения об отказе продляется до двух месяцев с момента извещения заявителя об основаниях решения. При неизвещении об основаниях отказа, послуживших причиной отклонения запроса, разрешение считается предоставленным".

B. Прекращение действия незаконных подразумеваемых решений:

отзыв

20. Отзыв незаконного подразумеваемого решения может осуществляться двумя способами: либо явно, когда администрация принимает решение об отзыве подразумеваемого решения; либо путем конклюдентных действий, когда по просьбе заинтересованного лица ему непосредственно сообщается решение об отказе по истечении срока принятия подразумеваемого решения о согласии.

В соответствии с положениями ст. 24 Закона от 12 апреля 2000 г. N 2000-321 оно может быть отозвано только после того, как "заинтересованному лицу были представлены причины отзыва в письменной и в соответствующих случаях по его просьбе в устной форме", кроме случаев рассмотрения административным органом обращения третьего лица об отзыве подразумеваемого решения о согласии, когда применение вышеуказанного правила не представляется приемлемым <1>. Впоследствии Государственный совет посчитал незаконным отзыв подразумеваемого решения об отсутствии возражений против строительных работ, указав, что адресату этого решения не было заранее предложено представить свои возражения относительно отзыва <2>. Несоблюдение администрацией ст. 24 Закона от 12 апреля 2000 г. не обладает публично-правовым характером: право использования отзыва подразумеваемого решения принадлежит только истцу, а не судье <3>.

--------------------------------

<1> Очевидно, как отмечал Сенат в вышеупомянутом Докладе от 3 марта 1999 г., "заинтересованное лицо, формулируя свое ходатайство, должно прямо подчеркнуть свои доводы", так, чтобы можно было принять решение в его пользу, в противном случае, если третье лицо требует отмены решения, заявителю необходимо доказать свою точку зрения для получения от административного органа подразумеваемого решения о согласии.

<2> См. решение Государственного совета от 30 мая 2007 г. N 288519; BJDU. 2007. P. 288.

<3> См. Постановление Арбитражного апелляционного суда г. Дуэ от 4 июня 2008 г. N 07DA00477.