Раздел I. Сравнительное правоведение

В ИССЛЕДОВАНИИ ИНСТИТУТОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Ю.А. ТИХОМИРОВ

СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ИНСТИТУТОВ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В современном мире происходят масштабные и динамичные процессы, в эпицентре которых находится государство. Его роль значительна, хотя и весьма подвижна. Государственное управление несет основную публичную нагрузку, обеспечивая устойчивое развитие экономической и социальной сфер и растущие в обществе потребности в ресурсах. От него во многом зависят реальные гарантии прав и законных интересов граждан, частных лиц и юридических лиц - в широком смысле, а также безопасность страны. Государственное управление призвано своевременно и правильно отвечать на вызовы внутри и вне страны.

Понятно, сколь значительны требования, предъявляемые к качеству государственного управления во многих странах мира. В последние годы правительства и неправительственные организации, Всемирный банк и бизнес-структуры активно действуют в этом направлении, вводя и оценивая уровень государственного управления с точки зрения его организации, демократичности и доступности, достижения высоких конечных результатов. Эффективность управления по результатам служит его главным индикатором в глазах гражданского общества и мирового сообщества. Международная доктрина good governance(хорошего управления) означает транспарентное и ответственное управление человеческими, природными, экономическими и финансовыми ресурсами в целях справедливого и устойчивого развития.

Следуя этим целям, в России и во Франции в течение ряда лет проводятся административные реформы, призванные сделать государственное управление открытым и эффективным <1>. Накоплен интересный опыт правового регулирования в этой сфере, анализу и сопоставлению которого посвящен данный проект. В его рамках в Москве и Париже в 2009 и 2010 гг. состоялись научные форумы с участием российских и французских ученых-юристов, экономистов и представителей бизнес-структур, посвященные проблемам административного управления, контроля и судебных процедур. Представленные участниками доклады были вполне сопоставимы по манере анализа и основному содержанию, и их условно можно разделить на несколько разделов.

--------------------------------

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2008; Он же. Децентрализация управления в зарубежных странах. М., 2009.

В первый раздел включены сравнительно-правовые исследования административных процедур и контроля. В материале, представленном профессором Ж. Марку, анализируются общие начала и особенности правовой регламентации административных процедур и контроля в России и других государствах Европы. В статье профессора Т.Я. Хабриевой поставлен вопрос о критериях разграничения административных процедур и барьеров. Эту тему продолжает материал В.И. Лафитского, описывающий механизмы преодоления административных барьеров в зарубежных странах.

В следующих разделах книги участники совместного проекта дают углубленный анализ отдельных вопросов темы исследования, анализируя административные акты, вопросы организации и функционирования управления, проблемы участия частных лиц и организаций в выполнении некоторых публичных функций.

В российской доктрине административного права большое внимание традиционно уделяется административным актам. Профессор А.Ф. Ноздрачев дал развернутую характеристику природы и видов административных актов, оснований их принятия. Рассмотрены актуальные вопросы реализации этих актов и соблюдения требований законности.

Во Франции большое значение имеет регламентарная власть, которая означает право на установление общих норм о правовом положении субъектов, на деятельность или поведение которых они распространяются. Такое право предоставляется административному органу конституцией или законом. Профессор Ж. Марку обстоятельно рассмотрел вопросы регламентарной власти и положения субъектов частного права в режимах предоставления, осуществления и контроля. Регламентарная компетенция осуществляется при участии частных лиц посредством заключения соглашений, в частности коллективных договоров, договоров в медицинской сфере, а также согласования интересов различных сторон при установлении технических норм.

Общие принципы административного права во Франции, охарактеризованные профессором Д. Капитаном, отражают устойчивые традиции национальной доктрины и практики четкой регламентации отношений публичной власти и граждан. Тут налицо два действующих публичных субъекта - администрация и административный суд. Принципы подачи и рассмотрения ими обращений отличаются четкостью, простотой и гуманностью. Это - принципы прозрачности, разрешения противоречий, юридической безопасности (отсутствие обратной силы) и т.д.

Еще один аспект сравнительно-правового анализа - рассмотрение проблем государственного управления со стороны частных лиц. Профессор Ж.-М. Понтье обстоятельно раскрыл природу такого устойчивого сугубо французского института управления и права, как общественная (публичная) служба. Ее отличает служение публичному интересу и ориентация на обеспечение общественной пользы, понятие которой имеет вполне очевидный конкретно-исторический смысл. Примечательно, что к сугубо публичным субъектам таких служб уже давно добавились субъекты частного права (союзы, общества и т.п.). Мандат на полномочия передается на основе закона либо договора, охватывает как административные, так и торгово-промышленные сферы.

Весьма интересен принцип подразумеваемых решений, когда так называемое молчаливое решение администрации в ответ на ходатайство граждан служит средством быстрого и четкого рассмотрения дел. Конкретный срок такого решения является его прочной гарантией. Подробное пояснение профессором П. Кассиа этого административного феномена полезно для российской доктрины и практики административного права, в том числе для упорядочения процедур оказания публичных услуг и обжалования административных решений.

Материал Л.К. Терещенко посвящен анализу процедур и гарантий, обеспечивающих участие физических и юридических лиц в их отношениях с органами публичной администрации. Отмечается интенсивная разработка в отечественной науке понятий государственных и муниципальных услуг в рамках понятий компетенции и функций и широкое внедрение процедур оказания услуг, в том числе на базе многофункциональных центров и в соответствии с административными регламентами. Анализируются механизмы раскрытия потенциала Федерального законаот 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".

Интересные суждения содержатся в материале Н.В. Путило об участии частных организаций в предоставлении публичных услуг. Применительно к России речь идет о новом направлении деятельности, поскольку раньше таковыми субъектами считались лишь учреждения. Теперь круг субъектов значительно расширен, и многие частные организации и предприниматели заняты оказанием услуг. Этой линии содействует использование механизма санкционирования, договорного регулирования, государственного заказа, а также аутсорсинга. Контракты госорганов с внешними исполнителями расширяют зоны участия последних в процессе оказания услуг. В России действуют федеральные агентства, которые заняты преимущественно организацией оказания услуг.

Как видно, содержание материалов книги свидетельствует об общих тенденциях совершенствования государственного управления в России и во Франции. Не менее очевидны и специфические моменты в управленческих процессах и своеобразные механизмы и инструменты управления. Естественно, возникает ряд вопросов об оценке этих явлений. Получить информацию о зарубежном опыте? Провести ли сравнение? Использовать ли зарубежные приемы управления? Высказать пожелания коллегам?

Ответам должны предшествовать четкие критерии сравнительно-правового анализа. Во-первых, важен целевой критерий, означающий установление целей проводимых сравнений. Во-вторых, необходим оценочный критерий, позволяющий интерпретировать управленческие явления, процессы и институты. В-третьих, полезен системный критерий, означающий их анализ и оценку в рамках национального права и социальной среды. В-четвертых, надо применять интегративный критерий, означающий использование концентрированного опыта сравнительного правоведения и международных стандартов. Лишь соблюдение названных критериев гарантирует точность анализа и обоснованность рекомендаций.

Особо отметим необходимость учета динамики общественных процессов, что предполагает проведение экономико-правовых исследований. В каждой стране бизнес активно ищет партнеров в экономической сфере, взаимодействие с которыми позволяет укрепить его потенциал. Таковыми и являются не только зарубежные экономические структуры, но и мощные юридические центры. Это объясняется тем, что решение стратегических задач модернизации экономики в России требует использования комплекса средств. И среди них важнейшее место принадлежит праву.

Бизнес нуждается в хорошо развитом законодательстве и его правильном и последовательном применении. Это позволяет предотвращать административное давление и обеспечивать самостоятельность хозяйствующих субъектов, повышать качество экономических решений, использовать новейшие административные процедуры. Контроль государства и общества за выполнением законов должен быть открытым и действенным.

Все это вполне достижимо на основе тесного взаимодействия ученых-юристов и деловых кругов России и Франции.

Дело в том, что в быстро меняющемся мире необходимы правильно избранные ориентиры движения. Это важно как в национальном, так и в международном аспекте. Поэтому интеграция национальных экономик и иных сфер жизни государств требует эффективных правовых регуляторов. Их поиск и применение должны происходить на основе сотрудничества ученых-юристов России и Франции. Уже сделан очередной шаг в этом направлении: проведена большая работа по выполнению исследовательского проекта, посвященного анализу административных процедур и контроля во Франции и в России. Полученные результаты весьма полезны для повышения качества административных решений и улучшения взаимодействия публичной власти с частными лицами и бизнесом.

Теперь нужны новые научные исследования. Ведь бизнес не замыкается в национальных границах и стремится вести дело на территории многих стран. Известен успешный опыт ЕС по созданию единого экономико-правового пространства. Создан Таможенный союз с участием России. Изучение и использование накопленного опыта позволит создавать для предпринимательской деятельности благоприятные условия. Для этого нужны фундаментальные разработки проблем правового обеспечения бизнеса с учетом международно-правовых норм и лучших "правовых практик" стран ЕС, СНГ и ЕврАзЭС.

Ученые разных стран заинтересованы в получении новых научных выводов о системах правового регулирования государственного управления, предпринимательства с учетом социально-экономической динамики, о механизмах выработки и применения новых научных знаний, о каналах эффективного использования новейшей научно-технической информации, о программах инновационного развития в региональном и отраслевом аспектах. Требуют анализа и направления сближения систем технического регулирования в ЕС и Таможенном союзе. Нет сомнения, что решение этих задач позволит более эффективно использовать правовые регуляторы для повышения уровня предпринимательской деятельности.

Другая актуальная проблема - правильное понимание роли эффективного использования человеческого фактора. За последние годы формирование рыночной экономики связывалось преимущественно с решением вопросов собственности, прибыли и себестоимости, конкурентоспособности продукции. В стороне оставались вопросы организации и качества труда, социального обслуживания работников и повышения их квалификации. Между тем речь идет о главной движущей силе экономического развития.

Поэтому в повестке дня - разработка социально-правового комплекса в экономике с учетом Европейской социальной хартии, которая ратифицирована и в России. Нужны безотлагательные научные разработки механизма правового обеспечения гармонизации интересов всех участников производственно-трудовых отношений. Имеются в виду наилучшие способы обеспечения прав работников и реализации обязанностей работодателей, регулирование потоков трудовых мигрантов, новых форм участия работников в управлении производством, в экономическом саморегулировании. Особого внимания заслуживает цикл "образование - наука - производство" как в рамках государства, так и в национальных и международных бизнес-структурах.

Решив эту задачу, мы по-настоящему введем в действие такой ресурс гражданского общества, как экономико-правовая активность граждан. А это потребует от работодателей и профсоюзов принятия конкретных мер по поддержке и стимулированию работников предприятий и организаций, по укреплению дисциплины труда.

С этим связано и обогащение традиций и институтов континентального права в контексте расширяющегося международного сотрудничества России и Франции. Здесь ключевой проблемой является обеспечение доступа к праву. Для ее решения необходимо добиваться глубокого освоения памятников европейского права и основных юридических текстов путем подготовки глоссариев и обогащения общего юридического языка. Ведь общие правовые традиции наших стран побуждают к исследованиям тенденций развития правовой культуры граждан и их социально-правовой готовности во всех сферах жизни. Заметим, что остается актуальной проблема обеспечения открытости юстиции в глазах общества и качества судебных решений в интересах граждан и бизнеса. Поэтому проблема доступа к праву могла бы быть новой темой научных исследований, имеющей большое практическое значение для всего бизнес-сообщества.

Решение этих задач может быть успешным при условии тесного взаимодействия юридических научных центров и бизнеса с российской и французской стороны. Российские бизнес-сообщества имеют положительный опыт сотрудничества с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, который наладил прочные связи с французскими коллегами. И с деловыми экономическими партнерами есть прочные контакты.

Все это вселяет уверенность в успешной реализации новых исследовательских проектов. Их подготовка и проведение позволят в большей степени усилить системный анализ проблем государственного управления России и Франции и комплексную разработку связанных с этим экономико-правовых задач развития стран.