Раздел II. Административные решения и акты в россии

И во франции

А.Ф. Ноздрачев

Административные акты: понятие, признаки, динамика

Понятие "административный акт".В доктрине административного права России общепризнано, что административные акты - это основная и наиболее значимая правовая форма реализации задач, целей и функций исполнительной власти. С их помощью органы исполнительной власти (или их должностные лица) в рамках своей компетенции: ставят управленческие задачи; предписывают мероприятия; формулируют правила поведения; предоставляют права; возлагают обязанности; изменяют или отменяют административные правоотношения; предусматривают санкции.

Таким образом, административные акты непосредственно включены в систему управленческого процесса и соответствующих управленческих процедур внутреннего характера и значения в органах исполнительной власти.

Для обозначения указанного правового явления до настоящего времени в российской науке административного права используются разные термины: "акт управления", "правовой акт управления", "правовой акт органа исполнительной власти", "акт административного распорядительства", "распорядительный акт" и др. <1>. И лишь в последнее время в порядке пересмотра понятийного аппарата российского административного права стали употребляться термины "акт государственной администрации", "административно-правовой акт", "исполнительный акт" и "административный акт" в отношении как индивидуальных актов органов исполнительной власти, так и актов нормативного правового характера <2>.

--------------------------------

<1> См., например: Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. М., 1970. С. 5; Он же. Акты управления (значение, проблемные исследования, понятия). М., 1987. С. 3 и след.; Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М., 2008. С. 237 (автор гл. 8 - М.В. Галкина.); Общее административное право: Учебник / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2007. Гл. 11 (автор - Ю.Н. Старилов).

<2> См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 137; Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. М., 1996. С. 157. Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. Екатеринбург, 1999. С. 7; Токарев О.В. Административные акты: материальные и процессуальные проблемы современной теории: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2001; Яхин Ф.Ф. Действие административно-правовых актов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.

В контексте изменения предмета российского административного права и круга регулируемых им отношений отказ от термина "акт управления" следует признать обоснованным. На наш взгляд, употребление термина "административный акт" в качестве наименования института актов органов исполнительной власти является предпочтительным.

Именно термин "административный акт" наиболее зримо выражает волевое властное действие органа исполнительной власти, включающее волеизъявление органа (решение) и его внешнее выражение - акт в процессе выполнения функций, предоставления государственных услуг, порученных ему юридическими предписаниями, имеющий своей целью вызвать необходимые юридические последствия в соответствующих административно-правовых отношениях.

Достоинство термина "административный акт" состоит в том, что он и семантически однозначно демонстрирует волевое властное действие органа исполнительной власти - административного органа по управлению и регулированию.

Не менее важное значение употребление термина "административный акт" имеет в плане международного и сравнительно-правового опыта, поскольку данный термин универсален и широко используется в доктрине административного права зарубежных стран. Заметную роль в формировании теории административных актов в науке административного права России сыграли и играют работы правоведов Франции: Г. Брэбана, Ж. Веделя, М.Ж. Гедона, П. Дельвольве, О. Дюпейру, Г. Дюпюи, Б. Жанно, Г. Жеза, Ж.Ф. Лашома, М. Летурнера, М. Ориу, Ж.М. Оби, И. Пети, П. Рубье и др.

Наименование актов органов исполнительной власти родовым термином "административные акты" не противоречит тому факту, что они могут иметь разную юридическую природу и влечь разные юридические последствия: одни из них - нормативные - обусловливают возникновение стабильных административно-правовых отношений; другие - индивидуальные - влекут возникновение конкретных административно-правовых отношений.

Юридическая сила административных актов как выражение "подчиненности" одних актов другим также является разной. По данному критерию они образуют сложную иерархическую систему, в которой место акта строго соответствует месту органа исполнительной власти, издавшего акт, в государственном аппарате и его компетенции.

Административные акты различаются по сфере их действия. Они могут действовать лишь на определенной территории, касаться лишь отдельных лиц и дифференцироваться по предмету регулирования.

Но есть нечто неизмеримо большее - то общее, что объединяет их в один вид актов органов исполнительной власти под единым, общим наименованием "административные акты". Укажем на эти общеродовые признаки:

- административные акты исходят от органов исполнительной власти государства и поэтому имеют государственный, властно-организующий характер. Их исполнение обязательно для всех субъектов, которым они адресованы;

- возможность их издания определяется компетенцией органа исполнительной власти, устанавливаемой конституцией и законами, как по вопросам, так и по территории;

- административные акты имеют одинаковый официально установленный порядок принятия и одинаковые правовые формы.

Нормативные административные акты имеют свои специфические и разнообразные формы - постановление, распоряжение, приказ, инструкция, указание и т.д., - но в большинстве случаев по форме административного акта нельзя определить его юридическую природу.

Всем административным актам как специфическому роду правовых актов свойственны некоторые общие признаки, которые выделяют их в общей системе права.

Термин "административные акты" позволяет объединить всю совокупность актов органов исполнительной власти и дифференцировать их в зависимости от характера регулирования общественных отношений, целей, задач, стоящих перед органами исполнительной власти, органично соединить с иными мерами, принимаемыми органами исполнительной власти.

Термин "правовой" в наименовании административных актов представляется излишним. Все действия и отношения органов исполнительной власти урегулированы правом. Они функционируют в условиях правового режима, и основной инструментарий их деятельности неизбежно приобретает правовой характер. Обязательной составляющей этого режима являются регламентированные средства юридического воздействия со стороны органов исполнительной власти, которые получают выражение в административных актах.

В доктрине российского административного права нет однозначного ответа на вопрос о том, вправе ли издавать административные акты только органы исполнительной власти или такого рода акты могут издавать и другие субъекты, осуществляющие отдельные функции в сфере государственного управления. Так, Центральный банк России не входит в систему федеральных органов исполнительной власти, но в то же время является органом государственного управления. По вопросам, отнесенным к его компетенции, - организация денежного обращения и безналичных расчетов, проведение денежно-кредитной политики, осуществление банковских операций, надзор за деятельностью кредитных организаций и т.д., - Центральный банк России издает как нормоустанавливающие акты, так и акты, устанавливающие конкретные правоотношения. Как и все административные акты органов исполнительной власти, акты Центрального банка России не могут противоречить федеральным законам и должны пройти регистрацию в Министерстве юстиции. Это означает, что акты Центрального банка России обладают всеми родовыми признаками административных актов.

Исполнительная власть в России имеет двухуровневую структуру: государственный уровень (органы исполнительной власти) и местный (муниципальный) уровень. На уровне местного самоуправления создаются исполнительные органы негосударственного характера, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов исполнительной власти. Исполнительно-распорядительным органом муниципального образования является местная администрация. Уставом муниципального образования она наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных функций, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Необходимым элементом компетенции местной администрации является издание административных актов по вопросам их ведения. Административными актами местного самоуправления могут определяться права и обязанности муниципальных служащих, требования к процедурам по оказанию муниципальных услуг и по исполнению административно-властных полномочий. Нередко в актах местной администрации содержатся предписания запрещающего характера: о запрете работы торговых предприятий, реализующих алкогольную и табачную продукцию в ночное время; о запрете свалок мусора в черте населенных пунктов и межнаселенных территорий и т.д. Административные акты местной администрации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Таким образом, понятием "административные акты" охватываются как правовые акты органов исполнительной власти и иных государственных органов, осуществляющих функции в сфере государственного управления, так и правовые акты местной администрации. Административные акты в муниципальных образованиях являются составной (низовой) частью общей системы административных актов в Российской Федерации, обладают собственным предметом, специфическими чертами и нормативной базой. Они представляют собой основанные на законе односторонние юридически-властные решения, принимаемые органом (или должностным лицом) местного самоуправления, устанавливающие, изменяющие или отменяющие муниципально-правовые нормы или служащие основанием возникновения, изменения либо прекращения муниципальных правоотношений в целях реализации задач и функций местного самоуправления. С точки зрения правовой природы, юридической силы и защиты административные акты местного самоуправления в российской правовой доктрине признаются и рассматриваются как акты органов публичной власти (Н.А. Антонова, О.В. Кудрякова, Е.И. Колюшин, Т.С. Масловская, А.Н. Постовой, Е.С. Шугрина и др.).

Основные признаки административного акта.Как бы ни различались административные акты по своей правовой природе и юридической силе, всем им присущи некоторые "родовые" признаки, по которым они выделяются в иерархии правовых актов и занимают в ней определенное место. Эти признаки выявлены и подробно освещались в работах российских административистов - Б.М. Лазарева, Н.И. Евтихеева, Н.Г. Салищевой, Р.Ф. Васильева, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, М.В. Костенникова, В.И. Поповой и др. С учетом положений, сформулированных указанными авторами и другими учеными-административистами, выделяем следующие признаки административного акта.

Определенность формы.Для административных актов законодательством четко определяется форма, отступление от которой следует считать недопустимым. Органы исполнительной власти вправе издавать только те виды актов, на принятие которых они управомочены. Эти виды актов точно и конкретно предусматриваются либо в законе, либо в положении об органе и др. Все другие акты органов исполнительной власти, изданные ими в иной форме, не являются административными актами и не имеют правового характера.

Привязка к своему органу.Административные акты относятся к исполнительной деятельности и к числу основных правовых средств ее организации и практического осуществления, чем обусловлено их издание строго в рамках компетенции органа исполнительной власти, установленной как законом, так и актом исполнительной власти. Рамки компетенции служат и нормативным ориентиром, и юридическим ограничением. Административный акт, изданный вне предметов ведения органа исполнительной власти или вне пределов его полномочий, признается некомпетентным и не подлежит применению.

В целях обеспечения компетентности административного акта орган исполнительной власти обязан самостоятельно, а не с помощью прокурора проверить свои полномочия по предметному, функциональному и территориальному критерию. Если административный акт принят некомпетентной инстанцией, то он некомпетентен и подлежит отмене.

Наличие свойств и признаков документа.Административный акт есть документ с фиксированной информацией в виде текста, устной или конклюдентной форме, предназначенный для передачи во времени и пространстве в целях разрешения конкретных дел, возникающих в процессе функционирования органов исполнительной власти.

Утверждение о том, что административно-правовой акт "есть письменный документ", не отражает всей специфики деятельности органов исполнительной власти. Одним из аспектов специфики административных актов является форма выражения содержащейся в них информации. Чаще всего эта информация выражается письменно, но она может быть выражена и в устной форме, а также сигналами, жестами и т.п. Однако во всех случаях для административных актов характерен нормативный язык, правовые термины, соблюдение субординации, правил и реквизитов, свойственных каждому акту.

Авторитарный характер.В административном акте односторонне выражается воля органа исполнительной власти по тому или иному поводу, определенному законом или нормативным правовым актом вышестоящего органа исполнительной власти. "При помощи актов - документов воля лиц, которая по своей основе представляет собой внутреннее, психическое явление, выступает вовне, в качестве волеизъявления, способного дать известный юридический эффект" <1>.

--------------------------------

<1> Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. М., 1981. Т. 1. С. 194.

Характерная особенность воли, выраженной в административном акте, - ее направленность на достижение определенных результатов, включая юридические последствия. Административный акт всегда является формой решения конкретной управленческой задачи. Существо этого управленческого решения может заключаться в установлении, изменении или отмене нормы права либо в конкретных предписаниях исполнительно-распорядительного характера без согласия адресата этого предписания.

Орган исполнительной власти (должностное лицо) самостоятельно и независимо от чьей-либо воли, руководствуясь лишь положениями закона или предписаниями подзаконных нормативных правовых актов, а также фактическими обстоятельствами, принимает административный акт и контролирует его исполнение.

Авторитарность и независимость органа исполнительной власти (должностного лица) в подготовке и утверждении административного акта не являются выражением административного произвола. Административный акт может быть в установленном законодательством досудебном и судебном порядке оспорен или признан незаконным или недействительным, т.е. недействующим (см., например, ч. 2 ст. 253ГПК РФ).

Легальность (законность).Суть легальности (законности), а точнее, подзаконности административных актов определяется следующими правовыми формулами. Они всегда издаются:

- "в соответствии с Конституцией, законами", т.е. нормативно связаны;

- "на основе и во исполнение закона", т.е. выражают действия по реализации закона;

- "в пределах прав, предоставленных законом", т.е. в рамках, установленных законом;

- "в случаях, предусмотренных законом", т.е. когда точно определены основания их принятия;

- с соблюдением предусмотренных ограничений и запретов.

Никакой административный акт не может отменить или изменить закон. Если административный акт противоречит закону, то действует закон, тогда как закон может отменить или приостановить действие административного акта.

Закон представляет собой как основу, так и рамки для административных актов. В такой же роли выступают и "вышестоящие" административные акты (скажем, акты Правительства), содержащие нормы, создающие права и обязанности для соответствующих органов исполнительной власти. Поэтому суть легальности сводится к тому, что административные акты издаются на основе и во исполнение закона и других законныхправовых источников.

Административные акты могут издаваться органами исполнительной власти на основе и во исполнение не только законов, но и указаний (приказов, распоряжений) вышестоящих органов исполнительной власти, которые в пределах своей компетенции в процессе руководства обладают правом давать предписания, обязательные для исполнения адресатами.

Норма закона ("вышестоящего" административного акта) может послужить "командой" для создания серии новых норм подзаконных актов, стать для них "базовой отсылкой", "раствориться" по элементам в нормах исполнительных актов, послужить источником толкования и правоприменения, быть носителем санкций. Так, Градостроительный кодексРФ предусматривается, что порядок участия граждан Российской Федерации и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности устанавливается нормативными правовыми актами, актами органов местного самоуправления в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем доктрина административного права исходит из того, что не следует культивировать обилие норм в административных (исполнительных) актах, ибо тогда утрачивается "законоисполнительный смысл" и допускаются "превышения", "отступления" и "произвольное толкование" <1>.

--------------------------------

<1> Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982. С. 222; Он же. Действие закона. М., 1992. С. 79; Правоприменение: теория и практика / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2008. С. 90.

Правовая и фактическая обоснованность.Административные акты детализируют общие нормы, заложенные в законе или в "вышестоящем" административном акте. Они направлены на обеспечение повседневной, оперативной, дифференцированной исполнительной деятельности и регулирование различных аспектов государственной и общественной жизни. При помощи административных актов исполнительная власть реализует права и обязанности субъектов управленческой деятельности, обеспечивает их должное поведение, удовлетворяет или отклоняет требования юридических лиц, должностных лиц, граждан. Поэтому такого рода акты должны быть юридически и фактически обоснованными, т.е. издаваться в случаях, предусмотренных законодательством, и тогда, когда они действительно необходимы в процессе правомерной исполнительной деятельности.

Наличие решения.Административные акты издаются для решения тех вопросов, которые определены в законе, положении об органе и в других актах в виде типологии (перечня) вопросов или отдельных поручений вышестоящего органа. По содержанию административный акт - это управленческое решение, реализующее задачи и функции исполнительной и распорядительной деятельности органа исполнительной власти.

Органы исполнительной власти принимают административные акты в процессе повседневного оперативного руководства и регулирования экономической, социально-культурной, административно-политической и других сфер и отраслей.

Управленческое решение может содержаться только в административных актах. Только в этом случае оно может вызывать юридические последствия в виде:

- установления (изменения, отмены) правовых норм;

- установления (изменения, прекращения) конкретных правоотношений в сфере исполнительной власти.

Вот почему наличие управленческого решения следует считать самым существенным и характерным признаком административного акта.

Под управленческим решением принято понимать юридически-властное волеизъявление органа исполнительной власти на основе анализа и оценки конкретной управленческой ситуации, направленное на достижение определенной цели, предусматривающее средства ее осуществления <1>. Решение органа исполнительной власти получает правовую силу в результате юридического оформления в виде административного акта нормативного или индивидуального характера, издаваемого в пределах компетенции соответствующего органа исполнительной власти. Готовится и утверждается решение по установленным правилам управленческого процесса в целях реализации функций государственного управления и решения конкретных управленческих задач.

--------------------------------

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. М., 1972. С. 33.

Без решения нет и не может быть административного акта. При этом не всякое решение управленческого характера является административным актом. В качестве административного акта может рассматриваться лишь такое решение, которое надлежащим образом оформлено и обладает всей совокупностью признаков административного акта.

По содержанию все административные акты являются управленческими решениями, содержащими в своей сути цели, задачи, методы и функции органов исполнительной власти. Посредством административных актов разрешаются управленческие ситуации.

Творческий характер.Административный акт всегда направлен на оптимальное разрешение исполнительских дел и вопросов исходя из конкретных обстоятельств. Поэтому для административного акта характерным является не только признак легальности (законности), но и свобода усмотрения. Свобода усмотрения не означает вседозволенности.

Органы исполнительной власти пользуются свободой в рамках КонституцииРФ и конституционных принципов и не вправе принимать произвольные решения. Административные акты должны соответствовать общему смыслу, духу и предназначению законодательства. Такая ограниченность "творчества" в подготовке административного акта тесно связана с обязанностью органа исполнительной власти обосновывать любое свое решение. Не творческими, а произвольными признаются в доктрине российского права и на практике административные акты, которые ничем не обоснованы, представляются бессмысленными, грубо нарушают действующее законодательство или общепризнанные принципы права, а также противоречат принципу справедливости.

Общеобязательность.Юридическая сущность административного акта состоит в том, что он содержит обязательное правовое решение вопросов управления. Без решения административный акт был бы бессодержательным. Однако не всякое решение органа исполнительной власти приобретает юридическое значение. В качестве административного акта может рассматриваться только лишь такое решение, которое надлежащим образом оформлено и обладает всеми признаками административного акта. Только в этом случае его обязаны исполнять все субъекты, которым он адресован. Исполнение административного акта гарантируется соответствующими институтами государства, а при необходимости обеспечивается принудительной силой государства.

Юридическое значение.Административные акты в зависимости от их юридической природы имеют двоякое юридическое значение. Они устанавливают, изменяют или отменяют нормы права; возлагают конкретные обязанности на субъектов административно-правовых отношений или наделяют их определенными правами. В значительной своей массе административные акты содержат конкретные (индивидуальные) решения, относятся к определенному случаю (или определенному числу случаев) и в этом качестве являются юридическими фактами, влекущими возникновение, изменение или прекращение конкретных административно-правовых отношений.

Административные акты любой юридической природы могут быть:

- правовым основанием для издания других административных актов (нижестоящих в иерархии административных актов);

- доказательством для любого суда - конституционного (уставного), арбитражного, административного, суда общей юрисдикции; основанием для возбуждения судебного дела;

- условием действительности других актов органов исполнительной власти, включая и неправовые акты, а также гражданско-правовых актов (например, договора купли-продажи).

Официальный характер.Официальность административного акта выражается в том, что соответствующее управленческое решение может быть принято только уполномоченными (компетентными) органами исполнительной власти (или должностными лицами), но не от своего имени, а исключительно от имени государства. Волеизъявление, выраженное в административном акте, всегда является государственной волей.

Административные акты подготавливаются и издаются в процессе реализации исполнительной власти, осуществления ею государственно-властных полномочий. Поэтому отсюда исходит другой важный признак административных актов - их властный характер, обязательность исполнения содержащихся в них предписаний.

Акты органов исполнительной власти, не относящиеся к административным актам.Не все акты, издаваемые органами исполнительной власти, являются административными актами. Обязательным специфическим признаком административного акта является наличие в нем решения относительно:

- установления правовых норм;

- возникновения, изменения или прекращения индивидуальных правоотношений;

- признания, создания или изменения юридических состояний;

- обеспечения реализации правовых норм, правовой защиты законных интересов и т.д.

Акты декларативного характера, а также различные подготовительные документы - справки, информация, обзоры, доклады и другие не могут считаться административными актами, поскольку в них отсутствует решение органа исполнительной власти.

Следует полностью и однозначно согласиться с французским исследователем М. Гунелем, который, выделяя административные акты среди источников публичного права, называет их исполнительными решениями <1>. Акты, не содержащие "исполнительного решения" и, таким образом, не вносящие каких-либо изменений в существующий правопорядок, не могут признаваться административными актами.

--------------------------------

<1> Гунель М. Введение в публичное право / Пер. с фр. М., 1995. С. 239.

Заявления, толкования, заключения, меморандумы и тому подобные акты, исходящие от органа исполнительной власти, теория административного права не рассматривает как административные акты, так как в них нет "юридической сердцевины" - решения. То же самое относится к обещаниям.

Теория административного права не относит также к административным актам разного рода документы, издаваемые органами исполнительной власти, скажем, служебные удостоверения и т.д., которые хотя и имеют правовое значение, но не содержат никаких решений относительно правоотношений, т.е. не устанавливают, не изменяют и не прекращают их. Они лишь документируют (удостоверяют) определенные факты.

Документы, не имеющие юридического значения (акты проверок, ревизий; служебные справки, протоколы, служебные записки, стенограммы служебных совещаний, отчеты и т.п.), являются источником служебной информации, но не влекут юридических последствий.

Однако на основе актов, не имеющих юридического значения и не относящихся к административным актам, органы исполнительной власти вправе принимать административные акты.

До сих пор в юридической литературе ведутся дискуссии относительно концепций, доктрин, писем, информационных сообщений, указаний, наставлений и других служебных документов, посредством которых орган исполнительной власти информирует подведомственные органы о принятых решениях, затрагивающих сферу их деятельности. Представляется обоснованным вывод о том, что письма министерств и ведомств следует рассматривать как административные акты, если они меняют юридическую ситуацию подчиненных, т.е. все-таки предоставляют какие-то права, устанавливают какие-то обязанности, порядок действий и т.п. В этом случае они могут быть обжалованы в установленном порядке, т.е. в административном порядке или в суд.

Указания (директивы) представляют собой специфический тип административных актов. К этой категории относятся разного рода указания, исходящие от органов исполнительной власти, обладающих дискреционными полномочиями, относительно общих критериев, применяемых для решения индивидуальных проблем. Теория административного права признает за ними определенную юридическую силу, тем не менее данный тип не является общепринятым.

Следует ожидать оценки судов в процессе рассмотрения административных споров: приравняют ли суды документы такого рода к административным актам со всеми отсюда вытекающими правовыми последствиями. Эта проблема является не такой простой, как может показаться на первый взгляд. Она оказалась трудной даже для Конституционного Суда РФ. В Постановленииот 14 июля 2005 г. N 9-П Конституционный Суд назвал акт налоговой проверки правоприменительным актом <1>. Однако такое суждение представляется спорным. Акт проверки является доказательством существования определенного юридического факта и служит основой для принятия административного акта, в данном случае в налоговой сфере.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3200.

В российском законодательстве термин "административный договор" (соглашение) не употребляется, тем не менее в государственно-управленческой практике используются административные договоры: о разграничении компетенции, о сотрудничестве и совместных действиях, о поступлении на государственную службу и т.д.

В каждом случае заключения административного договора требуется завершающее критически-властное волеизъявление полномочного органа исполнительной власти (должностного лица), конкретное юридически-властное оформление достигнутого соглашения. Это означает, что административный договор следует рассматривать в качестве разновидности административного акта. Количество волеизъявлений не влечет принципиальной юридической специфики административного акта. Поэтому нет веских оснований относить административное соглашение к иным правовым формам государственного управления. Оно лишь показывает степень взаимодействия полномочного органа исполнительной власти с управляемыми субъектами; степень сотрудничества со смежными органами исполнительной власти, в результате которого достигается оптимальный правовой результат (совместное решение). При наименьшей степени взаимодействия правовой результат (решение) устанавливается (сообщается) управляющим органом исполнительной власти в одностороннем административном акте. Таким образом, количество волеизъявлений лишь дифференцирует административные акты на односторонние, двусторонние и многосторонние, и это означает, что административное соглашение выступает разновидностью административных актов <1>.

--------------------------------

<1> Тихомиров Ю.А., Котелевская Н.В. Правовые акты. М., 1995. С. 95; Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. М., 2000. С. 340.

С учетом сделанных выводов можно дать следующее определение понятия административного акта: это односторонний либо контрактный юридический акт, издаваемый органом исполнительной власти без согласия адресата либо с его согласия (по договору), не порождающий между сторонами отношений частного права, но вносящий изменения в существующий правопорядок путем наложения каких-либо обязанностей на граждан и юридических лиц или предоставления им каких-либо прав.

Функции административных актов.Административные акты - письменные официальные документы исполнительной власти, в юридически определенной форме и в пределах компетенции регулирующие общественные отношения и обладающие государственно-властным характером. Основное назначение административных актов - это регулирующее воздействие на публичные управленческие отношения, которое обеспечивает достижение целей и решение задач государственного управления посредством издания административного акта.

В указанном качестве административные акты выполняют важные социальные функции. В них находят свое выражение цели, задачи, функции и методы исполнительной власти; свое решение - разнообразные вопросы и ситуации исполнительской деятельности.

О значимости административных актовговорит тот факт, что в компетенции органов исполнительной власти находится самая широкая сфера государственной деятельности. Это регулирование отношений экономических, бюджетных; финансовых; кредитных и денежных; социальных; природоохранных и др.

Принятие органами исполнительной власти административных актов не является произвольным действием, обусловленным "злобой сегодняшнего дня". При издании каждого административного акта орган исполнительной власти должен исходить из необходимости не только решить конкретный вопрос исполнительской деятельности, но и внести определенный вклад в решение общих задач, стоящих перед исполнительной властью.

Открытое провозглашение социальных, политических и других целей - в известной степени характерная черта административных актов. В административных актах указывается социальное назначение намечаемых мероприятий, устанавливаемых правил, методик, критериев, порядков и т.д., дается их целевая характеристика. Например, в ПриказеМинистерства здравоохранения и социального развития РФ от 11 мая 2007 г. N 325 "Об утверждении критериев оценки эффективности деятельности врача общей практики (семейного врача)" прямо указывается, что приказ издается "в целях дальнейшего совершенствования организации первичной медико-санитарной помощи населению"; а в приложении к приказу разъясняется, что "основной целью введения критериев оценки эффективности деятельности врача общей практики (семейного врача) является проведение анализа диагностической, лечебно-профилактической и организационной работы участка врача общей практики (семейного врача) лечебно-профилактического учреждения для улучшения качества оказания первичной медико-санитарной помощи и мониторинга состояния здоровья прикрепленного населения".

Административные акты имеют политический характер. Они выражают линию административной политики государства. С их помощью определяется государственный (политический) режим, содержание и формы деятельности органов исполнительной власти.

Следует считать, что актуальным вопросом сегодняшнего дня является разработка, нормативное закрепление и внедрение в деятельность органов исполнительной власти новой административной политики, соответствующей стандартам правового демократического социального государства. Важность формирования данной политики, ее роль в обеспечении прав человека обусловливает необходимость фундаментальной разработки концепции этого вида политики. Ядром административной политики должны быть принципы отношений исполнительной власти с гражданами и институтами гражданского общества.

Административные акты выступают системообразующими элементами всех правовых явлений и играют в правовой системе огромную роль.

Прежде всего, они выполняют важные функции в механизме правового регулирования и действия права. Они делают законы "живыми".

Административные акты служат проведению в жизнь законов и других решений органов законодательной власти. Существо такого проведения в жизнь состоит в том, что с помощью административных актов требования закона доводятся до непосредственных исполнителей и в таких актах предусматриваются мероприятия, направленные на реализацию этих требований.

Необходимость административных актов связана с недостаточностью абстрактных юридических моделей законов для многообразия конкретных жизненных ситуаций или с проектами законодателя.

Административные акты позволяют регламентировать те аспекты общественных отношений, которые оказываются слишком конкретными для обобщения на уровне закона. Таким образом, административные акты разгружают законы от деталей "технологического характера".

Без административных актов применение многих законов было бы делом безнадежным, и связано это с неизбежно общим характером норм, содержащихся в законах. Поэтому в последнее время практикуется принятие законов в "пакете" с административными актами, что заслуживает всяческой поддержки. Административные акты могут приниматься в процессе подготовки законов.

Качество реализации законов, а следовательно, качество исполнительской деятельности, ее общественная действенность в значительной степени зависят от того, какие административные акты принимаются и какие общественные результаты при этом достигаются. Это связано с тем, что административные акты могут как усиливать, так и ослаблять предписание закона, тем самым влияя на эффективность его действия.

Административные акты, обеспечивая реализацию законов, неизбежно вносят в механизм действия реализуемых требований закона важные детали, касающиеся предмета регулирования, прав и обязанностей субъектов, процедуры и сроков их действий и т.д. Поэтому в науке административного права всегда подчеркивалось значение административных актов как важнейшего механизма действия законов, так как именно на стадии подготовки административных актов создаются предпосылки для действенности законов.

Поэтому следует изыскивать научно обоснованные и эффективные методы наиболее основательной подготовки административных актов посредством обсуждения наиболее важных вопросов с гражданами, проведения общественной экспертизы наиболее значимых административных решений и т.д.

Административные акты выполняют функцию оперативного реагирования на спонтанно возникающие общественные потребности. Государство в лице органов исполнительной власти обязано немедленно "давать ответы" на возникающие проблемы, изменение внутренней и внешней обстановки, новые экономические, политические, социальные требования.

С помощью административных актов исполнительная власть реализует функцию непосредственного общения управляющего и управляемых. Органы исполнительной власти в системе государственного аппарата ближе всех к проблемам, нуждающимся в разрешении, единственные из всех органов имеющие опыт разрешения соответствующих проблем в порученной сфере или отрасли государственного управления.

Органы исполнительной власти посредством административных актов доводят до адресатов требования законов и организуют их исполнение.

В административных актах воплощаются специальные знания и опыт (в сфере экономики, финансов, образования, охраны здоровья населения и т.д.), глубокие знания специальных вопросов (например, классификации товаров в целях таможенного оформления и контроля за товарами, перемещаемыми через таможенную границу Российской Федерации); отражаются взаимные отношения адресатов нормативного предписания в результате сложившейся общественной практики, имеющейся базы нормативно-правового регулирования.

Административные акты являются объективированным выражением правовой формы деятельности органов исполнительной власти. Это "венец" исполнительной деятельности и одновременно важнейший элемент механизма правового регулирования. Административные акты принимаются в пределах компетенции органа исполнительной власти и его руководителя "на основе и во исполнение", а также по собственной инициативе в порядке, предусмотренном нормами права.

Так же как и законы, административные акты должны постоянно воссоздавать объективно необходимое соответствие интересов гражданина, государства и общества, т.е. носить творческий характер и оптимально разрешать управленческие задачи и вопросы.

Как и законы, административные акты должны исходить из потребностей общественного развития и соответствовать его целям и задачам. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 7)они должны быть направлены "на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека". Следовательно, административные акты регламентируют многообразные процессы жизнедеятельности общества и всегда должны быть обращены в будущее.

Административные акты содержат государственные установления, которые в соответствии с компетенцией принимающего решение органа исполнительной власти или его руководителя являются юридически обязательными для адресатов; проводятся в жизнь организаторскими и правовыми средствами, а при необходимости и с помощью принудительной силы государства.

В общей системе нормативных правовых актов как источников права административные акты устанавливают, изменяют или отменяют обязательные правила поведения либо регулируют конкретные управленческие отношения и в этом качестве непосредственно обусловливают возникновение, изменение или прекращение правовых отношений в сфере функционирования органов исполнительной власти.

Административные акты могут служить: юридическим основанием для издания других исполнительных решений правового и неправового характера; основанием для возбуждения судебного дела и доказательством для суда; юридическим условием действительности других актов органов исполнительной власти или гражданско-правовых актов.

Динамика административных актов.Динамика административных актов связана с самим фактом их возникновения и реального применения. Административный акт можно считать существующим в тот момент, когда состоялось выражение органом исполнительной власти своей юридически-властной воли. В этот момент возникает потенциальная способность административного акта действовать и порождать соответствующие юридические последствия.

Под "динамикой административного акта" понимается практическое осуществление административного акта, его воплощение в тех фактах, событиях, явлениях, общественных отношениях, на возникновение, изменение или прекращение которых он и рассчитан. Именно динамика административных актов позволяет в полной мере оценить их "реальные силы", проверить эффективность воздействия на происходящие процессы. Истинный критерий эффективности административных актов определяется степенью достижения тех результатов, к которым стремится государственный орган в процессе осуществления исполнительной власти.

В практическом применении административных актов как юридически обязательных предписаний путеводной нитью должны служить не производные ходы, а определенные правовые формулы: установление, изменение или прекращение правоотношений; применение при разрешении споров и иных индивидуальных дел в управлении; при рассмотрении различных дел о правах, обязанностях, порядке действий и др.; в качестве юридических документов и доказательств в государственных органах (например, в судах, органах административной юрисдикции) и др.

Применение административного акта при разрешении споров и регулировании общественных отношений возможно лишь при наличии у него юридической силы. Под юридической силой административного акта понимается реальность практического использования данной правовой формы управленческих действий в рамках системы государственного управления.

С понятием "юридическая сила" связано установление строгого соответствия административных актов законам, определение оснований и рамок принятия того или иного административного акта, его содержания. Формулы "на основании", "в соответствии", "во исполнение" выражают эту правовую связь.

Юридическая сила демонстрирует способность административного акта выступать в роли нормативного регулятора административных отношений, а также решать конкретные (или общие) задачи государственного управления и осуществления его функций. Она обеспечивает необходимость обязательного исполнения данного акта всеми субъектами, которым он адресован; в случае неисполнения или нарушения административного акта государство и его органы вправе требовать от этих субъектов исполнения данного акта, причем в некоторых случаях могут применяться и меры принудительного воздействия. В этом смысле административный акт принципиально отличается от актов "управления", принятых различными органами общественных объединений, которые не характеризуются государственно-правовой властной направленностью своего действия.

Административные акты пользуются презумпцией законности (всегда презюмируется их соответствие требованиям и положениям законов, издание в рамках предоставленной компетенции, соблюдение процессуальных правил), презумпцией их правильности и обоснованности (предполагается, что административный акт всегда издан с соблюдением юридических требований и отвечает реальным потребностям общества), а также привилегией предварительности (лица, которым адресован административный акт, обязаны немедленно следовать акту и исполнять его предписания).

Административные акты начинают приобретать юридическую силу с момента их издания (принятия, утверждения) или опубликования в установленном порядке и действуют до момента их официальной отмены (или изменения); они утрачивают силу в связи с истечением срока их действия. В некоторых случаях устанавливается специальный порядок приведения административного акта в действие, т.е. вступления его в силу (например, он приобретает юридическую силу с конкретной даты или устанавливаются иной срок и порядок вступления его в силу).

Порядок подготовки, вступления в силу и опубликования административных актов устанавливается различными нормативными правовыми актами в зависимости от вида акта и издающих (принимающих) их государственных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления.

При этом принято выделять следующую совокупность процедур, характерных для всех производств по изданию (принятию) административных актов <1>:

--------------------------------

<1> См. подробно: Общее административное право: Учебник / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2007. С. 346.

- определение в административном регламенте порядка издания или принятия административных актов;

- виды административных актов, которые вправе издавать орган исполнительной власти, а также должностные лица;

- подготовка проекта административного акта;

- определение структуры проекта административного акта;

- согласование проекта административного акта с заинтересованными ведомствами и должностными лицами (если это установлено в административном регламенте);

- подготовка предложений об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей в связи с изданием нового административного акта;

- издание (подписание, утверждение) административного акта;

- доведение административного акта до сведения обязанных лиц;

- направление принятого утвержденного административного акта в Министерство юстиции Российской Федерации для его государственной регистрации;

- официальное опубликование административного акта и вступление его в силу как важнейшее основание начала юридического действия административного акта; выполняет процессуальную функцию, так как факт опубликования во многих случаях является моментом вступления административного акта в силу; обусловливает правильное применение административных актов государственными органами, организациями, должностными лицами и гражданами.

Действие административных актов зависит от соблюдения установленных требований к правовому содержанию административного акта и порядка его издания и вступления в силу. При соблюдении указанных требований и установленных юридических зависимостей административные акты являются законными и начинают действовать; при несоблюдении - признаются недействующими и утрачивают свою юридическую силу.

Административный акт утрачивает юридическую силу, когда он: признан судом не соответствующим закону; отменен органом, его издавшим, или вышестоящим органом, уполномоченным на принятие такого решения.

Основаниями для внесения изменений и дополнений или отмены административного акта являются: 1) незаконность административного акта (противоречие нормам законодательства); 2) практическая нецелесообразность; отсутствие положительных результатов действия; 3) необходимость замены устаревшего административного акта новым или внесения в него многочисленных существенных изменений и дополнений; 4) истечение срока действия административного акта.

Приостановление действия административных актов.Приостановление действия административного акта означает невозможность его применения до принятия окончательного решения компетентным органом или судом о юридической действительности или недействительности такого акта. Официальное временное прекращение действия административного акта не означает утрату им юридической силы.

Приостановление действия административного акта происходит всегда, когда уполномоченный государственный орган или должностное лицо обнаруживает несоответствие административного акта требованиям законности, обоснованности, целесообразности, приемлемости и обращается в компетентный орган с предложением "изменить или отменить акт", т.е. устранить в нем дефекты и противоречия законодательству.

Официально временно приостанавливать действие административных актов вправе специально уполномоченные на то государственные органы или должностные лица: Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, прокурор, суд общей юрисдикции, а также сам орган, принявший административный акт; вышестоящий орган исполнительной власти.

В результате рассмотрения административного акта компетентным органом с точки зрения законности, целесообразности и обоснованности его действие может быть продолжено, если устранены причины, по которым его применение было приостановлено. В ином случае административный акт подлежит отмене.

Приостановление по распоряжению Президента Российской Федерации.Согласноч. 2 ст. 85Конституции РФ Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (актов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации или акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации) в случае противоречия этих актовКонституцииРФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 29Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1>). В соответствии сост. 15Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" <2> Президент РФ вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента РФ о введении на данной территории чрезвычайного положения.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

<2> СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.

Приостановление по предложению Правительства Российской Федерации.Правительство РФ вправе принять решение о приостановлении действия актов федеральных органов исполнительной власти или внести предложение Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ч. 7 ст. 12,ч. 4 ст. 44Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

Приостановление по решению суда.Суд общей юрисдикции вправе приостановить действие оспариваемого решения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего до вступления в законную силу решения суда по заявлению гражданина или организации (ч. 4 ст. 254ГПК РФ). Вместе с тем подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта (ч. 7 ст. 251ГПК РФ).

Приостановление по протесту прокурора.Принесение протеста прокурора на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста (ч. 1 ст. 31.6ист. 30.11КоАП РФ). Судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении административного наказания, приостанавливают исполнение постановления в случае принесения протеста. О приостановлении исполнения постановления выносится определение, которое при необходимости немедленно направляется в орган, должностному лицу, приводящим это определение в исполнение (ст. 31.6КоАП).

Приостановление по решению органа, принявшего административный акт.Органы исполнительной власти вправе приостанавливать действие своих актов по собственной инициативе или в связи с жалобой гражданина или юридического лица. Многие российские федеральные законы содержат нормы, устанавливающие для граждан и юридических лиц возможность обжалования нарушающих их права и законные интересы действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц.

В настоящее время действуют специальные нормативные акты, детально устанавливающие процедуру административного обжалования, например: ПриказМВД России от 22 сентября 2006 г. N 750 (ред. от 27 августа 2010 г. N 626) "Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России" (зарегистрировано в Минюсте России 15 ноября 2006 г. N 8487) <1>;ПриказМинюста России от 26 декабря 2006 г. N 383 "Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по организации рассмотрения предложений, заявлений и жалоб осужденных и лиц, содержащихся под стражей" (ред. от 17 сентября 2010 г. N 228, с изм., внесеннымирешениемВерховного Суда РФ от 19 октября 2010 г. N ГКПИ10-1128) (зарегистрировано в Минюсте России 17 января 2007 г. N 8761) <2>;ПриказРосрыболовства от 26 июля 2010 г. N 658 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по рыболовству по исполнению государственной функции по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок" (зарегистрировано в Минюсте России 20 августа 2010 г. N 18208) <3>. Порядок работы с обращениями граждан и организаций весьма детально разработан вгл. XIIТипового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452) <4>.

--------------------------------

<1> Российская газета. 2006. 23 ноября.

<2> Российская газета. 2007. 25 января.

<3> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 37.

<4> СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3233.

Прекращение действия административных актов в судебном порядке.Административные акты могут быть признаны недействующими в судебном порядке. Исков о признании незаконными нормативных правовых актов органов исполнительной власти в год, по некоторым данным, в России насчитывается около 10 тыс. <1>.

--------------------------------

<1> Горин Е.В., Костенников М.В., Куракин А.В. и др. Антикоррупционная политика в системах государственной службы зарубежных государств: Монография. М., 2010. С. 11.

Необходимым условием принятия судом решения, прекращающего действие административного акта, является исключительно незаконность последнего. Конституция РФ (ч. 2 ст. 46)предоставляет гражданам право обжаловать в суд решение органов государственной власти и должностных лиц. Не существует каких-либо юридических препятствий для обжалования любого административного акта.

Прекращение действия административных актов в судебном порядке является результатом урегулированного законом процессуального разбирательства, в ходе которого рассматриваются и разрешаются споры о праве, связанные с законностью административных актов, - административные споры. В Российской Федерации нет специализированных судов по рассмотрению такого рода споров, в связи с чем прекращение действия незаконных административных актов осуществляется в рамках различных подсистем судебной власти.

Решение о невозможности применения административных актов ввиду нарушения ими требований законности вправе принимать:

- Конституционный Суд Российской Федерации;

- конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации;

- суды общей юрисдикции;

- суды арбитражной юрисдикции.

Различие компетенции между названными группами судов по контролю за законностью административных актов определяется:

- "правовым масштабом" проверки законности;

- условиями и субъектами инициирования процедуры контроля;

- особенностями правовых последствий контроля.

Так, например, административные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут быть объектом контроля в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде автономного округа. Не исключена проверка таких актов и в конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации, но в том случае, если такая возможность предусмотрена законами субъекта Российской Федерации.

Статья 120Конституции РФ не предоставляет суду право признавать акт недействительным или отменять его. Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия"(п. 7)разъяснил, что при применении закона вместо не соответствующего ему акта государственного или иного органа суд вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа и должностного лица, издавшего такой акт, на необходимость привести его в соответствие с законом либо отменить.

В результате такого решения суда орган исполнительной власти издает административный акт о признании недействующим соответствующего административного акта (полностью или в части) или о его отмене.

В России не существует единого нормативного правового акта, в котором регламентировались бы важнейшие вопросы административного судопроизводства. Порядок признания нормативных и ненормативных правовых актов органов исполнительной власти недействующими установлен нормами Федерального конституционного законаот 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" <1>,ГПКРФ,АПКРФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

Федеральный конституционный закон"О Конституционном Суде Российской Федерации" устанавливает, что Конституционный Суд РФ по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрешает дела о соответствииКонституцииРФ нормативного акта органа государственной власти или договора между органами государственной власти либо отдельных их положений, нормативного акта субъекта Российской Федерации, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Порядок рассмотрения Конституционным Судом РФ указанной категории дел закреплен вгл. IXФедерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

В соответствии со ст. ст. 26и27, а такжегл. 24и25ГПК РФ судами общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства рассматриваются дела о признании недействующими нормативных актов полностью или в части и об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих по заявлениям граждан, организаций, считающих, что указанными правовыми актами нарушаются их права и свободы, гарантированныеКонституциейРФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурора.

Дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части по заявлениям подведомственны районным судам, за исключением дел об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, которые в качестве суда первой инстанции рассматривают верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа, и дел об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, нормативных правовых актов Правительства РФ и нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, которые в качестве суда первой инстанции рассматривают Верховный Суд РФ. Кроме того, гл. 24ГПК РФ регламентируется порядок производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

Следует отметить, что важное значение имеет трактовка понятийного аппарата нормативного акта. Документы судебных органов, предлагающие толкования того или иного термина в дополнение к имеющимся нормам ГПКРФ, дают судейскому корпусу ориентиры в случаях наличия пробелов в законодательстве. Так, например, согласноп. 9Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Дела об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются по заявлению граждан, организаций и иных лиц, а также прокурора, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов арбитражными судами в порядке, установленном гл. 23и24АПК РФ.

В соответствии со ст. 34АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются по заявлению граждан, организаций и иных лиц, а также прокурора, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов в первой инстанции по общим правилам искового производства арбитражными судами республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, за исключением дел об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, дел об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, которые в качестве суда первой инстанции рассматривает Высший Арбитражный Суд РФ.

В Российской Федерации отсутствует законодательный акт, регламентирующий разграничение компетенции по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Имеющаяся отсылочная норма в АПК РФ (ст. 27), определяющая подведомственность этих дел арбитражным судам, создает известные трудности для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности в определении надлежащего суда для обращения за судебной защитой.

Кроме того, процессуальные нормы предусматривают различные процессуальные процедуры по реализации права на судебную защиту в зависимости от того, к юрисдикции какой судебной власти отнесено рассмотрение дела об оспаривании нормативного правового акта. Согласно АПК РФ (ст. 29)дела об оспаривании нормативных правовых актов, как и другие дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются по правилам административного судопроизводства, особенности которого установленыАПКРФ. В то же время в соответствии сГПКРФ эта категория дел судами общей юрисдикции рассматривается в порядке гражданского судопроизводства.

Конституционный Суд РФ в Постановленииот 27 января 2004 г. N 1-П констатировал: "Дела, возникающие из публичных правоотношений, в том числе о проверке законности нормативных правовых актов - вне связи с рассмотрением дел об оспаривании вынесенных на основе таких актов правоприменительных решений органов публичной власти и должностных лиц, - как следует изпункта "о" ст. 71,пункт "к" часть 1 ст. 72,часть 2 ст. 118,ст. ст. 120,126и127Конституции Российской Федерации, являются по своей природе не гражданско-правовыми, а административными делами и должны рассматриваться в порядке и по правилам административного судопроизводства" <1>. Перед законодателем стоит задача привести правовое регулирование, обеспечивающее проверку нормативных правовых актов, в соответствие с требованиямиКонституцииРФ о рассмотрении административных дел в порядке административного судопроизводства и правовыми позициями Конституционного Суда РФ, неоднократно выраженными в ряде его постановлений.

--------------------------------

<1> Российская газета. 2004. 3 февраля.

* * *

Исследование правовой природы административных актов, требований, предъявляемых к их содержанию, форме, срокам, процедурам принятия и действия, является актуальной задачей науки административного права России. Важность этой задачи обусловлена необходимостью освоения современных правовых форм деятельности органов исполнительной власти в условиях проведения в России административной реформы, одной из важнейших целей которой является гармонизация отечественного административного законодательства с европейскими стандартами.

В рамках Правительственной комиссии по проведению административной реформы осуществляется работа по обновлению положений об органах исполнительной власти всех уровней, разработка показателей деятельности органов исполнительной власти и критериев оценки ее эффективности; подготовка, принятие и реализация административных регламентов оказания государственных услуг и выполнения функций органов исполнительной власти; проводится тщательное согласование регламентных норм и норм материального права.

Вопросы теории административных актов тесно связаны с практической проблемой преодоления негативных аспектов ведомственного нормотворчества в правовой системе России. Эта проблема достойна внимания на самом высоком уровне: правительство, федеральные органы исполнительной власти должны принимать радикальные меры в отношении ведомственного нормотворчества вплоть до полной отмены корпуса ведомственных актов в тех случаях, когда федеральные законы прямого действия приняты, но подменяются ведомственными актами.

Разработка теории административных актов является актуальной и в контексте повышения судебного контроля деятельности и актов органов исполнительной власти. Проблемы административного судопроизводства в последние годы являются предметом серьезных и плодотворных научных исследований (Н.Г. Салищева, Н.Ю. Хаманева, Ю.Н. Старилов, М.Я. Масленников, И.В. Панова, В.Д. Сорокин, Д.Н. Бахрах, А.П. Шергин, Н.В. Сухарева и др.). Административное судопроизводство обладает серьезным научным потенциалом, что проявляется не только в высоком научном интересе, но и в создании новых законопроектов, в выборе модели организации административных судов. В России складываются реальные перспективы принятия федерального конституционного закона об административных судах и кодекса административного судопроизводства, проекты которых подготовлены.

В настоящее время готовится проект федерального закона "О досудебных процедурах обжалования решений и действий (бездействия) государственных и муниципальных органов", который направлен на предупреждение принятия юридически дефектных актов.

В заключение отметим необходимость создания современной теории административных актов, нацеленной на решение практических задач, стоящих перед исполнительной властью.