3. Осуществление функций

Учитывая классификацию функций на (экономическую, политическую, социальную, идеологическую и экологическую) не стоит забывать о том, что функции в своей количественной совокупности выражают единую, качественную сущность по отношению к конкретному государству. В этой связи, осуществление функций государства происходит взаимосвязано. Например, успешное осуществление экономической функции зависит от политико-правовой и социальной поддержки, реализация политической функции замыкается на идеологическое и экономическое обоснование, социальное функционирование не может обойтись без существенного экономического сопровождения, идеологическое функционирование опирается на политическую платформу, а осуществление экологической функции требует своевременного политико-правового, идеологического и экономического подкрепления.

Как это выглядит с учетом российской действительности? Положительный пример - ратификация Киотского протокола, говорящая об экологических пределах загрязнения атмосферы сопровождающаяся экономическими выгодами для российского бюджета. Финансовая составляющая обусловлена ясно и заключается в возможности продажи квот на загрязнение воздуха другим государствам. Политико-правовое подкрепление здесь - своевременная ратификация, идеологическое сопровождение – стремительное ухудшение климата на планете, экономическое – прямая выгода. Отрицательный пример – мораторий на высшую меру наказания - это прямой ущерб законопослушным гражданам (моральный – справедливость и экономический – деньги) налогоплательщики, чьи интересы были нарушены при совершении уголовного преступления должны за это еще и платить - пожизненно содержать осужденного. С учетом социального функционирования государства вообще нонсенс – сам принцип справедливости и соразмерности уголовной ответственности не адекватен совершенному тяжкому преступлению (убийство потерпевших – содержание виновного). Оправдание одно и оно связано с гуманностью и демократическим реформированием. Следующий пример – слабая эффективность политического функционирования, основанная на пренебрежении экономических и социальных причин. Россия имеет протяженность государственной границы более 60 тыс. км., 17 млн. км². Это огромная территория, а граждан всего лишь 141 млн. человек (причем ежегодно количество уменьшается примерно на 800 тыс. человек). Население в преимущественно сосредоточено в Центральном Федеральном Округе, а восток России является, по сути, свободным пространством, доступным для эмиграции. Плотность населения на Дальнем Востоке составляет 1 чел. на 1 км.² А у нашего соседа – Китая 120 чел. на 1 км.² Можно ли вообще удержать натиск незаконной миграции при такой количественной разнице? Удержать очень тяжело, поэтому неудивительны политические уступки государственной территории Китаю (усредненная разница в плотности населения между РФ и Китаем 15 раз), становятся понятны финансовые и территориальные споры РФ с Японией (ведь в Японии плотность населения в 40 раз выше, чем в РФ), возможно аналогичным обусловлен интерес Польши к Калининграду, осторожные намеки Финляндии по поводу Карелии. Этот «снежный ком» можно сдерживать, но необходимо активное социальное и экономическое функционирование по привлечению законной эмиграции в Россию, более равномерное распределение плотности населения на имеющемся государственном пространстве и др. Для статистики, дадим примерное соотношение в плотности населения РФ с другими государствами: В Финляндии этот коэффициент 1.83, США 3.42, Эстония 3.93, Латвия 4.8, Ирак 5.83, Белоруссия 6, Литва 7, Украина 10.37, Великобритания 29. Канада является исключением из списка, здесь плотность населения меньше чем в России в 2.77 раза, поэтому власти этого государства уже несколько лет подряд ведут активное, экономически выгодное, социально направленное государственное функционирование по привлечению эмигрантов. Названные примеры доказывают, что эффективное осуществление функций государства возможно лишь с учетом их тесной взаимосвязи между собой, грамотной политики специалистов, а не случайных людей пришедших во власть «порулить». Необходим статистический анализ (уровень жизни, количество эмигрантов), учет динамики различных показателей (рождаемости, сред. зарплаты и др.), и четкое определение истинной цели, которую желают достичь граждане России, но не властьдержащие.

Функции государства нельзя смешивать с конкретными сферами деятельности государства и задачами, которые при этом решаются с помощью государственно-правовых средств и методов. Государство, осуществляя свои функции, использует разнооб­разные методы, которые можно разделить на правовые и непра­вовые (организационные).

1.Правовые методы: правотворческий (разработка и принятие законов и других нормативных актов), правоприменительный (государст­венно-властная деятельность компетентных органов по реализа­ции норм права), правоохранительный (деятельность, направлен­ная на осуществление правового контроля и реализацию юриди­ческой ответственности).

2.Неправовые методы: экономические (дотации, госзаказы, кредитование, регулирова­ние цен), политические (согласование позиций различных политических течений, международные переговоры), идеологические (обращения к населению, призывы), собст­венно организационные (статистические исследования, планирование, программирование, ведомственный кон­троль). Неправовые методы часто реализуются через правовое регулирование. Например, утверждение плана приказом, нормативное закрепление размеров заработной платы.

Проблемный аспект темы

Не стоит путать функции государства и функции государственных органов. Выделение основных направлений и форм деятельности государства есть классификация деятельности государства в целом, но не его органов. Основные направления - это наиболее важные, социально значимые стороны дея­тельности государства, направленные на достижение главной цели и решения общих задач существующего государства. Глубокому теоретическому изучению функций посвящена диссертация М.А. Бухтеревой, где указывается на то, что следует различать функции государства и функции его органов, причем вторые являются своеобразным «продолжением» первых и представляют собой формы (способы) их реализации. Равным образом функции государственного органа реализуются посредством деятельности его структурных подразделений, которая выступает в качестве форм их реализации. В результате ранжирования функций, выделяются основные функции (функции-задачи) и функции-операции, являющиеся формами (средствами) достижения указанных целей. Такой подход позволил построить следующую схему, отражающую границы между функциями и формами их реализации, которые определились в соответствии с уровнями управления, соподчинением государственных органов, осуществляющих соответствующую деятельность. При этом функции более низкого уровня являются формами реализации функций более высокого уровня. Поэтому смешение функций государства и функций осуществления государственной власти не происходит.

Следует указать на новые направления в решении вопросов о функциях государства. Высказываются идеи, что все функции, о которых говорилось выше, фактически не характерны именно для государства, поскольку в их решении заинтересовано все об­щество. Все это представляет собой цели (и задачи) общества в целом, а для государства характерны те функции, которые вы­текают из его основной сущности - осуществления политической власти. В ракурсе формирования правового государства в России и других государствах, может идти речь о трех основных функциях: законодательной, исполнительной и судебной (в соответствии с принципом разделения властей) дополненных надзорной функцией, как продолжением власти народа. Однако такая классификация функций, хотя и обладает признаками аналогии (по отношению к классификации функций В.С. Несесянца - правоустановительную, правореализаторскую, правозащитную), но не имеет универ­сального значения, поскольку не соответствует функциональ­ной деятельности государств других исторических типов, в которых еще не было разделения властей.

Каждая из властей формирующегося правового государства имеет основную, соответствующую ее наименованию функцию, и как продолжение, но другого, боле низкого порядка - функцию органов. Например, исполнительная власть осущест­вляет нормотворчество, а также в некоторой степени, судебные пол­номочия (разрешение споров государственных органов, входящих в систему исполнительной власти, привлечение к дисциплинарной ответственности за нарушения норм права должностными лицами). Законодательные органы, в свою очередь, осуществляют исполнительную деятельность (работа профильных ко­митетов и комиссий) и судебную (вопросы привлечения к ответственности депу­татов). Судебная власть (пленум Вер­ховного Суда РФ выпол­няет руководящую разъясняющую деятельность, обладает правом законодательной инициативы).

В этой связи достаточно новой и разработанной представляется точка зрения В.С. Нерсесянца и его последователей. Правомерна только та функциональная деятельность государства, которая порождается его природой и соот­ветствует его сущности. Действия государства, его отдель­ных органов и должностных лиц, выходящие за рамки его функциональных обязанностей, носят неправомерный и негосударственный характер. Государство, как и право, действует во многих сферах социаль­ной жизни людей (экономики, культуры, науки, образования, здравоохра­нения, окружающей среды). Это вовсе не означа­ет, что у государства есть соответствующие сферам социальной жизни сконструированные функции. Нет ничего специфически государственного в самой деятельности (экономической, культурой, научной, охраны экологии), этим могут заниматься и иные организации. Государство - это не средство для решения экономических, культурных, экологичес­ких и иных сходных задач, хотя роль государства (и права) в надлежащем решении этих и подобных задач весьма велика. С точки зрения функций государства (и права) определяющее значение имеют не сами по себе эти и другие сходные зада­чи и те сферы, где они возникают и требуют решения, а имен­но надлежащий государственно-правовой порядок их раз­решения. Поэтому, к числу основных функций государства относятся: правоустановительная, правореализаторская, правозащитная и внешнегосударственная. Первые три являются внут­ренними функциями и связаны с осуществлением внутренне­го суверенитета государства, четвертая функция является внешней функцией государства и характеризует осуществле­ние внешнего суверенитета государства.

Правоустановительная функция - это деятельность госу­дарства по установлению всех источников и норм действующе­го права (издание нормативно-правовых актов, установление прецедентов, санкционирование обычаев, офици­альное признание и закрепление приоритетного значения естественных прав и свобод человека). Значение этой функции обус­ловлено правовой природой государства (сущностным единством права и государства, неразрывной их связью как всеобщими формами признания и осуществления свободы людей). Государство невозможно без права, поэтому правоустановительная функция одновременно является государствоустановительной функцией, оформляющей правовое положения людей и власти в условиях государственно-организованной жизни.

Правоустановительная деятельность представляет собой форму реализации правомочий соответ­ствующих государственных органов и должностных лиц на из­дание в установленном порядке определенных нормативно-правовых актов. Она представляет собой процесс постоянного изменения и обновления действующего права, причем сама эта деятельность (ее формы, процедуры, субъекты, их правомочия) тоже урегулирована правом и совершенствуется вместе с развитием общества, правовой и политичес­кой культуры граждан. Если говорить о правоустановительной деятельности применительно к условиям формирования правового государства, (подробнее см.: кандидатская диссертация - Павлов С.В. Правоустановительная деятельность в условиях формирования правового государства / Академия управления МВД России. М. 2003.), то это форма деятельности государства, урегулированная правом и обусловленная эволюцией общественных отношений, выражающая его сущность и заключающаяся в активном официальном выражении источников и норм позитивного права.

Правореализаторская функция - это деятельность госу­дарства по воплощению в жизнь установленного права. Вся деятельность государства (всех его органов и должностных лиц) носит характер правореализующих действий. Смысл в том, что установленное в государ­стве право (любом государстве вне зависимости от форм правления, государственного устройства, политического режима) должно постоянно и неуклонно действовать, чтобы право являлось подлинным регулятором отношений. Правореализаторская функция призвана обеспечить все формы реализации права (осуществления правомочий, обязан­ностей и соблюдения запретов, применения права) в дея­тельности государства (всех государственных органов и должностных лиц) и отдельных людей. Указанная функция, в условиях становления правового государства, включает в себя в качестве важного компонента деятельность государства, его органов и должностных лиц по обеспечению осуществления прав и свобод человека и гражданина и исполнения ими своих обязанностей.

Правозащитная функция - это деятельность государства направленная на защиту прав и свобод человека и гражданина, утверждение законности и правопорядка во всех сферах общественной и по­литической жизни. В рамках правозащитной функции существенное значение имеет последовательное соблюдение государством данных им гарантий в области прав и свобод человека и гражданина. Осуществление указанной функции - одна из глав­ных обязанностей государства, поскольку ст. 2 Конституции России устанавливает, что: «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека - обязанность государства». Правозащитная де­ятельность государства – одна из форм реализации права. Важным аспектом правозащитной деятельности является борьба с правонарушениями, преступностью, осуществлением профилактических мероприятий.

Внешняя функция государства - это деятельность госу­дарства в качестве суверенного субъекта международных от­ношений. Это целый ряд направлений деятельности: обеспечение обороноспособности страны, защита населения от внешней агрессии, организация и осу­ществление сотрудничества с другими государства­ми (политического, экономического, научно-технического, культурного), защита прав и интересов своих граждан вне пределов стра­ны, развитие международных отношений в укреплении мира между народами.

Достоинство указанной классификации в том, что рассмотренные функ­ции государства при всех существенных различиях в характере, объеме, приоритетах соответствующей функциональной деятельно­сти в разных государствах – остаются присущими государствам всех ис­торических типов (т.е. классификация обладает признаком универсальности). Конкретное содержание этих функций эволюционно ме­нялось, но каждое государство в меру своей развитости осуществляет названные основные функции, обусловленные природой публично-правовой власти.