Гос.политика и администрирование / 02.Учебники РФ / Якунин В.Качество и успешность гос.управления

в2001 г. в рамках программы SIGMA был предоставлен концепт-план для российского Министерства экономики, в котором содержался ряд предложений по развитию системы финансового контроля и по предотвращению экономических кризисов. Методология программы весьма разнообразна и ее сложно классифицировать, поскольку какойто универсальной матрицы, по которой высчитываются показатели для той или иной страны, не обнаруживается44. Базовая ценностная установка разработчиков программы состоит в том, что прозрачность публичного поля (т. е. открытость государственных чиновников для большинства граждан) является неотъемлемой частью эффективного правительства.

Индекс трансформации был разработан специалистами Фонда Бертельсмана — одного из крупнейших частных исследовательских центров

вФРГ (основан в 1977 г. Райнхардом Моном). Международные проекты организации охватывают Египет, Польшу, Испанию, США, Израиль, Палестинскую автономию и Россию. Помимо других исследований, главный и наиболее цитируемый проект Фонда в области исследования полити- ко-экономических систем мира — индекс трансформации Бертельсмана (ИТБ), измеряющий уровень развития демократии и рыночной экономики, а также качество государственного управления в каждой из рассматриваемых стран и его динамику за последние пять лет45. В качестве концептуальной цели, приближение к которой трактуется как искомая цель трансформации, в нем рассматривается «демократия, основанная на рыночной экономике с социальными гарантиями».

Первый компонент общего индекса трансформации — «статусный индекс» — призван отразить степень продвижения 119 государств к демократии и рыночной экономике. Показатель каждой страны рассчитывается как среднее арифметическое двух числовых показателей, характеризующих прогресс в области политической и экономической трансформации. Успешность политической трансформации определяется на основе таких критериев, как суверенность, политическое участие, верховенство закона, стабильность демократических институтов, политическая и социальная интеграция46. При анализе экономической трансформации учитываются уровень социально-экономического развития страны, структура рыночных и конкурентных процессов, валютная и ценовая стабильность, уважение прав частной собственно-

44http://www.sigmaweb.org/dataoecd/41/56/37115537.pdf; www.sigmaweb.org/document/2 6/0,3343,en_33638100_33638163_39187098_1_1_1_1,00.html

45Результаты проекта представляются в форме рейтингов, страновых отчетов и так называемого «Атласа трансформации».

46Политические критерии базируются на 18 индикаторах.

71

сти, уровень всеобщего благосостояния, устойчивость экономической системы47.

Второй компонент — «индекс управления» — оценивает качество управления, осуществляемого политическими акторами. Уровень управления определяется на основе анализа таких показателей, как способность политических акторов к маневрированию и достижению консенсуса, ресурсная эффективность и взаимодействие с внешней средой. Уровень сложности высчитывается на основе шести индикаторов. Это структурные условия, традиции гражданского общества, интенсивность конфликтов, уровень образования населения, экономические показатели страны и роль институтов48. Как видно из вышеприведенного перечня, часть показателей довольно субъективны.

Весьма противоречивы и методики оценки ВВП. Так, МВФ сравнивает продукт разных стран в текущих ценах, т. е. переводит ВВП из национальных валют в американские доллары по текущему курсу и сводит их в одну таблицу. В этом рейтинге за 2006 г. Россия находилась на 11-м месте. Всемирный банк предлагает измерять ВВП с учетом паритета покупательной способности, т. к. продукты питания и товары в разных странах стоят по-разному. По этой методике Россия занимает 8-е место. При расчете ВВП на душу населения многонаселенные государства — вроде Китая, России и Индии — сильно отстают от маленьких европейских стран. Ведь чем больше население страны, тем на большее количество человек распределяется ВВП. Так, в рейтинге МВФ по ВВП на душу населения за 2006 г. Россия с 12 тыс. долл. на человека заняла только 59-е место.

Положение страны в списке стран с наилучшими условиями для проживания определяется согласно индексу развития человеческого потенциала (ИРЧП), призванному служить дополнением к показателю уровня ВВП на душу населения. Индекс был разработан в 1990 г. пакистанским экономистом Махбубом уль-Хаком в рамках одной из исследовательских программ ООН. С тех пор ежегодно публикуемый ООН рейтинг стран по ИРЧП является инструментом сравнения стран. Непосредственно составлением этого рейтинга занимаются эксперты, работаюшие по Программе развития ООН (ПРООН)49.

47Экономические критерии базируются на 14 индикаторах.

48http://www.bertelsmann-transformation-index.de/1.0.html?&L=1; http://www.bertelsmann- transformation-index.de/27.0.html?&L=1

49Со временем, помимо ИРЧП, эксперты ПРООН стали рассчитывать индекс человеческой бедности. Кроме того, изменился принцип определения уровня грамотности населения и механизм подсчета ВВП на душу населения.

72

Значение индекса призвано показывать уровень благополучия населения в каждой стране, а также существующие в ней возможности для реализации жизненных потребностей и приоритетов. В качестве важнейших критериев развития человека выбраны продолжительная здоровая жизнь, высокий уровень образования и достойный (в материальном отношении) уровень жизни. То есть ИРЧП является совокупным показателем, исчисляемым по трем другим значениям: жизнь и здоровье человека (выражается через индекс ожидаемой продолжительности жизни)50; уровень образования (индекс измеряется числом грамотных взрослых людей и суммарным числом людей, получающих начальное, среднее и высшее образование)51; достойный уровень жизни (индекс ВВП на душу населения по паритету покупательной способности)52.

При этом индекс не учитывает ряд других, немаловажных для определения человеческого благополучия критериев — таких как социальное неравенство, соблюдение прав человека и наличие политических свобод. Кроме того, несмотря на то, что ИРЧП и показатель ВВП на душу населения взаимно дополняют друг друга, напрямую они не взаимосвязаны. К примеру, у Швеции индекс равен 0,951 при ВВП на душу населения в 29,5 тыс. долл., а в США при почти равном индексе (0,948) ВВП на душу населения он составляет 39,8 тыс. долл. То есть количество производимых благ не ведет автоматически к высокому индексу. Многое зависит от социальной политики, проводимой государством.

И еще одно важное обстоятельство. Даже имея более высокий индекс, одно государство может уступать другому по каждому из трех показателей, взятому отдельно. Так, имея самый высокий ИРЧП, Норвегия, к примеру, по продолжительности жизни находится только на 12-м месте (79,6 лет); по уровню доступности начального, среднего и высшего образования — на 3-м, а по ВВП на душу населения — на 4-м. Японцы при индексе 0,949 (7-е место) живут дольше всех (82,2 года), а образованы они значительно хуже (41-е место). Австралийцы учатся больше других, но по показателю индекса занимают только 3-е место, а самые богатые

50Данные для определения этого индекса берутся из официального издания ООН «Перспективы народонаселения мира».

51Данные о грамотности берутся из национальных переписей населения и сравниваются с показателями, вычисляемыми Институтом статистики ЮНЕСКО. Уровень грамотности в развитых странах, которые уже не включают вопрос о грамотности в анкеты переписи населения, приравнивается к 99%. Данные о числе поступивших в учебные заведения агрегируются Институтом статистики ЮНЕСКО на основе информации, предоставляемой официальными органами стран.

52Данные по уровню ВВП на душу населения предоставляются Всемирным банком.

73

граждане Люксембурга (ВВП на душу населения составляет 70 тыс. долл.) по уровню грамотности находятся лишь на 31-м месте53. Это несоответствие ставит вопрос о необходимости более осмысленного выбора весов для отдельных составляющих индекса.

Обращает на себя внимание политическая заданность при расчете индекса, что наглядно видно на примере России, которая в целом по ИРЧП занимает 65-е место, а по продолжительности жизни — 115-е (65,2 года), находясь между Гренадой и Монголией. По ВВП на душу населения Россия занимает 59-е место (между Ботсваной и Мексикой), а по числу людей, получающих начальное, среднее и высшее образование, — 33-е место (между Белоруссией и Венгрией). По уровню грамотности населения старше 15 лет (99,4%) Россия замыкает первую десятку, которую возглавляет Грузия со 100-процентной грамотностью. За Грузией следуют Словакия, Куба, Эстония, Латвия и Литва, а на 9-й позиции находится Таджикистан54. Как видим, возникают вопросы относительно адекватности вычисления тех или иных параметров индекса.

Конечно, у ИРЧП есть ряд бесспорных плюсов. Во-первых, в его основу положены взятые из официальных источников верифицируемые статистические показатели. Во-вторых, он имеет удобное выражение

ввиде сводной таблицы и ежегодно обновляется.

Вто же время индекс не свободен от недостатков. Главный из них заключается в том, что при составлении индекса не принимаются во внимание (и это еще одно свидетельство идеологического влияния) политические, исторические, культурные параметры развития страны, подчас имеющие не меньшее значение, чем социально-экономические. Следует также отметить, что та часть данных, которая предоставлена национальными статистическими организациями, не всегда достоверна, поскольку некоторые правительства сознательно приукрашивают ситуацию в своих странах. Очевидно и то, что индекс разработан преимущественно в рамках парадигмы «экономического человека» и ставит слишком общие цели, чтобы активно использовать его данные при создании социально-ориентированного индекса.

Впрочем, многие политики приходят к выводу, что соревноваться

вчасти ВВП — это прошлый век экономической науки. Последняя «мода» — всевозможные «индексы счастья», которые учитывают не только материальный достаток, но и продолжительность жизни, экологическое состояние страны и характеристики социальной сферы (рис. 2.23).

53http://hdr.undp.org; http://hdr.undp.org/en/statistics/understanding/

54Демьянов А. Индекс счастья // http://www.rwp.ru/index.html; http://hdr.undp.org

74

Субъективное ощущение счастья

Рис. 2.23. Базовые составляющие «индекса счастья»

Впервые словосочетание «индекс национального счастья» ввел в 1972 г. в широкий оборот монарх Бутана Джигме Сингье Вангчук, использовавший этот термин для объяснения низких темпов роста экономики. Позднее он предложил более точное определение этого понятия, указав, что многие общества основывают свое экономическое и политическое развитие на моральных императивах. В дальнейшем эта концепция стала основой для идеи «четырех колонн», на которых базируется подсчет «индекса счастья»: равномерное социально-экономическое развитие; сохранение и развитие культурных ценностей; сохранение окружающей среды и эффективное правительство.

В 2006 г. о разработке подобной методики заявил Китай, а в начале января 2008 г. президент Николя Саркози попросил Нобелевского лауреата по экономике Джозефа Стиглица сконструировать «индекс счастья» для Франции.

«“Индекс счастья” будет включать в себя ощущения простых граждан относительно таких условий их жизни, как зарплата, занятость, социальное обеспечение и окружающая среда», — цитирует государственное китайское телевидение главу Национального бюро статистики Цю Сяохуа. Последний добавил, что в ближайшем будущем появится также индекс «социальной гармонии»55. Параметры этого индекса должны отталкиваться от понимания социальной гармонии как бесконфликтного сосуществования всех элементов социальной общности.

На сегодняшний день самый известный «индекс счастья» подсчитывается английским исследовательским центром New Economics Foundation (NEF). Первые места в этом рейтинге занимают жаркие и экологически чистые страны, вроде бедного островного государства Вануату,

55 Китайские власти введут экономический индекс счастья // http://www.bb.lv/index. php?p=1&i=3518&s=106&a=128149; Экономический индекс счастья // http://www.hrm. by/news/255

75

расположенного на маленьком архипелаге в южной части Тихого океана56, Колумбии и Доминиканы; а вот в развитых государствах со счастьем «плохо». При составлении рейтинга учитывались не валовой внутренний продукт или средний доход на душу населения, а такие факторы и критерии, как удовлетворенность жизнью, ожидаемая продолжительность жизни и уровень энергопотребления. В итоге Китай занимает 31-е место, Индия — на 62-м, Италия оказалась на 66-м месте, Германия — на 81-м, Япония — на 95-м, Великобритания — на 108-м, Канада — на 111-м, Франция — на 129-м, США — на 150-м, Россия — на 172-м. Еще ниже России, согласно «индексу счастья» New Economics Foundation, оказалась Украина, которая разделяет последние места с Демократической Республикой Конго, Бурунди и Свазилендом. Замыкает же список Зимбабве.

Вцелом индекс демонстрирует принципы, показывающие, каким образом можно достичь более счастливой и долгой жизни для всех, при этом живя по средствам — в смысле экологии. В первой десятке списка NEF доминируют государства Центральной Америки, в последней — страны Восточной Европы и Африки (рис. 2.24)57.

Вконце 2009 г. эксперты британского центра «Legatum» опубликовали «рейтинг счастья», согласно которому самым счастливым государством в мире признана Финляндия. По 79 параметрам, среди которых материальное благосостояние жителей, качество жизни, образование, личная свобода и безопасность, оценивались 104 государства мира. За Финляндией следуют Норвегия, Дания, Швеция, Швейцария и Австралия. Россия занимает в рейтинге 69-е место. Самыми несчастливыми странами признаны Йемен, Судан и Зимбабве58.

Методологически подсчет «индекса счастья» представляет собой среднее арифметическое семи различных показателей, каждый из которых так или иначе связан с идеей «удовлетворенности». Это:

1. экономическая удовлетворенность, высчитываемая на основе ряда вторичных показателей, таких как «потребительская корзина» и доход на душу населения;

56Островное государство Вануату с населением в 209 тыс. чел. существует за счет сельского хозяйства и туризма. Впрочем, счастье — понятие относительное, и счастье «по Вануату», видимо, подойдет не каждому. Это не общество потребления. Жизненные ценности здесь — общинность, семья и добрые отношения с соседями.

57Брошу все, уеду в Вануату // http://news.bbc.co.uk/hi/russian/life/newsid_5172000/5172298. stm; Дзись-Войнаровский Н. Индексы счастья // http://www.newizv.ru/print/82592; Кошелева О.С. «Индекс счастья» показал несчастье // mediacratia.ru/owa/mc//owa/mc/ mc_publications.html?a_id=16174

58Самой счастливой страной в мире названа Финляндия // «Вести.Ru». 27.10.2009. URL: http://news.mail.ru/society/3000885/

76

Рис. 2.24. Место стран по рейтингу «индекс счастья» (2006 г.)

2.удовлетворенность состоянием окружающей среды, критерием которой служат оценка общего экологического состояния в стране, измерение уровня урбанизации и ее издержек, таких как повышенный шум, автомобильные пробки и т. д.;

3.физическая удовлетворенность, оцениваемая на основе среднестатических показателей физического здоровья;

4.ментальная удовлетворенность, учитывающая потребление антидепрессантов и число людей, регулярно посещающих психотерапевта;

5.удовольствие от работы, включающее частоту смены работы, жалобы на рабочем месте и конфликты в рабочей среде;

6.социальная удовлетворенность, учитывающая количество разводов, жалобы на домашние конфликты, общий рост количества преступлений и семейных конфликтов;

7.политическая удовлетворенность, базовыми показателям которой являются оценки местного самоуправления, политической свободы

ивозможностей возникновения внешних конфликтов59.

59 http://www.gpiatlantic.org/conference/papers/mcdonald.pdf

77

Думается, что вряд ли целесообразно ставить знак равенства между «удовлетворенностью» и «счастьем», которое несводимо к комфортности жизни. Кроме того, при таком подходе игнорируется такая важнейшая составляющая часть жизни человека и сообщества, как неудовлетворенность! Парадоксально, но ведь именно это состояние является стимулом развития, прогресса человечества.

Кроме того, удовлетворенность жизнью — понятие очень широкое

иочень разное в разных странах. Например, там, где человек более свободен от штампов приобретательства и накопительства, он может чувствовать себя более счастливым. Еще один важный момент — сбалансированность работы и семейной жизни. Возможность собственного самостоятельного выбора тоже входит в понятие счастья60.

Вопубликованном в сентябре 2006 г. исследовании Deutsche Bank Research эксперты, указавшие, что сегодня без знаний о «счастливости» невозможно точное планирование экономической политики страны, тем не менее, признали, что не существует единого мнения, как измерять человеческое благополучие и счастье. Исследователи отметили, что «уровень экономического благополучия» (здесь лидируют Норвегия, Франция и Бельгия) в большей степени ограничен материальными аспектами. По данным Weighted Index of Social Progress, лидерами по критерию «индивидуальные условия жизни», включающему в себя здоровье, продолжительность жизни, образование и состояние окружающей среды, являются Швеция, Дания и Норвегия.

По оценкам британских исследователей, составивших ориентированный в большей степени на туристов Happy Planet Index, на вершине рейтинга находятся Колумбия и Коста-Рика. По мнению специалистов DB Research, счастье зависит от семьи, друзей, удовлетворенности работой и социальной активности. Доходы при этом не играют особой роли, так же как и показатели ВВП, являющиеся искусственной конструкцией. Китайские власти имеют свое мнение относительно методики измерения указанного индекса, оценивая его в зависимости от уровня жизни и зарплат, состояния окружающей среды и социальной гармонии, инноваций

идругих факторов.

Существует еще одна методологическая ловушка — использование для получения итогового показателя счастья социологических опросов. По данным, собранным весной 2006 г. Eurobarometer Европейской комиссии, самый высокий показатель удовлетворенностью жизни (66%) был зафиксирован у датчан. И только 17% немцев и лишь 4% португальцев ощущают себя так же. Поразительно, что за последние 15 лет средний

60 Как вычислить свой «индекс счастья» // http://www.happymagazin.ru/articles/id/445

78

уровень удовлетворенности мало изменился, хотя за это время выросли доходы на душу населения.

Удовлетворенность увеличилась во Франции, Италии и Испании, но в Германии и Португалии она снизилась. Правда рост удовлетворенности отмечен во Франции в момент победы сборной команды по футболу на чемпионате мира 1998 г. Зато португальцы значимо увеличили показатель удовлетворенности жизнью в 2000 г., когда их команда дошла до полуфинала в европейском чемпионате61.

Показательно, что в последние годы два ведущих американских политологических института — журнал «Foreign Policy» и общественная организация «The Fund for Peace» — публикуют экспертный рейтинг «недееспособных государств мира» (Failed States Index), отражающий неспособность властей (политического руководства, армии, полиции, судебной системы и гражданских служб) контролировать целостность территории, демографическую, политическую и экономическую ситуацию в стране. В рамках этого проекта выработаны «индикаторы нежизнеспособности государства»: 1) растущее демографическое давление; 2) массовая миграция беженцев; 3) наличие недовольно настроенных групп; 4) устойчивая и перманентная миграция людей; 5) неравномерное экономическое развитие; 6) резкое ухудшение состояния экономики; 7) беззаконие и криминализация государства; 8) ухудшение качества общественных услуг; 9) нарушение прав человека; 10) опасность возникновения «государства в государстве»; 11) усиление групповых и/или клановых элит; 12) вмешательство других государств или внешних игроков62.

С помощью специального программного обеспечения производится сканирование десятков тысяч статей, размещенных в открытых источниках, и подсчитывается количество негативных и позитивных оценок по всем 12 индикаторам. Затем эксперты анализируют информацию для каждой страны и выставляют окончательную оценку по шкале от 0 (наивысшая степень стабильности) до 10 (максимально высокие угрозы). Общий результат — сумма всех индикаторов (максимальная — 120 баллов) становится определяющей при составлении рейтинга.

Как видно, важнейшими составляющими этого «рейтинга наоборот» являются показатели жизнеспособности государств. Сформулированная авторами в настоящем исследовании задача расчета коэффициента жизнеспособности стран признается, таким образом, актуальной проблемой и на уровне международного экспертного сообщества.

61Индекс счастья вскоре придет на смену показателям ВВП // http://www.bishelp.ru/ ekonomika/detail.php?ID=12758

62Failed States Index 2008. 1.07.2008 // http://gtmarket.ru/news/state/2008/07/01/1736

79

(Цифры перед названием республики означают ее место в рейтинге)

Целью составления этого индекса являлось рассмотрение национальных экономик на предмет их соответствия принципам либерализма. В основе лежит сугубо идеологический концепт о зависимости уровня богатства страны от степени экономической либерализации. Авторы рейтинга утверждают даже о его прогностической способности, в том смысле, что чем более либерализована экономика сегодня, тем выше будут результаты ее роста завтра. Страны мира на основании полученных экспертных оценок дифференцируются по четырем группам: «свободной экономики», «преимущественно свободной экономики», «преимуще-

80