Гос.политика и администрирование / 02.Учебники РФ / Якунин В.Качество и успешность гос.управления

полученных всеми партиями относительно партии-лидера) и участие (процент голосовавших по отношению к общему количеству населения). На основании показателей конкуренции (С)12 и участия (Р)13 рассчитывается индекс демократизации (ID), который вычисляется по формуле:

ID = P × C/10014.

Рассмотренные проекты Ванханена, основанные на выделении нескольких базовых факторов (прежде всего степени распределения ресурсов в обществе), игнорируют культурный и цивилизационный контексты. Из предложенной схемы невозможно понять, чем определяется разная степень распределения ресурсов в разных странах, на основе которой строится мировая «шкала демократичности». Более того, предложенный ресурсный подход не объясняет исторический феномен, когда страны с более высокой концентрацией ресурсов были более стабильными демократиями, чем те, у кого индекс властных ресурсов был «более демократичным».

Исследовательский проект «Полития» был основан в 1970-х гг. американским политологом Тедом Робертом Гурром с целью сбора, анализа данных о политических институтах и режимах независимых государств мира и их рейтинговой оценки. В 1970–1990-е гг. реализация этой задачи осуществлялась в рамках проектов «Polity II» и «Polity III», в которых особое внимание уделялось процессам упадка авторитарных режимов и демократизации в Восточной Европе и Латинской Америке, а также динамике развития режимов «третьей волны» демократизации.

Основной целью проекта «Polity IV» стало выявление тенденций трансформаций политических режимов в различных странах. В рамках проекта анализируются независимые государства, население которых составляет не менее 500 тыс. чел. При этом государства рассматриваются в широкой исторической перспективе: например, хронологические рамки последнего проекта охватывали период 1800–2004 гг.

Разработчики «Политии» исходят из представления об эффективности сравнения, даже если анализу подвергаются формальные институты. Инструментарий анализа ориентирован на описание и мониторинг институциональных оснований разных режимов и динамики их раз-

12Показатель конкуренции — процент голосов или мест в парламенте, полученных всеми партиями относительно партии-лидера (100% минус доля партии-лидера).

13Показатель участия — процент голосовавших по отношению к общей численности населения (в рамках одних и тех же выборов).

14При этом в качестве обязательных для демократий вводятся формальные «нижние пределы»: 10% для P, 30% для С и 5 — для совокупного ID. Если хотя бы один из показателей не достигнут, то страна не может считаться демократической.

51

Механизмы

рекрутирования

представителей

исполнительной

власти

Ограничения в отношении исполнительной власти

Рис. 2.13. Черты политического режима по проекту «Полития»

вития. Центральной категорией анализа выступает категория «полития», понимаемая как определенное состояние политического режима, характеризующееся соотношением автократических и демократических черт (рис. 2.13).

К демократическим чертам составители индекса отнесли: наличие институциональных процедур передачи исполнительной власти; использование выборных процедур при занятии должностей; возможности занятия должности лицами, не входящими в политическую элиту; ограничения в отношении исполнительной власти; развитость институциональных структур, обеспечивающих выражение общественных интересов на политическом уровне; соревновательность участия в политической жизни.

Отсутствие или минимизация указанных признаков относит страну, соответственно, к автократическому режиму. Демократия связывается с уровнем открытости (прозрачности) для общества деятельности политических институтов, а автократия — со степенью ее закрытости. Эти показатели определяются на основании экспертных оценок. Оценки выставляются в интервале от —10 (максимальный уровень автократии) до +10 (максимальный уровень демократии).

Под механизмом рекрутирования представителей исполнительной власти понимается наличие узаконенных при демократии процедур

52

передачи исполнительной власти. Уровень конкуренции в процессе рекрутирования означает значимость использования выборных процедур при занятии должностей, а степень открытости процесса рекрутирования определяется возможностью занятия должностей теми, кто не входит в политический истэблишмент. К механизмам регулирования политического участия разработчиками проекта относится, прежде всего, развитость институциональных структур, обеспечивающих выражение групповых и личных интересов на политическом уровне. А соревновательность политического участия оценивается через возможность доступа в институциональные структуры на конкурентной основе15.

С 1973 г. негосударственная международная организация Freedom House, учрежденная в 1941 г. в США для продвижения либерально-де- мократических идей в мировой политике, выпускает ежегодные отчеты о состоянии свободы в мире, оценивая различные страны с точки зрения

степени политической свободы и участия народа в управлении16. Методика подсчета рейтинга основана на комплексном подходе.

Оцениваются два базовых параметра — «политические права» и «гражданские свободы», каждый из которых содержит внутренние градации. Политические права определяются, как возможность действовать в рамках легального политического поля для каждого отдельно взятого гражданина страны, а также избирать своих представителей в системе власти. Гражданские свободы представляют собой комплекс правовых установок, допускающих и защищающих свободу мысли, самовыражения

иубеждений. Следует особо подчеркнуть, что сами работники организации позиционируют свой рейтинг и методологию, как не связанную с политическими, экономическими, социальными и культурными особенностями, а основанную на универсальных принципах, изложенных во Всеобщей декларации прав человека17.

Страны делятся на три группы (свободные, частично свободные

инесвободные) и ранжируются по шкале от 1 до 7 на базе оценок (от 0 до 4), выставляемых экспертами по 25 вопросам, касающимся различных аспектов реализации в соответствующей стране политических прав и гражданских свобод. Кроме того, при создании страновых от-

15Миронюк М.Г., Тимофеев И.Н., Ваславский Я.И. Универсальные сравнения с использованием количественных методов анализа // http://www.politstudies.ru/fulltext/2006/5/4. htm: http://www.systemicpeace.org/inscr/inscr.htm; http://www.cidcm.umd.edu/inscr/polity/ report.htm.

16С 1980 г. Freedom House оценивает степень свободы печатных, вещательных и онлайновых средств массовой информации в каждой стране мира.

17http://freedomhouse.org/template.cfm?page=15&year=2006.

53

четов используются материалы прессы, данные неправительственных организаций, исследовательских центров и социологических опросов. Система рейтингования, созданная в годы холодной войны для того, чтобы оценивать страны мира, исходя из стандартов, принятых в развитых демократических (преимущественно западных) государствах, несет на себе отпечаток субъективизма и «идеологизации». Пример тому вопросы типа: «Существуют ли в стране справедливое избирательное законодательство, равные возможности для ведения предвыборной борьбы, честное голосование и подсчет голосов?»18. А между тем, модель демократического устройства, с соответствующим избирательным законодательством, принята далеко не повсеместно. Например, совершенно иначе выстраивается государственность арабских королевств, что само по себе еще не делает их менее успешными.

Обследования деловой среды и деятельности предприятий

(BEEPS — The Business Environment and Enterprise Performance Survey) проводились Европейским банком реконструкции и развития совместно с Всемирным банком для представления сравнительных данных по качеству государственного управления, инвестиционному климату и конкурентной среде в 1999 г., 2002 г., 2004 г. и 2005 г. Они охватили более 4 тыс. компаний в 22-х странах с переходной экономикой, к которым были отнесены Восточная Европа, страны бывшего СССР и Турция.

По результатам обследования, проведенного в 2002 г. методом интервьюирования, лишь 24,8% обследованных в РФ фирм считали интерпретацию законов и нормативных актов, оказывающих влияние на их деятельность, предсказуемой19. «Налог на время», рассчитываемый как доля времени, которое затрачивает высшее руководство на взаимодействие с государственными служащими по применению и интерпретации законодательных и нормативных актов и обеспечению доступа к государственным услугам, в России также является высоким. В 21,3% случаев менеджеры высшего звена затрачивают 19% своего времени и более на взаимодействие с властями (по сравнению с 20,3% случаев — в Польше, 13,2% — в Венгрии, 6,7% — в Эстонии и 3,8% — в Чехии).

Исследование было основано на анализе 11 приводимых на рис. 2.14 показателей20. Несмотря на обозначенный целевой ориентир — оценить

18Миронюк М.Г., Тимофеев И.Н., Ваславский Я.И. Универсальные сравнения с использованием количественных методов анализа // http://www.politstudies.ru/fulltext/2006/5/4. htm.

19Для сравнения, этот показатель на Украине составляет 32,5%, в Чехии — 43,9%, Венгрии — 57,3%, Польше — 33,3% и в Эстонии — 54,8%.

20BEEPS Firm Level Data (All Rounds) // http://info.worldbank.org/governance/ beeps2002/.

54

Рис. 2.14. Составляющие качества деловой среды и деятельности предприятий

качество государственного управления, — данные оценивают в большей степени состояние бизнес-сообщества страны. Хотя, конечно, состояние деловой среды является немаловажным индикатором успешности государства.

Исследование непрозрачности социальной, экономической и по- литико-правовой сфер 35 стран мира было проведено в 2000 г. международной компанией Pricewaterhouse Coopers на основе опросов высокопоставленных служащих, банкиров, независимых экспертов, аналитиков и консультантов самой компании. Индекс непрозрачности представлен в виде среднеарифметического значения пяти первичных показателей, характеризующих факторы, влияющие на рынок капиталов (рис. 2.15). При обобщении данных не применялись весовые коэффициенты (хотя понятно, что их влияние на степень прозрачности не одинаково). Подоб-

55

ное усреднение факторов CLEAR21, несомненно, снижает объективность оценок непрозрачности22.

Коррупция в государственных

органах

Факторы

Рис. 2.15. Факторы, влияющие на рынок капиталов в индексе непрозрачности

Индекс свободы прессы рассчитывается организацией «Репортеры без границ», представляющей собой сообщество организаций, действующих в интересах защиты свободы прессы и прав журналистов23. В 2005 г. организация имела девять национальных секций в Европе, представительства в Азии (Япония, Таиланд, Турция), в Америке (США, Канада), в России и Кот-д’Ивуаре. Впервые Индекс свободы прессы был представлен в 2002 г. для 139 стран, а в 2006 г. он был рассчитан уже для 168 стран. Индекс основывается на результатах заполнения специальных анкет, рассылаемых партнерским организациям и корреспондентам,

21Аббревиатура из первых букв английских названий областей исследования (Corruption, Legal, Economic, Accounting, Regulatory) образует слово «CLEAR» — «ясный», «прозрачный», «четкий».

22http://korrupcia.net/6_pricewaterhousecoopers_indek/; http://www.stopcorruption.ru/ item_343.htm; Штирк А. Роль ИКТ в снижении уровня непрозрачности экономики // http://www.pcweek.ru/themes/detail.php?ID=61494.

23Организация также является членом Международной сети обмена информацией

осостоянии свободы слова (IFEX), которая призвана фиксировать нарушения в данной сфере и вести работу по защите журналистов, писателей и прочих лиц, которые сталкиваются с ограничениями на свободу слова и самовыражения.

56

а также журналистам, исследователям, юристам и правозащитникам. В анкете содержатся 50 вопросов, позволяющих зафиксировать любой факт нарушений прав журналистов и свободы СМИ, отразить степень безнаказанности лиц, совершающих подобные деяния, оценить правовую среду деятельности СМИ, поведение властей по отношению к государственным и зарубежным СМИ, а также выявить основные препятствия на пути свободного распространения информации в сети Интернет. При этом во внимание принимается не только позиция властей, но и деятельность вооруженных формирований, подпольных организаций или групп давления, способных оказывать реальное негативное влияние на свободу прессы. Индекс подсчитывается по численности нарушений в указанных выше сферах24.

Завершает ряд известных по литературе индексов со всей очевидностью подстроенный под ценности западного общества индекс глобализации, являющийся продуктом начатого в 2001 г. совместного проекта консалтинговой компании «A.T. Kearney» и журнала «Foreign Policy». Создатели называют свой индекс «первым всеобъемлющим эмпирическим инструментом измерения глобализации и ее влияния», позволяющим выявить уровень экономической, политической, технологической

иличностной интеграции в глобализирующийся мир для 62 стран, чье совокупное население составляет 85% от мирового и которые производят 96% мирового ВВП.

Индекс основан на 12 переменных, объединенных в четыре группы: экономическая интеграция, личные контакты, технологическая включенность и политическая включенность (участие в политических процессах). Экономическая интеграция оценивается через статистические данные об объемах торговли и прямых иностранных инвестиций. Личные контакты рассчитываются по статистике о международных поездках и туризме, объеме международной телефонной связи и международных переводах денежных средств. О технологической включенности судят по числу пользователей сети Интернет, интернет-хостов

ибезопасных серверов. Политическая включенность определяется через данные о членстве страны в международных организациях, кадровом

ифинансовом вкладе в миротворческие миссии ООН, ратификации ряда многосторонних соглашений и т. п. Источниковой базой для исчисления индекса служат специализированные данные Всемирного банка, Международного валютного фонда, ООН, Международного телекоммуникационного союза, Университета Катона, а также информация

24 http://www.rsf.org/rubrique.php3?id_rubrique=639.

57

национальных статистических органов25. Индекс, своей экономической составляющей тесно связанный с инвестиционной привлекательностью страны, а политической — с весом страны на международной арене, фактически позиционируется его составителями в качестве ориентира успешности.

Степень включенности в глобализационные процессы весомо влияет и на индекс мировой конкурентоспособности, разработанный по инициативе Всемирного экономического форума (ВЭФ) — международной организации, нацеленной на создание условий для сотрудничества между

Институционная

база

Развитость деловых Инфраструктура операций

Рис. 2.16. Индекс глобальной конкурентоспособности

25 http://www.atkearney.com; http://www.foreignpolicy.com; http://www.atkearney.com/main. taf?p=5,4,1,127; Згуровский А. Войны глобализации // http://www.zn.ua/1000/1600/54652/; Миронюк М.Г., Тимофеев И.Н., Ваславский Я.И. Универсальные сравнения с использованием количественных методов анализа // http://www.politstudies.ru/fulltext/2006/5/4. htm.

58

мировыми лидерами по ключевым вопросам мирового и регионального развития. Этот рейтинг представляет собой оценку конкурентоспособности различных стран мира, проводимую на регулярной основе с 1979 г. Индекс строится на основе «новых опорных элементов»26, представленных на рис. 2.16.

Выбор именно этих переменных обусловлен теоретическими и эмпирическими исследованиями, причем ни один фактор, по мнению составителей, не в состоянии в одиночку обеспечить конкурентоспособность экономики. Согласно выводу ВЭФ, наиболее конкурентоспособными являются экономики тех стран, которые в состоянии проводить всеобъемлющую политику, учитывать весь спектр факторов и взаимосвязи между ними. Источниками информации для индекса выступают как специализированные статистические базы данных, так и опросы предпринимателей. Методика расчета индекса, которая постоянно «совершенствуется»27, представляет собой многоуровневый комплекс из более чем 90 переменных, 1/3 из которых исследуется экспертными службами ВЭФ, а 2/3 данных поступает из международных организаций (прежде всего ООН). Однако в этих расчетах нет сравнений стран по уровню производительности труда и фондоотдачи. Среди факторов не значатся природные ресурсы, национальные и глобальные транспортные коридоры и даже инновационный и предпринимательский климат.

26Термин «новые опорные элементы» связан с расширением круга показателей по сравнению с двумя предыдущими индексами ВЭФ — индекса конкурентоспособности для роста (ИКР) и индекса конкурентоспособности предприятий (ИКП). Кроме того,

вновом индексе отражена идея, что с учетом различных этапов экономического развития не все факторы имеют равное значение для всех стран. В данном случае проводится различие между отдельными стадиями развития национальной конкурентоспособности. Эти различия между этапами определяются факторами производства (конкурентные преимущества, обусловленные обеспеченностью факторами производства), инвестиционной составляющей (эффективность производства стандартной продукции) и инновациями (способность производить инновационную продукцию с использованием самых передовых методов).

27Компоненты индекса сначала используются для расчета трех субиндексов, каждый из которых имеет решающее значение на определенной стадии развития (факторной, стадии становления эффективной экономики и инновационной стадии). Субиндекс основных требований объединяет компоненты, имеющие решающее значение на факторной стадии, — институты, инфраструктуру, макроэкономику, здравоохранение и начальное образование. Субиндекс интенсификаторов развития включает компоненты, играющие определяющую роль на стадии становления эффективной экономики: высшее образование и подготовку персонала, рыночную эффективность и технологическую готовность. И, наконец, субиндекс инноваций и усложненности подразумевает степень сложности бизнес-процессов и масштаб инноваций.

59

В методическом пояснении к индексу 2006–2007 гг. представители ВЭФ уточняют, что конкурентоспособность национальных экономик определяется многочисленными и весьма разноплановыми факторами. Так, на состояние экономики отрицательное влияние оказывают неэффективное управление государственными финансами и высокая инфляция, а положительный эффект могут оказать защита прав интеллектуальной собственности, развитая судебная система и др. Наряду с институциональными факторами решающее значение могут иметь образование и повышение квалификации рабочей силы, постоянный доступ к новым знаниям и технологиям. Кроме того, факторы, определяющие конкурентоспособность экономики, по-разному влияют на экономические системы стран мира в зависимости от стартовых условий

итекущего уровня развития28. Действительно, качество государственных институтов имеет большее значение для стран, находящихся на низком и среднем уровне развития, чем для развитых стран. То же самое относится и к уровню развития банковской системы и стабилизации макроэкономической ситуации. На определенном этапе увеличение стабильности или улучшение качества банковского сектора становится практически невозможно оценить и тем более измерить их вклад в экономический рост.

Характерно, что индекс включает в себя индикаторы, полученные как на основе статистики, так и экспертных оценок. Очевидно, что без методик экспертизы для оцифровки многих показателей не обойтись. Субъективно, экспертно-опросным путем, определяется зачастую и выбор весовых коэффициентов оцифрованных факторов (рис. 2.17)29.

Отчет ВЭФ 2007–2008 гг., включавший в себя 131 страну, состоит из трех основных элементов: индекса конкурентоспособности для роста (GCI) и индекса конкурентоспособности бизнеса / предприятий (BCI), а также выводов по каждой из стран и по мировому экономическому развитию в целом. При этом ранжирование стран имплицитно предполагает, что по мере перехода к инновационной экономике стандарты жизни в стране также повышаются (иными словами, по мнению разработчиков отчетов, повышение конкурентоспособности страны ведет к повышению качества жизни).

Первый индекс оценивает глобальную конкурентоспособность стран

иосновывается на наиболее важных для экономического роста макроэкономических показателях. При определении индекса конкурентоспо-

28http://www.weforum.org/en/initiatives/gcp/index.htm.

29Дорогов В.А., Миронов В.В., Смирнов С.В. Анализ возможностей использования рейтингов конкурентоспособности WEF и IMD для выработки рекомендаций в сфере экономической политики // http://www.hse.ru/data/726/667/1234/20060405_mironov.doc

60