Гос.политика и администрирование / 02.Учебники РФ / Якунин В.Качество и успешность гос.управления

Рис. 2.17. Соотношение опросных и количественных данных в индексе конкурентоспособности

собности для роста оценивают прежде всего качество государственных и общественных институтов, т. е. показатели, отражающие не только экономическое развитие, но и все стороны деятельности того или иного государства (рис. 2.18). С 2000 г. при составлении рассчитываемого ВЭФ индекса перспективной конкурентоспособности, отражающего потенциал устойчивого развития страны в среднесрочной перспективе,

61

Качество общественных институтов

Рис. 2.18. Качество государственных и общественных институтов в индексе конкурентоспособности

врасчет принимаются три индекса: технологический (или инновационный), общественных институтов и макроэкономической среды. С 2004 г.

врасчетах стали использовать новый показатель, основанный на опросных данных и включающий в себя оценку доверия населения к политическому руководству. Весовые множители, как это было показано выше, устанавливаются экспертно.

Данный подход основан на том, что предназначением всех без исключения общественных институтов является стимулирование и поддержка процесса самореализации человека и содействие повышению уровня инновационности в экономике. В частности, эффективность правительства анализируется с точки зрения наличия нерациональных бюджетных расходов, бюрократических барьеров на пути ведения бизнеса и пр.

Второй индекс, основанный на теории конкурентных преимуществ М. Портера, включает в анализ влияние таких факторов, как производительность компаний, увеличение их операционной эффективности, а также качество бизнес-среды, которая определяет то, каким образом компании конкурируют между собой, какие стратегии для них оказываются наиболее выгодными30.

Следует указать ряд слабых мест, которые затрудняют использование рейтингов ВЭФ для сравнения конкурентоспособности. Это:

−субъективность (экспертное мнение) в выборе весовых коэффициентов для расчета сводного индекса;

−использование в ряде случаев устаревших данных;

−возникающие время от времени противоречия между результатами опросов экспертов и статистическими индикаторами31.

30Пискунов Д. Влияние инновационной политики на международную конкурентоспособность государств // Инвестиции в России. 2003. 20 июня; http://www.weforum.org/en/ initiatives/gcp/Global%20Competitiveness%20Report/index.htm.

31Так, в 2004 г. Россия по индексу инноваций, рассчитанному на основе данных статистики, находилась на 21-м, а по данным опросов — на 62-м месте.

62

Индекс конкурентоспособности роста стал в большей степени отражать мнение представителей бизнеса и экспертного сообщества о том, что происходит в стране, и каково ее положение относительно других стран в мире. В особенности это затронуло оценку влияния технологий

иэффективность функционирования государства, которые занимают более половины рейтинга. Так, в расчет индекса инноваций, входящего в технологический индекс, включен такой показатель, как число патентов, зарегистрированных в США. Остальные страны в этом случае заведомо оказываются в невыгодном положении, поскольку, согласно данным патентного бюро США, около 80% всех зарегистрированных патентов приходится на три страны — США (51%), Японию (22%) и Германию (7%). Кроме того, по данным Всемирной организации интеллектуальной собственности (WIPO), доля России в регистрации патентов почти в два раза выше, чем по данным патентного бюро США. Сохраняется и опасность, связанная с репрезентативностью выборки и ангажированностью опрашиваемых экспертов.

Исследования по отдельным странам, в частности по России, свидетельствуют о том, что мнение респондентов существенно варьирует как по социальным группам, так и по географическим районам. Очевидно

ито, что разные эксперты учитывают различные показатели, имеющие отношение не только к экономике, но и к другим сферам. Во многом это определяется сферой профессиональной подготовки эксперта (гуманитарное, техническое, другое образование) и областью его деятельности (сфера образования, науки, бизнеса, государственного управления и пр.). На характер оценок, к сожалению, влияют политические и идеологические пристрастия. Однако в рамках широкого сетевого интеллекта эти оценки коррелируют, позволяя верифицировать адекватность полученных индексов.

Сходные проблемы характерны и для публикуемых Международным институтом менеджмента и развития (IMD) «Отчетов о мировой конкурентоспособности». В отличие от индексов ВЭФ, этот рейтинг в большей степени опирается на статистические данные, характеризующие различные аспекты состояния экономики, чем на данные опросов. Он в первую очередь определяет, насколько существующая в той или иной стране социальная среда способствует повышению конкурентоспособности компаний и предприятий, работающих на территории этой страны. В конечном рейтинге учитываются не только экономические и социальные показатели стран, но и бизнес-атмосфера внутри конкретной страны. Для учета столь специфического фактора, как атмосфера для развития бизнеса, помимо статистических данных в конечном рейтинге находят отражение мнения

инастроения представителей бизнес-элиты исследуемых стран.

63

Рис. 2.19. Итоговый рейтинг конкурентоспособности IMD

Для подсчета рейтинга конкурентоспособности анализируются 249 показателей, которые сгруппированы в восемь агрегированных факторов: внутренний экономический потенциал, внешнеэкономические связи, государственное регулирование, кредитно-финансовая система, инфраструктура, система управления, научно-технический потенциал, трудовые ресурсы. При составлении рейтинга используются два типа данных. Достоверные данные (статистическая информация, получаемая из различных международных и региональных организаций, частных и государственных институтов) и обзорная информация (данные опроса менеджеров). Подсчет итогового рейтинга конкурентоспособности осуществляется по схеме, приведенной на рис. 2.1932.

Рассмотренные индексы конкурентоспособности представляют собой своего рода модели той или иной успешности сложной социальной системы, учитывающие набор специфических факторов, определяющих уровень национальной конкурентоспособности.

Однако если индекс ВЭФ рассматривается как модель конкурентоспособности, с помощью которой можно выделить ключевые факторы, влияющие на производительность и динамику развития экономики, то

32 Впрочем, методика подсчета стандартизированного значения для каждого из анализируемых показателей не раскрывается, в силу чего ее невозможно оценить с точки зрения правильности и рациональности.

64

индекс IMD рассматривается его авторами исключительно в качестве сводного индикатора конкурентоспособности страны. Из сравнения рейтингов двух организаций следует, что по двум индексам ВЭФ Россия лидирует (по качеству макроэкономической среды и конкурентоспособности бизнеса), но отстает по качеству общественных институтов и эффективности государственного аппарата. Зато по рейтингу конкурентоспособности Международного института менеджмента и развития, наоборот, характеризуется неплохой эффективностью государства, тогда как экономическая ситуация в стране и эффективность бизнеса оставляют желать лучшего. Это свидетельствует не только о сложности подобных подсчетов, но и о высокой степени релятивизма современных методик построения индексов.

Российский экономист Р. Фархутдинов предложил собственную методику оценки конкурентоспособности государств33, выделив 10 принципов оценки конкурентоспособности государства (рис. 2.20).

Выдвинут следующий перечень частных показателей конкурентоспособности:

1.Расходы из государственного бюджета на НИОКР (% ВВП).

2.Расходы из государственного бюджета на развитие человека (образование, здравоохранение и социальную сферу (% ВВП).

3.Показатель, характеризующий политическую систему и стабильность в стране (баллы).

4.ВВП на душу населения (тыс. долл.).

5.Средняя продолжительность жизни (лет).

6.Показатель эффективности использования ресурсов.

7.Экспорт (% ВВП).

8.Уровень инфляции (%).

9.Место страны по запасам природных ресурсов на душу населения.

10.Место страны по удельному весу самых крупных конкуренто-

способных фирм мира34.

Как видно, первые три показателя являются затратными, а остальные семь — результатами, зависимыми от эффективности реализации инвестиций и факторов производства в первых трех. Но при этом остаются вопросы о степени интегративности предложенной системы оценок и о сопоставимости ее с международными рейтингами.

33Фархутдинов Р. Проблемы оценки и повышения конкурентоспособности России // Стандарты и качество. 2000. № 7.

34Кроме того, их состав можно было бы пополнить и такими показателями, как производительность труда в промышленности, расходы на образование, бедность населения, импорт, государственный долг, дефицит бюджета, валютные резервы страны, уровень образованности населения страны, коэффициент детской смертности и др.

65

Рис. 2.20. Альтернативная система оценки конкурентоспособности Р. Фархутдинова

Характерен используемый в описанных индексах прием переноса понятия «конкурентоспособность» с предприятия на страну. По сути происходит подмена понятия. Успешность страны отождествляется с ее рыночными конкурентными преимуществами. Но государство — это не предприятие. Его функции не исчерпываются обеспечением конкурентных преимуществ на глобальном рынке, а задачи не сводятся к получению прибыли от продаж. Расширение понятия конкурентоспособности отражает приверженность его адептов идеологеме универсальности рыночных отношений и связанных с ними критериев успешности исключительно материальными обстоятельствами. У государства же есть множество аспектов деятельности, неизмеримых на коммерческих основаниях.

Стремлением разработать интегративную модель мониторинга странового развития отличается лиссабонская инициатива по созда-

66

нию «карты европейского научно-инновационного пространства». В ней речь идет о специальной системе индикаторов, анализ которых позволяет зафиксировать ситуацию в каждой отрасли, каждой стране и в ЕС в целом, сформировать шкалу оценок и определить тренды по ключевым показателям. Пилотный вариант «карты» был представлен в сентябре, а рабочий в декабре 2001 г. Используемые индикаторы были сконструированы на основе стандартных статистических показателей системы EUROSTAT. Группировка и структуризация новой системы показателей представляла собой новый шаг в развитии информационного сопровождения научно-технологического процесса.

В 2001–2003 гг. система показателей EIS включала 17, а в 2003– 2004 гг. — 19 индикаторов, разделенных на четыре группы: кадровый потенциал35, ресурсы и ориентиры инновационного процесса36, структурные характеристики инновационного процесса37, результаты инновационных усилий38. EIS-2005 уже состоял из пяти категорий индикаторов, разделенных на две группы (входные и выходные индикаторы инновационной деятельности), включающие 26 ключевых показателей инновационной активности, из которых 9 показателей являются новыми39. Это позволило более точно решать задачи межстрановых оценок.

Во-первых, показатели отдельных стран и ЕС в целом сравнивались с аналогичными показателями Японии и США. Во-вторых, большинство показателей ориентировано на эффективность, а не на абсолютные цифры. В силу этого при замерах эффективности в лидерах ЕС чаще всего оказываются малые государства, в которых научно-инновационная

35Доля выпускников научно-технических вузов в возрастной группе 20–29 лет; % населения с образованием выше среднего в возрасте 25–64 лет; % населения, продолжающего послевузовское образование в возрасте 25–64 лет; % занятых в средне- и высокотехнологичном производстве от общего числа занятых; % занятых в высокотехнологичном сервисе от числа занятых.

36Затраты на некоммерческие государственные и вузовские НИР в % отношении к ВВП; затраты на исследования для бизнеса в % ВВП; число заявок на ВТ патенты в Европейском бюро патентов в пересчете на 1 млн населения; число заявок на ВТ патенты в Бюро патентов США на 1 млн населения.

37Доля самостоятельных малых и средних инновационных предприятий (% от общего числа малых и средних предприятий); доля малых и средних инновационных предприятий в кооперации с другими фирмами (% от общего числа малых и средних предприятий); доля затрат на инновации в % общей суммы продаж.

38Венчурный капитал в сфере ВТ в % ВВП; новый капитал в % ВВП; продажа новых рыночных продуктов в % общей суммы продаж; рынок информационных технологий

в% ВВП; домашний доступ к Интернету; рынок информационных технологий в % ВВП; добавленная стоимость в ВТ производстве.

39Мирский Э.М., Барботько Л.М., Борисов В.В. Научная политика ХХI века: тенденции, ориентиры и механизмы // http://club.fom.ru/books/Stpoli.doc.

67

Финансовые заявки ведомств и решение кадровых вопросов

Рис. 2.21. Факторы оценки качества финансового управления по рейтингу качества финансового управления органов исполнительной власти

структура в последние десятилетия была построена по сути дела заново. В-третьих, сравнительные числовые оценки даются в большинстве случаев по отдельным группам показателей. Фактически ни в одной сводной таблице нет прямого сравнения стран — членов ЕС по всей совокупности показателей.

Рейтинг качества финансового управления органов исполнительной власти применяется в Швеции для сравнительной оценки качества финансового менеджмента и административных процессов (рис. 2.21). Необходимость создания такого рейтинга была связана с реформой бюджета в середине 1990-х гг., в результате которой государственные органы и учреждения Швеции получили большую свободу финансового управления. В силу этого потребовался инструмент для оперативного мониторинга ситуации с целью привлечения внимания правительства и руководителей органов власти к имеющимся недостаткам. Рейтинг учитывает финансовые процедуры и их соответствие установленным нормам, а также административные процессы органов исполнительной власти. Выставляемые оценки являются двухкомпонентными (от АА — все хорошо, до СС — все плохо). На основе оценок составляется рейтинг, значение которого используется при обсуждении заявок ведомств на очередной бюджетный период, определении задач в области улучшения системы управления и решении кадровых вопросов40.

40 Алескеров Ф.Т., Головщинский К.И., Клименко А.В. Оценки качества государственного управления. Препринт WP8/2006/02. М., 2006. С. 4; Клименко А.В. Исполнительная власть как объект мониторинга и оценки // Проблемы современного государственного управления в России. Труды научного семинара. Выпуск № 3 (8). М., 2007. http://www. rusrand.ru/netcat_files/385/96/h_c27795efaf6e7b5932d1855c543bfaa4; ресурс: http://www. qog.pol.gu.se

68

Институт Катона, основанный в 1977 г. Эдвардом Крейном как частная некоммерческая исследовательская организация, с 1996 г. совместно

сканадским Институтом Фрейзера и 50 другими организациями из разных стран мира ежегодно выпускает обзор «Экономическая свобода в мире», в котором анализируется устойчивость экономических институтов и проводимой политики в 130 странах мира с точки зрения обеспечения ими экономической свободы (рис. 2.22).

Целью проекта является измерение уровня экономической свободы, критериями которой институт называет свободу личного выбора, добровольный обмен, свободную конкуренцию и безопасность частной собственности. Для построения индекса экономической свободы используются около 40 показателей, объединенных в пять основных групп и характеризующих: 1) размер государства; 2) правовую среду и защиту прав собственности; 3) доступ к «надежным» деньгам; 4) свободу обмена

синостранцами; 5) регулирование кредитной политики, трудовых отношений и предпринимательской деятельности.

Первая группа показателей включает в себя четыре переменные: государственное потребление в процентах от общего потребления; трансферты и субсидии в процентах от ВВП; предприятия с государственным участием и государственные инвестиции в процентах от общего объема инвестиций; предельную ставку налога с учетом порогов применимости. Вторая группа показателей включает в себя пять переменных: независимость судебной власти; беспристрастность судов при рассмотрении дел, касающихся компаний и государства; защиту интеллектуальной собственности; вмешательство военных; справедливость судебной системы.

Больше экономической свободы — лучше государство

Рис. 2.22. Факторы, влияющие на устойчивость экономических институтов и экономическую свободу по обзору «Экономическая свобода в мире»

69

Третья группа показателей включает такие переменные, как рост денежной массы за последние 5 лет; динамика инфляции за последние 5 лет; показатель инфляции за предшествующий год; свобода куплипродажи иностранных валют. Четвертая группа включает в себя такие переменные, как налоги на внешнюю торговлю; нормативные торговые ограничения; размер торгового сектора экономики; соотношение официального обменного курса и курса на черном рынке; ограничения на деятельность фондового рынка.

В свою очередь пятая группа показателей раскрывается через такие переменные, как управление кредитными рынками; управление учетными ставками, управление рынком труда и управление бизнесом41.

Основным целеполаганием данного проекта является отчетливая заинтересованность в классической либерально-экономической парадигме.

Специалистами Фонда «Наследие» при участии сотрудников «Wall Street Journal» в 1995 г. разработан свой индекс экономической свободы. С точки зрения методологии индекс представляет собой комплекс из 10 оцениваемых факторов42. Это свобода бизнеса, свобода торговли, монетарная свобода, свобода от правительства, фискальная свобода, права собственности, инвестиционная свобода, свобода от коррупции, рабочая свобода. Хотя данный индекс обладает широким охватом (данные на 2008 г. содержат сведения более чем по 160 странам) и точностью (для каждого показателя используются собственные расчеты)43, используемое при анализе показателей определение экономической свободы подчинено ценностям либеральной парадигмы. Отсюда и вытекает ограниченность подхода.

Специальная Программа поддержки повышения эффективности руководства и управления (SIGMA), открытая в 1992 г., посвящена вопросам оказания помощи новым демократиям Центральной и Восточной Европы в создании систем управления государственным сектором экономики. Эта программа осуществляется совместно ОЭСР и Европейской комиссией. Созданная в программе оценка прогресса реформ не является в чистом виде рейтинговой системой, а представляет собой скорее консалтинговую процедуру, используемую центром, взаимодействующим с правительствами тех или иных стран, и проводящим экспертную оценку их экономических и политических реформ. Например,

41http://www.cato.org/pubs/efw/index.html

42При подготовке индекса используется различная информация — от официальных государственных отчетов до публикаций некоммерческих организаций, социологических

иэкспертных опросов.

43http://www.heritage.org/research/features/index/downloads.cfm#chap4

70