Гос.политика и администрирование / 02.Учебники РФ / Якунин В.Качество и успешность гос.управления
..pdfРоссии, что актуализирует постановку задачи настоящего исследования.
Практическим нормативно-правовым выходом исследования является возможность разработки методики использования данных о качестве государственного управления как основания для управленческих решений.
Общая схема исследования представлена в виде проблемно-темати- ческого дерева (рис. В.2).
Глава 1. Высший критерий качества государственного управления
Предельный критерий жизнеспособности страны — это ее существование
Оценить качество какой-либо деятельности можно лишь имея представление о ее целевой направленности. Эффективно то действие, которое приближает субъект к установленной цели, и неэффективно то, которое от этой цели удаляет. Соответствующим образом должно оцениваться и качество государственного управления. Однако для этой оценки необходимо понимание целей, преследуемых государством. Все было бы предельно понятно при существовании практики их публичной номинации (публично заявленная цель). Такое целеполагание имело,
вчастности, место в системе советского пятилетнего планирования. Однако цели государственного развития современной России по существу не определены. Не ясно в этой связи, по отношению к какому ориентиру должна измеряться управленческая эффективность. Есть ли выход из этого затруднения у современной России? Возможно, существует универсальный самодостаточный критерий оценки эффективности государственного управления?
Можно показать, что такой критерий существует. Данное предположение основывается на представлении, что первичным для любой государственности является ее самосохранение.
Основная ценность для живого организма — это жизнь. По этой аналогии высшая ценностно-целевая номинация для государственности заключается в формуле — «страна должна быть»1. Потенциал ее существования выражается категорией жизнеспособности. Жизнеспособность, соответственно, зависит от действия широкого круга факторов. Соподчиненные единой интегральной ценностной цели — жизнеспособности государственности — они могут быть оценены с точки зрения укрепления или ослабления ее витальных потенциалов. Соответственно, государственная управленческая деятельность эффективна в той мере, в которой она способствует повышению жизнеспособности страны. Этот подход позволяет уйти от дробности и субъективности различного рода индексов, обычно применяемых
визвестных работах.
1 Национальная идея России. Программа действий (постановка задачи) / Под ред. С.С. Сулакшина. М., 2009.
12
Таким образом, качество государственного управления можно оценить, если есть количественное значение целевой функции управления. Такого рода показателем высшего уровня в настоящем исследовании выступает коэффициент жизнеспособности страны.
Коэффициент жизнеспособности страны
Понятие коэффициента жизнеспособности страны является весьма нетривиальным и в исследованиях Центра проблемного анализа и госу- дарственно-управленческого проектирования впервые введено в работе2. Страна (или государство в широком смысле) как идентичная сущность характеризуется тремя необходимыми и достаточными сущностными признаками. Это территория, народонаселение и государственное управление. Коэффициент жизнеспособности страны можно вычислить как произведение количественных показателей, характеризующих эти три признака. Для вычисления коэффициента жизнеспособности страны необходимо следующее.
1.Выбрать величины, которые могут служить количественными показателями сущностных признаков страны.
2.По статистическим данным или с помощью экспертной оценки вычислить значения показателей на максимальную историческую глубину, привести показатели к одной сопоставимой шкале (выбрана шкала
снормировкой 0–100).
3.Найти коэффициент жизнеспособности как произведение трех показателей.
Для проверки и повышения надежности вычисленного коэффициента жизнеспособности был применен метод дублирующего независимого определения несвязанными способами вычисленного коэффициента, который определялся путем интегративной экспертной оценки (рис. 1.1). Группа экспертов давала оценку коэффициента
жизнеспособности страны, используя его качественное определение, данное выше. Предполагалось, что при значении КЖС = 0 страна исчезает как нежизнеспособная.
Вычисление коэффициента жизнеспособности как произведения трех показателей сущностных признаков (территории, народонаселения и качества государственного управления) проводилось с использованием следующих показателей.
1.Территория.
2 Там же.
13
усл. ед. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1760 |
1780 |
1800 |
1820 |
1840 |
1860 |
1880 |
1900 |
1920 |
1940 |
1960 |
1980 |
2000 |
|
|
|
|
|
|
Год |
|
|
|
|
|
|
Рис. 1.1. Коэффициент жизнеспособности России, определенный методом интегративной |
||||||||||||
экспертной оценки. Среднеквадратический разброс оценки ±8,5% |
|
|||||||||||
В качестве количественного показателя Kтерр принимается площадь территории. Значения площади страны S нормированы на исторический максимум и приведены к шкале 0–100 по формуле (1.1). Значения показателя приведены на рис. 1.2. Временной ряд реконструирован на основании данных группы историко-статистических работ3.
K терр = |
S |
100 . |
(1.1) |
|
|||
|
Smax |
|
|
2. Народонаселение.
а) Количественный показатель Kнас может быть выбран в виде абсолютной численности населения. Но представляется правильным нормировать этот показатель на численность мирового населения, чтобы
3 Россия в историческом, статистическом, географическом и литературном отношениях. С.-П., 1837; Россия в цифрах (862–1855 годы). Новосибирск, 2006; Мясников А.Л. Хроника человечества. Россия. М., 2003; Миронов Б.Н. История в цифрах. Математика в исторических исследованиях. Л., 1991. С. 132; Рубакин Н.А. Россия в цифрах. Страна. Народ. Сословия. Классы. М., 2009. С. 39–42; Народное хозяйство СССР в цифрах. (1860–1938 гг.). М., 1940; СССР в цифрах. Статистический сборник. М., 1958; Народное хозяйство
СССР за 60 лет. М., 1977; CIA. The World Factbook. Washington, 2009.
14
корректнее проводить сравнения в исторической перспективе, поскольку |
|||||||||||||
население в истории растет за счет естественного приращения. |
|
||||||||||||
Для определения показателя Kнас по данным группы историко- |
|||||||||||||
статистических работ4 вычислена доля населения России в мировом |
|||||||||||||
населении, величина нормирована на исторический максимум и при- |
|||||||||||||
ведена к шкале 0–100 по формуле (1.2). Значения показателя приведены |
|||||||||||||
на рис. 1.3. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
K нас = ( |
N Poc |
N мир |
|
100 . |
|
|
|
(1.2) |
||
|
|
|
N Poc N мир ) |
max |
|
|
|
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
усл. ед. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1760 |
1780 |
1800 |
1820 |
1840 |
1860 |
1880 |
1900 |
1920 |
1940 |
1960 |
1980 |
2000 |
|
|
|
|
|
|
|
Год |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Рис. 1.2. Изменение показателя Kтерр во времени |
|
|
|
||||||||
4 Россия в историческом, статистическом, географическом и литературном отношениях. С.-П., 1837; Россия в цифрах (862–1855 годы). Новосибирск, 2006; Мясников А.Л. Хроника человечества. Россия. М., 2003; Миронов Б.Н. История в цифрах. Математика в исторических исследованиях. Л., 1991. С. 131–132; Рубакин Н.А. Россия в цифрах. Страна. Народ. Сословия. Классы. М., 2009. С. 42–48; Народное хозяйство СССР в цифрах. (1860–1938 гг.) М., 1940; СССР в цифрах. Статистический сборник. М., 1958; Народное хозяйство СССР за 60 лет. М., 1977; CIA. The World Factbook. Washington, 2009.
15
усл. ед. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
(а) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
(б ) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1760 |
1780 |
1800 |
1820 |
1840 |
1860 |
1880 |
1900 |
1920 |
1940 |
1960 |
1980 |
2000 |
|
|
|
|
|
|
|
Год |
|
|
|
|
|
|
Рис. 1.3. Историческое изменение доли населения России в мировом населении. |
|||||||||||||
|
|
|
Показатель Kнас, вычисленный по двум методам: |
|
|
|
|||||||
а — как доля мирового населения; б — как производная от численности населения
б) Количественный показатель Kнас может быть выбран в виде производной от численности населения, поскольку она также характеризует жизнеспособность страны — способность народосбережения и его приращения. Производная от численности населения, нормированная на значение численности, обобщенно отражает демографические процессы в стране. Производная от численности населения вычислена по формуле (1.3), где Nt — численность населения в год t, δt — 1 год.
dNdt t
≈ |
1 |
Nt − Nt −1 |
+ |
Nt +1 − Nt |
= |
Nt +1 |
− Nt −1 |
. |
(1.3) |
|||
|
|
|
|
|
|
|
||||||
2 |
δt |
δt |
2δt |
|||||||||
|
|
|
|
|
|
|
||||||
В моменты 1917–1918 гг., 1939–1940 гг., 1991–1992 гг., когда изменение численности населения было связано с приобретением или потерей территорий, а не с демографическими процессами, значения производной должны быть заменены на линейную интерполяцию значений
соседних лет. Нормированная производная y = 1 dN N dt
деления производной на численность населения в соответствующем году. Значения производной в период 1939–1949 гг. изображены на рис. 1.4 пунктирной линией, поскольку изменение численности населения тогда
16
было связано с военными потерями, т. е. определялось внешним воз- |
||||||||||||
действием на страну, а не ее имманентными характеристиками. В связи |
||||||||||||
с этим значения производной заменены на линейную интерполяцию |
||||||||||||
между 1938 г. и 1950 г. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
Значения производной переводятся в шкалу 0–100 с помощью ли- |
||||||||||||
нейного преобразования (1.4). При этом максимальному значению |
||||||||||||
y ставится в соответствие значение 100, а минимальному — подстроеч- |
||||||||||||
ный коэффициент K насmin . |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
K нас |
= K насmin + (100 − K насmin ) |
y − y min |
|
|
(1.4) |
|||||
|
|
|
|
|
|
|
y max − y min |
|
|
|
||
Выбор подстроечного значения K насmin определяет относительный |
||||||||||||
масштаб изменения показателя Kнас и, следовательно, степень его влия- |
||||||||||||
ния на итоговый расчетный коэффициент жизнеспособности. Для вы- |
||||||||||||
бора значения K насmin |
была исследована зависимость коэффициента |
|||||||||||
корреляции, вычисленного (по трем параметрам) Kжс 1 и Kжс, независимо |
||||||||||||
интегративно оцененного экспертами. Коэффициент корреляции при- |
||||||||||||
нимает наибольшие значения при K насmin > 40 (рис. 1.5). Соответственно, |
||||||||||||
значение 40 было принято для дальнейших вычислений. |
|
|
|
|||||||||
0,05 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,04 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,03 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,02 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,01 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,01 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,02 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,03 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1760 |
1780 |
1800 |
1820 |
1840 |
1860 |
1880 |
1900 |
1920 |
1940 |
1960 |
1980 |
2000 |
|
|
|
|
|
Год |
|
|
|
|
|
|
|
Рис. 1.4. Значения нормированной производной численности населения России |
||||||||||||
17
0,90 |
|
|
|
|
|
0,88 |
|
|
|
|
|
0,86 |
|
|
|
|
|
0,84 |
|
|
|
|
|
0,82 |
|
|
|
|
|
0 |
20 |
40 |
60 |
80 |
100 |
|
|
|
K minнас |
|
|
Рис. 1.5. Коэффициент корреляции независимо определенного Kжс и Kжс1, вычисленного |
|
по формуле K г /у K терр K нас |
при различных значениях K насmin |
усл. ед. |
|
100 |
|
80 |
|
60 |
|
40 |
|
20 |
|
0 |
|
1760 1780 1800 1820 1840 18601880 1900 1920 1940 1960 19802000 |
|
|
Год |
Рис. 1.6. Показатель качества государственного управления Кг/у |
|
18
Значения показателя Kнас, вычисленные по двум описанным методам, приведены на рис. 1.3.
В дальнейшем выбор наиболее хорошо совпадающего выражения для коэффициента населения произведен также с помощью максимизации коэффициента корреляции.
3. Государственное управление.
Численные значения качества государственного управления Кг/у получены методом экспертной оценки. Оценку проводили с частотой один раз в пять лет. В промежуточных точках значения получены методом линейной интерполяции (рис. 1.6).
Для случая представления сущностного признака населения через численность населения как доли мирового населения расчетный результат показан на рис. 1.7. Для удобства визуального сопоставления расчетный Kжс1 увеличен в 1,5 раза.
Для случая «б», когда население охарактеризовано его производной, результат представлен на рис. 1.8. Для удобства визуального сопоставления расчетный Kж1 увеличен в 1,5 раза.
Для выбора наиболее адекватного отображения коэффициента населения проведено вычисление коэффициента корреляции двух кривых.
усл. ед. |
80 |
60 |
40 |
20 |
0 |
1760 1780 1800 1820 1840 1860 1880 1900 1920 1940 1960 1980 2000 |
Рис. 1.7. КЖС, вычисленный и независимо интегративно оцененный экспертно (население России как доля мирового):
Kжс1 = Кг/у Ктерр Кнас, Kжс = Кг/у Ктерр Кнас(а) — сплошная линия; Kжс из интегративной экспертной оценки — пунктирная линия
19
усл. ед. |
|
80 |
|
70 |
|
60 |
|
50 |
|
40 |
|
30 |
|
20 |
|
10 |
|
0 |
|
1760 1780 1800 1820 |
1840 1860 1880 1900 1920 1940 1960 1980 2000 |
Рис. 1.8. КЖС, вычисленный (население как производная его численности)
Kжс1 =Кг/у Ктерр Кнас Kжс =Кг/у Ктерр Кнас(б) — сплошная линия, и независимо интегративно
оцененный экспертами Kжс — пунктирная линия
Результаты вычисления коэффициентов корреляции независимо интегративно определенного Kжс и Kжс1, полученного на основе пара- метров-сомножителей, использованных при вычислении по формуле
Kжс1 = Кг/у Ктерр Кнас, Kжс = Кг/у Ктерр Кнас, представлены в табл. 1.1.
Таблица 1.1
Показатель сущностного признака |
Коэффициент корреляции |
|
показателя сущностного признака |
||
КЖС |
||
с КЖС |
||
|
||
Kтерр |
0,784 |
|
Kнас(а) |
0,709 |
|
Kнас(б) |
0,270 |
|
Кг/у |
0,814 |
|
Кг/у Ктерр |
0,886 |
|
Кг/у Кнас(а) |
0,884 |
|
Кг/у Кнас(б ) |
0,842 |
|
Кг/у Ктерр Кнас(а) |
0,881 |
|
Кг/у Ктерр Кнас(б ) |
0,882 |
20