Гос.политика и администрирование / 02.Учебники РФ / Якунин В.Качество и успешность гос.управления

Политический атлас современности

Из отечественных проектов построения индексов международной успешности выделяется разработка авторского коллектива под руководством А.Ю. Мельвиля «Политический атлас современности»79. Целью проекта является получение многомерной классификации политических режимов и политических систем 192 современных государств. Построение такой классификации представляет собой многоэтапный процесс, состоящий из ряда шагов: конструирование индексов с учетом весов переменных; факторный анализ пространства индексов, выделение главных компонент; кластеризация стран на основе полученных данных.

В работе построено пять комплексных индексов: индекс государственности, индекс внешних и внутренних угроз, индекс потенциала международного влияния, индекс качества жизни, индекс институциональных основ демократии.

Комплексный индекс представляется как линейная взвешенная сумма входящих в него переменных. Весовые характеристики переменных определяют с помощью дискриминантного анализа. Для этого по каждому индексу формируют «обучающую выборку» — набор стран, относящихся к полюсам данного индекса (например, страны с достаточной или недостаточной государственностью, страны с высоким или низким уровнем жизни). На каждом полюсе выбирается примерно по 20 стран. После этого дискриминантная функция, которая и будет формулой для расчета индекса, строится таким образом, чтобы максимально разделить страны, отнесенные к разным полюсам, на основе информации о значениях отдельных переменных в этих странах. Результатом процедуры дискриминантного анализа являются весовые коэффициенты в формуле расчета комплексного индекса. С использованием этой формулы вычисляются значения индекса для всех стран и составляется их рейтинг.

Индексы рассчитываются на основе 54 переменных, взятых из международной статистики, а также заполненных на основе национальных конституций и данных международных организаций. Часть переменных представлена непосредственно в виде статистических данных, часть приведена к пятибалльной шкале 0–4 или к бинарной шкале (да/нет).

Характерной особенностью расчета индексов в этом проекте является отказ от использования экспертных оценок в качестве источника данных. Знания экспертов используются при выделении переменных, входящих в каждый индекс, при приведении некоторых переменных к пятибалльной шкале, а также для формирования обучающих выборок

79 Политический атлас современности: Опыт многомерного статистического анализа политических систем современных государств. М., 2007.

101

стран в дискриминантном анализе. Но в непосредственном наполнении переменных экспертные оценки не применяются.

К рассчитанным индексам был применен метод главных компонент. Эта процедура позволяет установить такие комбинации индексов (т. е. сущностных сторон изучаемых объектов), по которым рассматриваемые страны наиболее или наименее отличны друг от друга. Выделены четыре главные компоненты, которые устанавливают в порядке убывания наибольший процент сходств и различий между странами в рамках определенных сочетаний индексов. Первая компонента описывает 55,4% дисперсии данных, вторая — 26,4, третья — 11,2 и четвертая — 7%. В результате количество переменных, описывающих страны, сократилось с пяти индексов до четырех главных компонент при сохранении всей информации. При этом главные компоненты, в отличие от индексов, не скоррелированы между собой. На основе анализа того, какие индексы входят в главные компоненты с наибольшими весами, проведена содержательная интерпретация полученных главных компонент. Например, в первой компоненте внешние и внутренние угрозы противопоставлены качеству жизни, а четвертая компонента определяется, в основном, международным влиянием страны.

На заключительном этапе исследования производится кластеризация стран на основе полученных ранее главных компонент. Все страны при этом представлены точками в четырехмерном пространстве, причем координаты точек определяются значениями главных компонент для данной страны. Расстояние между странами в этом пространстве является мерой близости их характеристик (расстояния в работе заданы евклидовой метрикой). Кластерный анализ позволяет разбить всю совокупность стран на группы, обладающие сходными характеристиками, так что отличия между странами внутри одного кластера меньше, чем отличия этих стран от представителей всех других кластеров. Характер крупных кластеров во многом определяется содержанием первой главной компоненты. Например, если разбить все страны на 10 кластеров, то среди них выделяются два крупных кластера. Страны с высоким качеством жизни и низкими угрозами — с одной стороны, и высокими угрозами и низким качеством жизни — с другой. Влияние других компонент прослеживается, например, в выделении в отдельный кластер влиятельных государств — США, Китая, России, Франции, Германии и др. По мере дальнейшего дробления эти кластеры приобретают более специфические черты, вплоть до превращения России и США, Китая, Индии и некоторых других стран в самостоятельные кластеры.

Наиболее интересной особенностью проекта «Политический атлас современности» в плане построения индексов государственной успеш-

102

ности представляется методика построения формулы индекса с помощью дискриминантного анализа, не характерная для других подобных проектов. Такой метод определения весов переменных в составе индекса может быть более эффективным, чем прямое назначение весов экспертной оценкой или использование равных весов. При этом состав переменных и обучающие выборки стран могут подбираться к конкретной исследовательской задаче.

Индекс экономической свободы («Экономическая свобода в мире», Институт Фрейзера)80

Источники данных

Индекс представляет собой агрегированный показатель, который состоит из пяти основных групп, разделенных на 23 подраздела. Всего в вычисление индекса в 2009 г. вошли 42 переменные. 19 переменных взяты из различных статистических источников, еще 10 представляют собой данные экспертных опросов для «Отчета о глобальной конкурентоспособности» ВЭФ, остальные получены из отчета «Doing Business» Всемирного банка и других источников.

Масштабирование переменных

Перед агрегированием каждая переменная Vi переводится в шкалу от 0 до 10, что делается обычно с помощью преобразования

ответствуют ли для большей экономической свободы большие или меньшие значения переменных). Параметры преобразования Vmax и Vmin назначаются исследователями. Страны со значениями Vi, выходящими за границу Vmax и Vmin, получают 0 или 10 баллов.

Агрегирование переменных

Сводный индекс экономической свободы вычисляется методом последовательного агрегирования. Значения для каждого подраздела вычисляются как среднее арифметическое отдельных переменных, входящих в этот подраздел. Значения подразделов усредняются по пяти группам, усреднение которых дает, в свою очередь, итоговый индекс. После экспериментов с разными способами назначения весов факторов авторы индекса отказались от этого подхода, т. к. факторы не являются

80 Economic Freedom in the World: 2009 Annual Report.

103

независимыми и трудно выделить весомость их вкладов в экономическую свободу. Нужно отметить, что все исходные данные и рейтинги авторы индекса предоставляют в открытый доступ, так что другие исследователи могут применить к тем же исходным данным другие способы агрегирования.

Индекс экономической свободы (фонд «Наследие»)

Индекс экономической свободы вычисляется на основе 10 факторов. Как сводный индекс, так и каждый из факторов представлены в шкале от 0 до 100. Способ вычисления свой для каждого фактора и подробно описан в разделе методологии81.

Представляется интересным сравнить два индекса экономической свободы. Рейтинги 136 стран по двум индексам экономической свободы в 2007 г. показаны на рис. 2.31. Относительное согласие между рейтингами наблюдается в пределах первых 15 мест, а для остальных

81 2009 Index of Economic Freedom. Methodology for the 10 Economic Freedoms.

104

стран характерен существенный разброс позиций в рейтингах по двум индексам. Например, Россия в рейтинге по индексу фонда «Наследие» занимает 119-е место из 136, а по индексу Института Фрейзера — 81-е, т. е. разница составляет 38 позиций, а для Китая эта разница составляет 40 позиций. Такое расхождение может означать, что идеи, заложенные в вычисление индексов экономической свободы, хорошо применимы для стран-«лидеров» рейтинга, но хуже работают в остальных странах.

Индексы экономической свободы разрабатываются, исходя из либеральной идеологии, и имеют соответствующее наполнение, определяющее выбор факторов. Факторы вычисляются как на основе экспертных мнений, так и из статистических данных. При этом использование статистических данных не означает объективность полученных факторов, поскольку большое значение имеет метод расчетов (значения Vmax и Vmin в индексе Института Фрейзера, методы расчета в индексе фонда «Наследие»). Выбор метода расчета проводится авторами индексов из некоторых эвристических соображений, вносящих в результаты субъективность.

Степень политической свободы (Freedom House)82

Исходные данные

Индикатор степени политической свободы строится на основе экспертного оценивания состояния «политических прав» и «гражданских свобод» в стране. В 2008 г. в исследовании участвовали 40 аналитиков

и17 академических консультантов, которые провели оценки для 193 стран и 16 территорий. Эксперты отвечают на 10 вопросов, касающихся политических прав, и на 15 вопросов относительно гражданских свобод. Каждый ответ оценивается в баллах от 0 до 4, где 0 означает наименьшую, а 4 — наибольшую выраженность прав и свобод. Баллы за вопросы в каждом разделе суммируются и переводятся в шкалу от 1 до 7, как показано в табл. 2.4.

Здесь единица присваивается наиболее свободным странам, семерка — наименее свободным. Индикатор степени политической свободы вычисляется как среднее арифметическое рейтингов политических прав

игражданских свобод. В соответствии с рейтингом стране присваивается статус (табл. 2.5).

82 http://www.freedomhouse.org

105

Для расчета степени политической свободы не применяют никакие специальные статистические методы и, по сути, этот показатель представляет собой усредненную экспертную оценку. Понятно, что при этом как постановка вопросов, так и выбор экспертов и подход эксперта к ответу могут носить определенную идеологическую окраску.

С методологической точки зрения нужно дополнительно отметить, что вследствие аддитивного характера подсчета баллов низкие баллы в одном аспекте прав и свобод могут быть скомпенсированы высокими баллами в другом. Следовательно, страна может получить высокую оценку, даже если в ней полностью отсутствуют некоторые виды прав и свобод.

Характер пересчета количества баллов в рейтинги политических прав и гражданских свобод тоже имеет определенный недостаток, связанный с двукратным переводом баллов в дискретные категории. Этот метод подсчета искажает относительные расстояния между странами. Две слабо отличающиеся страны могут получить различные оценки, тогда

106

как более сильные отличия в других случаях могут быть сглажены. Так, например, страны с количеством баллов 6 и 11 в показателе «политические права» получают одинаковый рейтинг ПП (6), тогда как страны с 11 и 12 баллами — разные (6 и 5). Аналогичное искажение происходит при присвоении стране статуса «свободной», «частично свободной» или «несвободной». Например, при количестве баллов ПП и ГС, равных 11 и 25, страна получит статус «несвободной», а практически аналогичная страна с 12 и 24 баллами будет названа «частично свободной». Такой же статус «частично свободной» получит страна с 29 и 43 баллами, а при сумме баллов 30 и 35 страна уже считается «свободной». Перевод исходного количества баллов в условно выделенные категории приводит к искажениям и потере исходной информации и не дает при этом никаких видимых преимуществ.

Таким образом, обнаруживается значительная вариативность в применении при расчетах индексов математического инструментария. Тенденция ангажированности и стремление к программированию желаемого результата обнаруживается при оперировании не только качественными, но и количественными параметрами. Зачастую это выражается своеобразной «игрой цифрами». Проведенного анализа достаточно для утверждения о субъективности оснований большинства используемых расчетных методик.

Цивилизационная обусловленность государственной успешности

Категория успешности цивилизационно опосредована, ибо каждая цивилизация имеет свои собственные факторы успеха. Единого универсального принципа в этологии общественного бытия не существует. Ценность материального прогресса для аксиологии ряда цивилизационных систем, включая русско-православную традицию, сомнительна. Более того, отталкиваясь от фундаментальных историко-компаративистских выводов М. Вебера, можно утверждать об ограниченности феномена экономической успешности ареалом протестантской цивилизации (и, соответственно, сформировавшейся на его основе экономикой современного Запада)83. В этом плане «добиться успеха, — рассуждал сообразно с индийской этической традицией Д. Неру, — это значит сбить с ног других и взобраться на их поверженные тела»84. Именно в этом несоответствии кроется природа политической манипулятивности целого ряда

83Панарин А.С. Православная цивилизация в глобальном мире. М., 2002.

84Борохов Э. Энциклопедия афоризмов. (Мысль в слове). М.,1999. С. 606.

107

индексов, которые используются для давления и вмешательства в дела иных государств, — прежде всего со стороны западного альянса.

Многими выдающимися мыслителями прошлого указывалось на отсутствие в России этики успешности в ее западном понимании, на неприменимость данной категории к русской национальной ментальности. В этом смысле антиподом русского человека традиционно является императивно ориентированный на меркантильный успех американец. Православное христианство и естественные природно-ландшафтные условия и социально-средовые вызовы исторически продуцировали

вРоссии способность к самоограничению материальных запросов жизненным минимумом, формировали направленность экономической деятельности не на потребительский экспансионизм (связанный с самоцелью перманентного наращивания объемов и видов товаров и услуг), а на обеспечение хозяйственной самодостаточности и безопасности. Не комфорт, а выживание всегда были российскими вызовами оптимизации социально-экономических практик сообщества.

Валовой экономический рост ценился в данной этической парадигме через установку не на расширение индивидуального потребления, а в плане задачи развития и поддержания национальной безопасности. Отсюда российским фактором успешности выступали государственный оборонный потенциал, мобилизационные ресурсы на случай актуализации внешней угрозы. Поэтому прямое статистически формализованное сопоставление успеха цивилизаций, различающихся по своему целеполаганию, не вполне корректно85.

Каким видится выход в поиске корректных оснований для страновой компаративистики? Главное — это признание вариативности факторов успешности в мире, что выдвигает для сопоставления критерий соответствия результатов развития национальному целеполаганию. Сообразно с этим подходом успешными следует признать страны, которые

внаибольшей степени реализуют собственные цели и программные установки. При такой постановке вопроса успешность страны есть, по большому счету, одно из проявлений фактора цивилизационной идентичности. Данная оговорка весьма важна как предупреждение против поспешного переноса на российскую почву управленческих моделей превосходящих ее по какому-либо параметру развитости стран (прежде всего, речь о входящих в «золотой миллиард» постиндустриальных государствах Запада). Вместе с тем, опыт близких к России по целепо-

85 Антонов М.Ф. Нравственные устои экономики. М., 1989; Афанасьев Э. О некоторых православных принципах формирования рыночной экономики // Вопросы экономики. 1993. № 8; Булгаков С.Н. Философия хозяйства. М., 1990; Эрн В.Ф. Христианское отношение к собственности. М., 1906.

108

лаганию и характеру решаемых задач национальных хозяйственных систем (имеются в виду динамично развивающиеся страны Востока) стоило бы оценить с гораздо большим вниманием, чем это имело место до настоящего времени.

При обзоре различных индексов и рейтинговых систем выявляются особенности подходов, которые с известной долей условности можно разделить на «политические» и «экономические»; причем странно, но идеологическое влияние обычно сильнее именно в «экономических» рейтинговых системах. По-видимому, манипуляции с экономическими материями более завуалированы и более эффективны как инструмент давления на поведение других стран.

Например, индекс экономической свободы фонда «Наследие» и индекс свободной экономики Института Катона при выработке своей методологии открыто используют идеологические конструкции, характерные для классического либерализма: тезис о неразрывной связи политической

иэкономической свободы, приоритет свободной торговли как основы внешнеэкономической политики. Другие «экономически-ориентирован- ные» индексы (к примеру, BEEPS — Business Environment and Enterprise Performance Survey)86 более взвешены в своих оценках и рассматривают прежде всего объективные показатели, измеряемые количественно (ВВП, число законодательных актов, регулирующих экономическую сферу,

ит. д.), что делает их исследования более объемными, но вместе с тем почти лишает социального содержания, индикаторы которого часто носят неопределенный или сложно формализуемый характер.

На другом конце спектра расположены «политические» индексы, отражающие взаимосвязь политической и социальной сфер как в гло- бально-сравнительном масштабе, так и на региональном уровне (такие как BTI, «Полития», проекты Ванханена, «индекс счастья»). Указанные рейтинговые системы оперируют с менее определенными и оценочными элементами. Среди этих проектов распространен дифференцированный подход (наиболее ярким его представителем является «Полития»), а разработки Ванханена, подчеркивающие свою универсальность, являются

86 Показатели, полученные в результате обследования предприятий в странах с переходной экономикой, дали возможность сравнить качество управления, деловой климат, конкурентную среду, уровень коррупции в контексте взаимодействия между бизнесом и государством в странах с переходной экономикой. Обследование проводилось дважды (в 1999–2000 гг. и в 2002 г.) и охватило более 4 тыс. компаний в 22 странах с переходной экономикой (Восточная Европа, страны бывшего СССР и Турция) посредством индивидуальных интервью с менеджерами и собственниками предприятий (см.: Барциц И.Н. Показатели эффективности государственного управления (субъективный взгляд на международные стандарты) // http://www.pvlast.ru/archive/index.433.php).

109

скорее исключением. Более того, эта группа индексов в большей мере подвержена субъективизму, который всячески скрывается или ретушируется с помощью разнообразных приемов (рис. 2.32).

Все индексы делятся на международные и внутренние. Если для первых важны межстрановые сопоставления, то вторые предназначены для оценки динамики и вектора изменения тех или иных параметров государственного управления и жизнедеятельности общества. По мере усложнения системы индексов растет удельный вес экспертных оценок, что, по мнению авторов индексов, должно сглаживать перекосы, возникающие из-за особенностей рассматриваемых стран. Но здесь возникают свои трудности, связанные со степенью репрезентативности выборки материалов, представленных экспертами, уровнем информированности и ангажированностью самих экспертов87.

При выстраивании оценочных шкал качества государственного управления наблюдается стремление расширить сферу оценивания за счет, прежде всего, таких нематериальных показателей, как способность правительства поддерживать доверие в обществе и гражданские традиции, включая патриотизм, доверие к власти и приверженность ценностям демократии, показатель национального IQ, отражающий средний уровень интеллектуального потенциала населения, и поддержка самореализации человека. Это свидетельствует об общем тренде усиления ценностной ориентации индексов и рейтингов.

В том, что касается фактологических аспектов, «экономические» индексы опираются в основном на статистические данные и количественно измеряемые показатели, а «политические» индексы, как правило, работают с опросами общественного и экспертного мнения и с различными социальными показателями, которые можно интерпретировать весьма широко. Если основной проблемой «экономических» систем оценки является их узость, то «политические» индексы обычно уязвимы даже не столько в своей методологии, сколько в ее применении и способах интерпретации. Применять такие рейтинговые системы нужно с очень большой осторожностью, поскольку помещение одних и тех же индикаторов в различные культурные и социальные условия может дать различные результаты.

Впрочем, подобные нестыковки присутствуют и при определении экономических показателей. Например, по индексам Мирового экономического форума Россия лидирует по качеству макроэкономической среды и конкурентоспособности бизнеса, но отстает по качеству обществен-

87 Например, оценки рынка ценных бумаг со стороны профессиональных финансовых аналитиков зачастую не совпадают с оценками опрашиваемых Всемирным экономическим форумом экспертов.

110