3.3. Аудит ефективності виконання бюджетних програм в сша

Перші кроки з розробки та впровадження державного бюджетування, вдалися США понад півстоліття тому.В США можна виділити такі етапи розвитку концепції, й практики застосування бюджетування за результатами, кожному у тому числі встановлювалися особливі процедури, котрі пов'язують державні витрати з очікуваними результатами: програмно-цільовий бюджет ( Performance Budget ), 1949–1962 роки; система «Планування – програмування – бюджетування» ( Planning –Programming – Budgeting System, PPBS ), 1962–1971 роки; управління з цілям (Management by Objectives , MBO ), 1972–1975 роки; розробка бюджету на нульової основі (Zero-Based Budgeti ZBB)1977–1981роки;

закон «Про оцінку результатів діяльності уряду» ( Government Performance and Results Act, GPRA ),1993 рік – н.в. На основі GPRA діє сьогоднішня американська система бюджетування. Закон визначає кілька проблем, відповідно до що ними будується державна бюджетна політика, серед яких: вдосконалення процедур вироблення програмних цілей, виміру соціально-економічної ефективності реалізації програм, вдосконалення звітності про виконання; підвищення соціально-економічної ефективності програм; посилення відповідальності державних органів за результати їх здійснення; підвищення якості законодавчих рішень.

У систему планів і звітів входять такі документи: стратегічний план на п'ять років, річний план робіт,

звіт про виконання річного плану робіт.

Відповідно до вимог GPRA , кожне відомство зобов'язане розробити стратегічний план принаймні на п'ять років .

Цей план має включати у собі:

формулювання головної мети (місії), заради якої відомство і працює, головні соціально значимі завдання на довгостроковий період, опис того, як саме й з допомогою яких ресурсів відомство має намір досягти зазначені соціально значимі завдання.

Стратегічний план є підставою визначення цілей на рік і для виміру соціально-економічної ефективності досягнутих результатів. У процесі складання стратегічних планів відомства мають проводити консультації з законодавцями, вирішення яких формують державну політику, представниками громадськості, виражають інтереси споживачів державних послуг, та інші зацікавленими особами.

Стратегічний план коригується що три року. У цілому цей план входять цільові показники обсягів запланованих робіт (надання послуг), соціально-економічної ефективності кожного виду програмної діяльності, зафіксованої у бюджеті відомства [62]. На базі річних планів відомств Адміністративно-бюджетне управління становить федеральний план роботи з рік, який передається до Конгресу разом із проектом бюджету.

Щорічний звіт про результати діяльності відповідно до вимогами GPRA , кожне відомство готує звіт про результатах своєї діяльності у попередній фінансовий рік, у якому повинно утримуватися порівняння достигнутих показників соціально-економічної ефективності з запланованими. Заходи, необхідних досягнення поставленої мети,можуть полягати у прийнятті нових законів,нових відомчих інструкцій, проведенні організаційних реформувань. І, нарешті, до звіту мають додаватися основні висновки з оцінці результатів виконання програм за звітний рік.

Відповідальність керівників програм за досягнуті результати передбачає, керівники користуються свободу вибору конкретних шляхів досягнення цих результатів. Так було в відповідність до GPRA , керівники вправі перерозподіляти ресурси між різними статтями витрат у рамках виділеною їм кошторису. Проте у своїх щорічних звітах зобов'язані перелічити всі випадки такого перерозподілу і обіцяв показати, з яким ефективністю ними було використано. Адміністративно-бюджетне управління оцінює ефективності роботи відомств щодо реалізації федеральних програм з допомогою спеціально розроблених цих цілей інструмента рейтингової оцінки програм – PART (Program Assessment Rating Tool ).

PART допомагає визначити сильні й слабкі боку тій чи іншій програми розвитку й є способом інформаційного забезпечення бюджетних і адміністративних рішень. Оскільки PART містить послідовний ряд аналітичних питань, він надає нагоду спостерігати які програми кращі і зіставляти між собою подібні програми (додаток Б).

До оцінки програм залучаються, крім співробітників Адміністративно - бюджетного управління, представники федеральних відомств, котрі займаються розробкою та реалізацією відповідних програм, і навіть незалежні відомства вправі із законодавчу ініціативу, хоча результат ініціативи відомству не підконтрольний. Якщо законодавці відкидають ініціативу, запропоновану відомством, виникає привід вкотре повернутися погоджувати цілей державної політики.

До завдань одних експертів входить розробка системи критеріїв оцінки, до обов'язків інших експертів (респондентів) – власне оцінка програми з заданим критеріям з обгрунтування її об'єктивності. Використання бюджетної структури доцільно ще й тому, що бюджетні документи використовуються, щоб наочним чином довести результати PART до всіх зацікавлених сторін, включно з органами виконавчої влади і законодавчої влади й громадськість.

За узгодженням між адміністративно-бюджетним управлінням і відомствами програми, відібрані для оцінки із застосуванням PART, можуть визначатися як агрегації видів програмної діяльність у бюджетних звітах чи інших форм уявлення бюджету представникам виконавчої і законодавчої влади. Оцінка програми з методиці PART передбачає виконання таких основних кроків: підготовчий етап; концептуалізація програми; розробка концепції оцінки програми з урахуванням її особливостей; заключний етап; підготовка остаточного діагнозу про ефективність програми; вироблення рекомендацій з удосконалення програми [1].

Як уже відзначалося вище, структура федерального бюджету США дозволяє виділяти й оцінювати різні одиниці аналізу – діяльність відомства, сукупність програм, окремі програми розвитку й підпрограми. Для кожного типу програм є своя варіант PART. Говорячи про науково-дослідні програми, слід зазначити, що у США розрізняють оцінку ефективності програми (що виробляється з допомогою PART) й оцінку результатів досліджень. Оцінка результатів досліджень здійснюється методом експертного аналізу з допомогою трьох критеріїв якості, значимості і лідерства. До оцінці результатів досліджень методом експертного аналізу залучаються представники промислових кіл, неурядових організацій корисною і федеральних відомств – споживачів результатів досліджень, здатних оцінити значимість досліджень задля досягнення власних цілей. Критерії і складні процедури оцінки до методики PART є анкети, що складаються із серії питань з метою оцінки різних аспектів реалізації програм. Кожен PART включає у собі чотири розділи,в кожному із яких існує певна питома вага в підсумковій оцінці програми: мета і конструкція програми ( Program Purpose and Design) – 20%,

якість планування ( Planning ) – 10%,

якість управління програмою (Management) – 20%,

досягнуті результати ( Results ) – 50%.

Підсумкова оцінка аудиту ефективності виконання бюджетних програм складається від суми оцінок з кожного з названих розділів з урахуванням їхньої частки [65;с.43].

Кожен розділ включає певну кількість питань. За умовчанням кожному питання всередині розділу присвоюються рівні, сума яких становить 100% кожному за розділу. Однак на запрошення респондента, коли він зуміє довести доцільність цього, відсоткове співвідношення питань то, можливо змінено, аби підкреслити ключові чинники програми. Програма вважається ефективної, коли його чисельна оцінка перебуває у діапазоні 85 – 100 балів, помірковано ефективної – 70 – 84 бала, адекватної – 50 – 69 балів, неефективною – 0 – 49 балів. Якщо затверджена методику оцінки не виявляє результати фінансованої програми, то бальна оцінка програми відсутня, і її набуває статусу програми, не що проявив результатів. Виставляючи оцінку із кожного питання, респондент роз'яснює умови та вимоги, що підтверджують його позицію ( evidence ).У ролі доказів, які обгрунтовують позицію респондента, можуть бути приведені, наприклад, статистичні дані чи аналітичні матеріали, надані третьою стороною, т. е. підготовлені не самим респондентом чи відомством, чия програма піддається оцінці. Як уже відзначалося вище, формулювання окремих запитань і їхніх удільні ваги можуть змінюватися залежно від типу програми її конкретних особливостей.

Ведучи мову про федеральні програми США треба сказати, що програми, націлені на підтримку та розвитку інноваційного і наукомісткого бізнесу, і навіть на стимулювання досліджень, і розробок на корпоративному секторі, зазвичай, не ставляться за формальними ознаками до науково-дослідним. Частіше ці програми потрапляють у категорію програм виділення грантів на основі ( Competitive  Grant Programs ).

Зокрема, до цієї категорії потрапляють дві добре відомі програми, реалізовані Департаментом торгівлі: ATP (Advanced Technology Program ) і SBIR ( Small Business Innovation Research).

Основною метою програми ATP проголошується підтримка розробки та комерціалізації високоризикових технологій у приватний сектор економіки з використання механізмів державного партнерства. Ефективність програми оцінюється за методикою PART як адекватна. У той водночас незалежні оцінка та аналіз програми показали, у тому що собі необхідність програмних засобів під сумнівом

Досвід США свідчить у тому, що об'єктивну оцінки аудиту ефективності бюджетних програм, поєднана з значними труднощами і вимагає підходу. З огляду на розмаїтість функцій і областей діяльності уряду у сучасних соціально орієнтованих державах зі змішаною економікою, неможливо розробити універсальну систему показників (індикаторів), з допомогою якій можна б можливо адекватно оцінити ефективність реалізації програм. Кожне напрям діяльності уряду, кожна програма вимагають врахування їх особливостей.

Важливим обставиною є також те, що з оцінці програм, у США чітко розмежовуються чотири аспекти оцінки, оцінка якості розробки програми не змішується з оцінкою якості його реалізації.

Розглянуті підходи безсумнівно дозволяють об'єктивніше оцінювати діяльність відомств і окремих посадових осіб, це важливо підвищення аудиту ефективності бюджетних програм і, власне ширше, підвищення якості управління.

Американський досвід свідчить і у тому, що систематична, періодична оцінка аудиту ефективності реалізації програм є важливим частиною їхнього життєвого циклу.

Саме результати оцінки програми, ув'язнення й рекомендації експертів багато в чому визначають, було б програма реалізуватися далі у наявному вигляді, було б вона реалізовуватися в зміненому вигляді, то її реалізація припиниться. Отже, в США постійно вдосконалюється методологія визначення ефективності і результативності використання бюджетних коштів, здійснюється аналіз стану виконання бюджетних програм. Протягом бюджетного періоду застосовується система оцінки та аналізу бюджетних програм за п’ятибальною шкалою: ефективна, помірно ефективна, адекватна, неефективна, неможливість оцінки результатів. Даний інструмент спрямований на поліпшення результатів функціонуючих програм і на реформування або закриття неефективних програм. Він дозволяє виявити слабкі та сильні сторони кожної програми, на підставі чого приймаються відповідні управлінські рішення про подальше їх фінансування.

Розділ 4

АНАЛІЗ РЕЗУЛЬТАТИВНИХ ПОКАЗНИКІВ ДЕРЖАВНОЇ ЦІЛЬОВОЇ ЕКОНОМІЧНОЇ ПРОГРАМИ РОЗВИТКУ ВНУТРІШНЬОГО РИНКУ