сборник_конституционное_право_и_политика
.pdfк симметричным формам структурирования, в периоды же крупных социальных потрясений он естественным образом формируется на началах асимметрии. Соответственно, допустимая в условиях неустойчивости асимметрия не всегда уместна в условиях гомеостазиса федерации <1>.
--------------------------------
<1> Глигич-Золотарева М.В. Систематизация федерализма. Опыт системного подхода к теории и практике государственно-территориального устройства России. Саарбрюккен: Lambert Academic Publishing, 2011. С. 162 - 163.
Тезис о соответствии системы права и системы власти уровня субъектов федерации аналогичным системам федерального уровня - это одно из основных конституционных установлений, в закреплении которого солидарны конституции большинства федеративных государств. Нормы о приоритете федеральной конституции и законодательства имеются в конституции практически любого федеративного государства.
Данный вопрос регулируется конституционными нормами едва ли не наиболее детально по сравнению с другими сферами федеративных отношений.
Верховенство федеральной конституции и законодательства является общепринятым конституционным принципом. К примеру:
ВАргентине "Конституция, законы Государства, принятые Конгрессом на основе Конституции, и договоры с иностранными государствами являются высшим законом Нации, и власти в каждой провинции обязаны выполнять их даже в том случае, если законы и конституции провинций... содержат какие-либо положения, противоречащие вышеназванным актам; исключение делается для провинции Буэнос-Айрес" (ст. 31 Конституции Аргентины).
Конституция Бразилии закрепляет, что "штаты организуются и управляются по конституциям
изаконам, которые они могут принимать в соответствии с принципами, установленными в данной Конституции" (ст. 25). При этом, однако, "правомочность Республики устанавливать общие правила ограничена" (ч. 104 ст. 24 Конституции Бразилии).
Конституции мексиканских штатов "ни в коем случае не могут противоречить положениям Федеральной Конституции" (ст. 41 Конституции Мексики).
Согласно положениям Основного Закона ФРГ "федеральное право имеет перевес над правом земель" (ст. 31).
ВСША соблюдение иерархии нормативных правовых актов обеспечивается жестким судебным механизмом: "Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, являются высшими законами страны, и судьи в каждом штате обязываются к их исполнению, даже если в Конституции и законах какого-либо штата встречаются противоречащие положения" (ч. 2 ст. 6 Конституции США).
Аналогично данный вопрос решается в Канаде: "Конституция Канады является высшим законом Канады; и любой закон, не соответствующий Конституции, в тех положениях, которые ей не соответствуют, не действует или не имеет силы" (ч. 1 ст. 52 Конституционного Акта 1982 г.).
Швейцарским Основным Законом предусмотрен более сложный механизм - так называемая гарантия кантональных конституций: "Кантоны обязаны испрашивать у Конфедерации гарантию для своих конституций. Такая гарантия дается при условии, что: а) эти конституции не содержат ничего противоречащего положениям Федеральной конституции; б) они обеспечивают осуществление политических прав согласно республиканским формам - представительным или демократическим; в) они были приняты народом и могут быть пересмотрены, если этого потребует абсолютное большинство граждан" (ст. 6 Конституции Швейцарии).
Во многих зарубежных конституциях закреплены также основы организации власти в субъектах федерации.
Однако пределы федерального регулирования данной сферы общественных отношений весьма дифференцированны: от "поверхностной" аргентинской модели до относительно "детализированных" мексиканской и канадской.
Первое. К первому типу можно отнести Основной Закон ФРГ, согласно которому "конституционный строй земель должен соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего Основного Закона. В
землях... народ должен иметь представительство, созданное общими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами" (ч. 1 ст. 28 Основного Закона).
Второе. В аргентинских провинциях "создаются собственные местные учреждения, которые и управляют. Провинции избирают своих Губернаторов, законодателей и других должностных лиц без вмешательства Федерального Правительства" (ст. 122 Конституции Аргентины).
Третье. Конституция Соединенных Штатов Америки всего лишь гарантирует каждому штату республиканскую форму правления (ч. 4 ст. 4 Конституции).
Четвертое. В противовес этому мексиканская Конституция устанавливает "внутренний порядок штатов... в форме республиканского, представительного, народного правления" (ст. 115 Конституции) и подробно регулирует порядок избрания губернаторов и формирования законодательных органов штатов.
Пятое. Наиболее детально регулируют организацию государственной власти в субъектах федерации конституционные акты Канады.
Исполнительную власть канадской провинции возглавляет лейтенант-губернатор, порядок назначения и деятельности которого регулируется ст. ст. 58 - 68 Конституционного акта 1867 г. Осуществление законодательной власти в провинциях регулируется ст. ст. 69 - 88 данного акта
<1>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Глигич-Золотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход. Новосибирск: Наука, 2009. С. 421 - 422, 427 - 428.
Что же касается системы исполнительной власти, то в большинстве федеративных государств она является формально единой, что, однако, не мешает ей быть при этом дифференцированной, подстраиваться под условия конкретных территорий. Такое разнообразие не ведет к разрушению единой системы власти, а напротив, говорит о ее укреплении.
Российская конституционная модель регулирования основ власти субъектов Федерации носит промежуточный характер: с одной стороны, конституционное закрепление общих принципов организации государственной власти в субъектах Российской Федерации является предельно общим, с другой - сами "общие принципы", содержащиеся в нормах федерального законодательства, при этом можно охарактеризовать как сверхдетализированные.
Конституционная норма о структурном единстве и подобии нижестоящих органов власти вышестоящим выглядит следующим образом: "Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом" (ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации). Структура власти в субъектах Российской Федерации регулируется "базовыми" Федеральными законами: N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Конституционный принцип единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5
Конституции Российской Федерации) также подразумевает, что субъекты Федерации в принципе должны обладать в той или иной мере организацией, тождественной организации всей Федерации. Это вытекает из того факта, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти (ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации).
Однако Конституция Российской Федерации закрепляет принцип единства системы государственной власти без достаточной конкретизации, что ведет к отсутствию единообразия в его понимании и, соответственно, реализации. Единство системы государственной власти часто понимается как жесткая подчиненность нижестоящих органов вышестоящим, иерархичность данной системы, что, конечно же, далеко не исчерпывает ее системных свойств. При том, что в
самой Конституции нормы о жесткой подчиненности органов власти субъектов Федерации федеральным органам власти отсутствуют; не раскрывается и содержание часто используемого понятия "вертикаль власти".
Не подразумевает Конституция и полного дублирования на уровне субъектов Российской Федерации структуры федеральных органов власти.
Во-первых,пункт "н" ч. 1 ст. 72 Конституции говорит об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
Во-вторых, ст. 73 Конституции относит вопросы организации системы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации к ведению самих субъектов.
В-третьих, ч. 1 ст. 77 Конституции устанавливает, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Специфическим образом представления о системности и фрактальности федеративного государства преломились в позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу о назначении губернаторов. Напомним, что 11 декабря 2004 г. Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон N 159-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <1>, закрепивший новый порядок наделения полномочиями высших должностных лиц (руководителей высших органов исполнительной власти) субъектов Российской Федерации, который фактически установил процедуру назначения. Ранее главы субъектов Федерации избирались населением.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 50. Ст. 4950.
Последовавшее за этим Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. N 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан <1> содержало выводы, подтверждающие конституционность рассматриваемого Закона и, соответственно, нового порядка рекрутирования губернаторского корпуса. Среди них были доводы о единстве системы исполнительной власти и о формировании
системы власти субъектов Российской Федерации в соответствии с принципами, принятыми на федеральном уровне, что, по мнению Суда, свидетельствовало в пользу назначения глав регионов. В действительности, как мы уже отмечали, единство системы власти необязательно подразумевает жесткое подчинение и назначение вышестоящими органами нижестоящих, жесткую иерархичность, так как это не является обязательным системным требованием.
--------------------------------
<1> Российская газета. 29 декабря 2005 г. N 294.
Наши аргументированные выводы о фрактальности системы власти в федеративном государстве (т.е. о формировании системы власти субъектов Российской Федерации в соответствии с принципами, принятыми на федеральном уровне) свидетельствуют, напротив, в пользу выборности глав регионов (по модели выборности Президента Российской Федерации).
Федеративные аспекты конституционализма вновь прозвучали недавно в процессе обсуждения и реализации концептуальных идей об унификации законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации. Последовали программные заявления руководителей страны <1>, давшие "красный свет" различным концепциям унификации. Так, например, в Концепции унификации системы функционирования законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации <2>
констатировалось, что "в своей совокупности законодательные (представительные) органы
государственной власти Российской Федерации образуют единую систему. Согласно
Конституции Российской Федерации в нее входят: Федеральное Собрание Российской Федерации - парламент Российской Федерации и законодательные (представительные) органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации... Данное обстоятельство обусловлено тем, что система законодательных (представительных) органов Российской Федерации основывается на государственной целостности Российской Федерации, на единстве системы государственной власти, которая означает, что власть Российской Федерации распространяется на всю ее территорию".
--------------------------------
<1> См., в частности, Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 г.
<2> Концепция подготовлена в Челябинском государственном университете.
Сам по себе вывод о системности законодательной власти в стране представляется довольно спорным, поскольку таковая постулируется здесь не путем констатации внутренних системных признаков объекта (каковых, к слову, практически нет), а путем отсылки на некие общие принципы функционирования других систем. Для нас важно другое - то, что Концепцией были намечены следующие направления унификации законодательных органов власти субъектов Российской Федерации:
-во-первых, наименования законодательных органов власти субъектов Российской Федерации;
-во-вторых, полномочия законодательных органов власти субъектов Российской Федерации;
-в-третьих, организационная структура законодательных органов власти субъектов Российской Федерации;
-в-четвертых, общие условия порядка формирования депутатского корпуса законодательных органов власти субъектов Российской Федерации.
Однако четких критериев унификации ни в данной Концепции, ни в других доктринальных документах выработано не было. Сравнительный опыт также не дал достаточных подтверждений тому, что принцип унификации широко используется в зарубежных федерациях.
Нами при исследовании сравнительного опыта функционирования законодательных органов власти субфедерального уровня в федеративных и региональных государствах установлено следующее:
-названия законодательных органов субъектов федерации, как правило, одинаковые либо имеется 2 - 3 их разновидности;
-система построения законодательных органов субъектов федерации различна: встречаются
иоднопалатная структура, и преимущественно однопалатные парламенты с вкраплениями двухпалатных для некоторых субъектов федерации, и сочетание одно- и двухпалатных парламентов, и преимущественно двухпалатная структура;
-численность членов законодательных органов субъектов федерации различна и часто сильно колеблется в рамках одного государства (в Индии, например, эта разница составляет более чем 10 раз);
-способ регламентации системы законодательных органов субъектов федерации, как правило, следующий: основы организации и функционирования представительных органов на региональном уровне устанавливаются в федеральной конституции, однако основной массив законодательного регулирования в данной сфере осуществляется на уровне субъектов федерации, большую роль здесь играют акты (регламенты) самих представительных учреждений
<1>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Статья М.В. Глигич-Золотаревой "Парламентские учреждения субфедерального уровня: опыт федеративных и региональных государств" включена в информационный банк согласно публикации - "Государственная власть и местное самоуправление", 2008, N 12.
<1> См.: Парламентские учреждения субфедерального уровня: опыт федеративных и региональных государств // Аналитический вестник Совета Федерации. 2008. N 7 (352).
На основании вышеизложенного мы пришли к выводу о том, что степень унификации представительных органов субъектов федерации в федеративных государствах и регионов в региональных государствах невелика. На наш взгляд, есть несколько тому причин:
-первая: значительная дифференциация самих субъектов федерации и регионов - как по количеству и составу населения, так и по выполняемым функциям, и даже по той роли, которую играют те или иные регионы в жизни всей страны; унификация представительных органов регионального уровня в условиях слишком большой дифференциации федеративного государства не только нежелательна, но даже вредна, поскольку она будет нарушать права граждан; наконец,
вряде случаев осуществить, например, введение единой нормы представительства в парламенты субъектов федерации по всей стране практически невозможно;
-вторая: высокая степень унификации представительных органов регионального уровня не согласуется с федеративной формой государственно-территориального устройства, поскольку последняя предусматривает преимущественное право субъектов федерации самостоятельно определять вопросы организации и деятельности собственных представительных органов, а это неминуемо ведет к отсутствию единообразия по причине все тех же региональных различий;
-третья: высокая степень унификации представительных органов регионального уровня не согласуется и с идеями парламентаризма; в большинстве федеративных и региональных государств действует принцип автономности представительных учреждений, подразумевающий, что значительный массив вопросов организации и деятельности представительных органов должен быть отнесен к ведению самих этих органов;
-четвертая: определенное влияние на фрагментированность системы организации и работы представительных органов субъектов федерации оказывают исторические и национальные традиции, которые в данном вопросе не могут быть проигнорированы на федеральном уровне
<1>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Статья М.В. Глигич-Золотаревой "Парламентские учреждения субфедерального уровня: опыт федеративных и региональных государств" включена в информационный банк согласно публикации - "Государственная власть и местное самоуправление", 2008, N 12.
<1> См.: Парламентские учреждения субфедерального уровня: опыт федеративных и региональных государств // Аналитический вестник Совета Федерации. 2008. N 7 (352).
Таким образом, несмотря на то что очень часто в основу организации представительной власти регионов положена аналогичная организация на федеральном уровне, соответствие названий представительных органов федерации и ее субъектов, способа их формирования и порядка работы не является обязательным условием их функционирования.
Отсюда становится понятно, что перспективы создания унифицированной системы функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с самого начала были под вопросом. На практике унификация вылилась в деятельность по установлению критериев численности депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации и устранению явных несуразностей в наименованиях указанных органов (напр., Государственная Дума Ставропольского края), а также в наименовании глав субъектов Российской Федерации (президенты республик).
Федеральным законом от 5 апреля 2010 г. N 42-ФЗ "О внесении изменений в статью 4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с установлением требований к числу депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации" <1> в качестве критерия установления числа депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации была закреплена
численность избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации. Предусматривалось, что число депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации, устанавливаемое его конституцией (уставом), должно составлять:
--------------------------------
<1> Российская газета. 7 апреля 2010 г.
-не менее 15 и не более 50 депутатов - при численности избирателей менее 500 тыс. человек;
-не менее 25 и не более 70 депутатов - при численности избирателей от 500 тыс. до 1 млн. человек;
-не менее 35 и не более 90 депутатов - при численности избирателей от 1 до 2 млн. человек;
-не менее 45 и не более 110 депутатов - при численности избирателей свыше 2 млн. человек.
До принятия данного Закона число депутатов законодательных органов в 19 субъектах Российской Федерации не соответствовало численности избирателей; в 8 субъектах Российской Федерации (Республики Адыгея, Башкортостан, Северная Осетия, Тыва, Хакасия, КарачаевоЧеркесия, Кабардино-Балкария и Удмуртия) число депутатов превышало их максимальное число, предусмотренное Законом, и подлежало сокращению (от 2 мандатов в Кабардино-Балкарской Республике до 112 мандатов в Республике Тыва); в 11 субъектах Российской Федерации (Хабаровский край, Кемеровская, Пензенская, Саратовская, Тверская, Тюменская и Ульяновская области, город Москва, Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра
иЧукотский автономный округ) число депутатов, напротив, было меньше их минимального количества и требовалось его увеличение (от 1 мандата в Тюменской области до 10 мандатов в Пензенской области и городе Москве). Показательно, что завышенное количество депутатов характерно в основном для парламентов республик, являющихся регионами-реципиентами, а заниженное - для иных субъектов, в т.ч. регионов-доноров, хотя, казалось бы, все должно обстоять с точностью до наоборот: необходимость экономить бюджетные средства должна побуждать субъекты Российской Федерации сокращать численность депутатов регионального уровня.
На этом унификация органов власти субъектов Российской Федерации практически остановилась. Нетрудно заметить, что коснулась она лишь внешних, порой технических вопросов осуществления государственной власти в регионах, и не затронула сущностных аспектов данного вопроса. Проблема обеспечения в субъектах Российской Федерации политического режима, соответствующего требованиям конституционализма, не затрагивалась. Мы полагаем прежде всего потому, что этот режим в субъектах Российской Федерации вполне соответствует федеральному безотносительно того, сколько депутатов заседает в региональных законодательных органах и каковы их наименования. Территориальный конституционализм - это
срез общефедерального конституционализма, ему присущи те же недостатки, что и для федерального уровня, с его значительным перевесом за исполнительной властью и главой государства.
Проекты, аналогичные проектам унификации органов власти субъектов Российской Федерации, приводят, как правило, только к выравниванию правовых и организационных реалий регионов под одну гребенку, что совершенно не требуется для обеспечения реализации в них идей конституционализма. Внутреннее в данном случае подменяется внешним. При этом государство, мобилизующее управленческие ресурсы, снижает степень разнообразия в обществе, в результате чего происходит смещение в сторону недемократических методов управления. Ужесточается механизм управления, в то же время ослабляются механизмы самоорганизации и государственная система становится все более закрытой.
Нам известно из теории систем, что закрытые системы нежизнеспособны, поскольку они плохо приспосабливаются к вызовам среды. Развиваться с качественными изменениями, возрастанием уровня организации и снижением уровня энтропии способны лишь открытые системы, обменивающиеся веществом, энергией и информацией, постоянно ищущие источники развития в окружающей среде <1>.
--------------------------------
<1> Прангишвили И.В. Системный подход и общесистемные закономерности. М.: СИНТЕГ, 2000. С. 94 - 98.
Обобщая, можно сделать следующие выводы:
-во-первых, конституционализм кроме комплекса конституционных идей и нормативноправового фундамента требует наличия в стране политического режима, адекватного конституции;
-во-вторых, уровень развития конституционализма по стране в целом должен примерно соответствовать закрепленному в федеральной Конституции и фактически достигнутому на федеральном уровне, отдельные регионы не могут радикально выбиваться из общего ряда;
федерализм - это обязательный элемент конституционализма для сложноустроенных государств;
-в-третьих, идея о согласованности конституционализма с территориальным устройством имеет свои корни в системном видении государства; одно из интегральных системных качеств - фрактальность, т.е. запечатленность в элементах системы свойств, присущих данной системе как целостности, составляющих ее качественную специфику;
-в-четвертых, федерация не может быть абсолютно симметричной, в ней всегда будет присутствовать асимметрия (анизотропность), разность возможностей регионов, однако субъекты федерации при любых условиях должны обладать качеством фрактальности, т.е. свойствами,
характерными для всей федерации; они должны формироваться по единым принципам и схемам;
-в-пятых, тезис о соответствии системы права и системы власти уровня субъектов федерации аналогичным системам федерального уровня - это один из основных постулатов,
который отражен в конституциях большинства федеративных государств;
-в-шестых, российская конституционная модель регулирования основ власти субъектов Российской Федерации носит промежуточный характер: с одной стороны, конституционное закрепление общих принципов организации государственной власти в субъектах Российской Федерации является предельно общим, с другой - сами "общие принципы", содержащиеся в нормах федерального законодательства, можно охарактеризовать как сверхдетализированные;
-в-седьмых, Конституция Российской Федерации закрепляет принцип единства системы государственной власти без достаточной конкретизации, что ведет к отсутствию единообразия в его толковании; единство системы государственной власти часто понимается как жесткая подчиненность нижестоящих органов вышестоящим, как системная иерархичность, что далеко не соответствует сущности построения и организации системы власти в федеративных государствах;
-в-восьмых, представления о системности и фрактальности федеративного государства специфическим образом преломляются в отечественном законодательстве, практике работы исполнительных органов власти и правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации;
-в-девятых, различные концепции унификации законодательных и представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации ориентированы в основном на внешний, формальный аспект унификации (наименования органов, их численность и т.п.) и не затрагивают глубинных пластов реализации идей конституционализма в субъектах Российской Федерации.
О.А. ПУГИНА, Д.С. АГАПОВ
ФЕДЕРАЛИЗМ ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННЫЙ И РЕГИОНАЛЬНЫЙ: ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Пугина О.А., доцент кафедры конституционного, административного и финансового права института права Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина, кандидат юридических наук.
Агапов Д.С., аспирант института права Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина.
Федерализм выступает как гарант прежде всего местной или региональной автономии, объединяющий в более крупные формы политические организации. Тем самым создается возможность коллективного участия основных политических единиц в широком союзе, что устраняет политическое отчуждение и гарантирует их взаимодействие. Если политическая система направлена непосредственно на "лиц", как американская система, а не на "территории", тогда это нация, а не федерация, т.е. объединение политически организованных территорий.
Долгое время федерализм ассоциировался почти исключительно с американской моделью, которая предполагает сильное централизованное правительство. Сегодня в центре внимания оказались идеи федерализма европейского происхождения. Кроме того, третьей моделью федеративного устройства является уникальный российский федерализм.
Анализируя основные разновидности федерализма, английский политолог Томас Флеминг берет за основу разделение между федерализмом, исходящим сверху и исходящим снизу, причем только последний можно считать легитимным. Его важнейшей характеристикой является право на отделение: без этого не может быть суверенитета отдельных единиц, и вся система имеет тенденцию к превращению в национальное государство. Именно это произошло в США <1>. Сегодня, как считают итальянские федералисты, Д'Амико и Пиконе, по истечении столетия государственного строительства и централизации, США превратились в мощное национальное государство, "федеративное" только по названию. Проект "американизации" был направлен на то, чтобы сделать население более однородным, поощряя черты национального характера, отвергая в сторону все особенное, специфичное <2>.
--------------------------------
<1> Fleming T. The Federal Principle. "Telos". N.Y., 2000. N 100. P. 32. <2> D'Amico N., Piccone. Federalism. "Telos". N.Y., 2001. N 1. P. 5.
Концепция суверенитета субъектов федерации всегда была связана с правом их выхода (сецессии) из состава федерации. В советской концепции государственного суверенитета союзных республик именно нормы конституций (союзной и республиканских) о праве выхода считались важнейшим доказательством сохранения ими государственного суверенитета. Однако опыт Советского Союза и России показывает, что неверное толкование тех или иных юридических терминов может повлечь печальные последствия. И в современной конституционной модели 1993 г. нет права на сецессию.
Статья 5 Конституции РФ гласит о самоопределении народов, но в рамках Российской Федерации. В США право сецессии было отвергнуто после Гражданской войны, когда Верховный суд постановил, что союз США нерасторжим. Практически право выхода было опровергнуто вооруженными действиями северян против 11 южных штатов, вышедших из союза в 1861 г. в знак протеста против ликвидации рабства негров. Война с кантонами - сецессионистами была и в Швейцарии в 1947 г. Их тоже силой заставили вернуться в конфедерацию. С этого момента Швейцария по существу стала превращаться в федерацию при сохранении прежнего названия "конфедерация".
Итак, вывод напрашивается один: независимо от того, характеризуются ли в конституциях субъекты федерации как государства или нет, они не обладают государственным суверенитетом. При этом не имеет значения, утрачен он при объединении субъектов в новое государство или они лишены его при создании федерации "сверху". На наш взгляд, неверны утверждения о том, что "на одном политическом пространстве сосуществуют суверенитеты как федерации, так и ее членов". Ошибочно и мнение, что "ни федерации, ни ее субъекты не обладают полным государственным суверенитетом" <1>. Федерация им обладает. Этого нельзя не видеть в реальной жизни, в действиях США, Германии, Бразилии или России.
--------------------------------
<1> Арановский К.В. Суверенитет в системе федеративных отношений // Право и политика. 2000. N 1. С. 14.
Что же касается субъектов федерации, то на них вряд ли следует распространять положения о возможности самоограничения суверенитета, что действительно имеет место в отношениях
некоторых государств при их взаимном согласии. Ведь субъекты - это вовсе не независимые государства. Понятие "суверенитет" имеет определенный смысл. Суверенитет является сущностной характеристикой государственной власти, показателем ее полнокровности и могущества. Однако это не некое мистическое свойство. Без разумного ограничения прав, а тем самым и суверенитета сегодня немыслимы идущие от жизни процессы экономической интеграции, а во многом и решение проблем борьбы с терроризмом, природными катаклизмами, техногенными и антропогенными катастрофами - существование цивилизации <1>. В условиях современного взаимозависимого мира, происходящей интеграции и глобализации была признана допустимость самоограничения государственного суверенитета на началах взаимности при вступлении в межгосударственные союзы и создания наднациональных органов.
--------------------------------
<1> Кузьмин Э.Л. О государственном суверенитете в современном мире // Журнал российского права. 2006. N 3. С. 86.
Вопреки надеждам приверженцев федерализма Договор о Европейском союзе не определял его как федералистское образование (этот термин был вычеркнут по просьбе Великобритании). Однако Маастрихтский договор подтвердил "федералистское признание" ЕС: отвергнутое по форме, оно утвердилось в содержании Договора. Хотя на нынешней стадии ЕС больше подвержен влиянию центробежных сил национальных держав, чем риску слишком большой концентрации власти на уровне Сообщества. Действительно, наднациональная власть не может сравниться с властью в Швейцарской Конфедерации или Соединенных Штатов Америки
<1>.
--------------------------------
<1> Сиджански Д. Федералистское будущее Европы: от Европейского сообщества до Европейского союза / Пер. с фр. М., 2004. С. 34 - 78.
Важнейший элемент федерализма, введенный в Договор, - это принцип субсидиарности. Само понятие имеет давние традиции в европейской истории. Реально оно помогает определить критерии разделения компетенций между территориальными общностями, субъектами федерации и федеральным центром. Закрепление этого принципа в Маастрихтском договоре частично компенсирует отсутствие прямых упоминаний о федерализме. Субсидиарность является определяющей чертой федерализма. В соответствии с этим принципом только те функции, которые не могут быть эффективно осуществлены на более низком уровне, подпадают под юрисдикцию более высокого уровня. Действительно, это важный принцип организованного на основах федерализма демократического Европейского сообщества, но применение его на практике сталкивается с различными трудностями. Сегодня национально-государственный патриотизм пытаются отодвинуть на второй план и воспитывается сознание совместной принадлежности к европейской цивилизации. Тем не менее существует фундаментальная разница между устоявшимся федеративным государством и молодым Европейским союзом. Для федеративных государств, имеющих тенденцию к усилению центральной власти, главная забота состоит в торможении растущей централизации. А для Европейского союза, напротив, в усилении власти институтов Сообщества, пока еще слишком слабых по сравнению с государствами-членами
<1>.
--------------------------------
<1> Haeglin T.O. Federalism, Solidarity and the European Tradition: Some Clarifications. "Telos". N.Y., 2000. N 100. P. 37 - 55.
Если же говорить об уникальном федерализме России, то Конституция РФ заложила своеобразную модель организации государственной власти, сочетающую в себе демократические устремления, тенденции будущего и авторитарные традиции советского прошлого.
Государственное устройство Российского государства с провозглашением федерации претерпело существенные изменения, однако унитарные традиции России преемственно перешли на современный этап. Сегодня центральная федеральная власть способна провести любое властное решение, в том числе и насильственными методами, в любом субъекте
Российской Федерации. Различия в статусе субъектов закреплены в Конституции Российской Федерации, хотя одна из статей (ст. 5) прямо говорит о равноправии всех субъектов. Дополнительные основания для дифференциации создают договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, а также собственно законотворчество субъектов, зачастую противоречащее федеральному законодательству. Основная сложность современного этапа развития территориально-государственного устройства России состоит в преодолении недостатков сложившейся асимметричной федеративной модели, желательно без разрушения территориальной целостности страны и с наименьшими материальными и моральными потерями для ее населения.
Страны с разнообразным населением гораздо более нуждаются в федеративных структурах, чем страны с более однородным населением. Необходима также относительная свобода действий внутри каждого политического сообщества. На протяжении истории сохраняется тенденция к уменьшению полномочий власти на более низких уровнях и увеличению ее на верхних, даже вопреки требованиям эффективности. Общий федералистский принцип состоит в том, что если самая малая общность способна решить проблему на своем уровне, она должна иметь такую возможность. Чем более разнообразны составные части политического сообщества, тем менее ограничительной или запретительной должна быть центральная власть.
Возникающие межгосударственные противоречия желательно регулировать с точки зрения международного права путем согласования специальных интересов с общечеловеческими интересами, т.е. путем консенсуса. В связи с этим и в России, и в государствах Европейского союза достигнут консенсус по поводу того, что без нашей страны построить "пространство безопасности, стабильности и сотрудничества в Европе" невозможно. Однако для плодотворного сотрудничества следует отказаться от целого ряда иллюзий и стереотипов. Следует осознать, что:
-российская безопасность в целом не ослабевает, если число стран ЕС увеличивается;
-попытки сыграть на действительных и мнимых противоречиях между ЕС и США обречены на провал;
-сегодня попытки создать в противовес НАТО и ЕС военно-политические и экономические союзы с участием России, Китая, Индии или других стран Азии не более чем иллюзия;
-расчет на долговременную признательность за односторонние шаги навстречу интересам ЕС является вполне призрачным;
-страны Центральной и Восточной Европы не являются "неблагодарными" отступниками и что с ними надо выстраивать конструктивное политическое и экономическое сотрудничество.
Несмотря на то что сегодня практически все центрально-европейские страны уже являются членами НАТО и ЕС, России необходимо предпринять решительные шаги к развитию с ними отношений на двусторонней основе и на субрегиональном уровне. Более того, Россия сама заинтересована в том, чтобы способствовать разработке взаимно выгодной новой восточной политики стран Центральной и Восточной Европы.
А.Я. НЕВЕРОВ
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕХАНИЗМА В УСЛОВИЯХ ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА
Неверов А.Я., доцент кафедры государственного права Курганского филиала РАНХиГС, кандидат юридических наук.
Природа государства, его организация и функционирование занимали и продолжают занимать одно из ведущих мест среди проблем, изучаемых юридической наукой. Еще в начале XX века российские правоведы утверждали, что "без глубокого и всестороннего понимания природы и сущности государства, без представления о том, как оно функционирует и каков его механизм, практически невозможно грамотное и квалифицированное управление им" <1>.
--------------------------------
<1> Туровский Р.Ф. Федеральные округа: политико-географический подход в теории и на практике // Федерализм. 2003. N 1. С. 233.