§2. Особенности преюдициальной связи судебных актов в гражданском и административном судопроизводстве

Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Несмотря на указание в Конституции РФ на административное судопроизводство *(128), в России отсутствует специально созданная для этих целей система административных судов. Судебная власть осуществляется посредством административного судопроизводства как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами. При этом порядок осуществления судебной власти посредством административного судопроизводства в арбитражных судах и судах общей юрисдикции различен.

В соответствии со ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности:

1) об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

2) об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

3) об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

4) о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;

5) другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются в арбитражных судах по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в разделе III данного кодекса, если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом (в первую очередь - КоАП РФ).

По-иному ситуация обстоит с административным судопроизводством и рассмотрением административных дел в системе судов общей юрисдикции. Согласно ст. 5 ГПК РФ правосудие по гражданским делам, подведомственным судам общей юрисдикции, в том числе и из публичных правоотношений, осуществляется по правилам, установленным законодательством о гражданском судопроизводстве. В соответствии с буквой закона суды общей юрисдикции рассматривают и дела из публичных правоотношений в порядке гражданского судопроизводства. Исключение составляют дела об административных правонарушениях (в том числе дела по жалобам на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях). В данном случае процессуальные правила установлены КоАП РФ, на что прямо указывается в п. 7 Постановления Пленума ВС РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" *(129). Нормы ГПК РФ при рассмотрении данной категории дел не применяются.

Таким образом, современное состояние процессуального законодательства не позволяет говорить о единой и целостной системе административного судопроизводства, имеющей единые принципы и процессуальные правила. Ю.Н. Старилов верно, на наш взгляд, заметил, что даже поверхностный анализ процессуального законодательства "позволяет сделать вывод о существовании "непонятной стратегии" в системе российского законотворчества, когда принимаемые практически в одно и то же время важнейшие федеральные законы содержат противоречивые положения" *(130).

Сказанное свидетельствует о несогласованности норм о преюдициальной связи судебных актов, выносимых в порядке гражданского и административного судопроизводства. Фактически в рамках гражданского и арбитражного процессов существует несколько вариантов преюдициальной связи судебных актов, вынесенных в ходе осуществления гражданского и административного судопроизводства:

1) преюдициальная связь судебных актов, выносимых в ходе осуществления гражданского и административного судопроизводства, подчиняется общим правилам преюдициальной связи судебных актов в рамках гражданского судопроизводства;

2) правила о преюдиции при рассмотрении судами некоторых категорий дел из административных правоотношений нормативно не закреплены;

3) свойство преюдициальности за некоторыми судебными актами, выносимыми при рассмотрении судами дел из административных правоотношений, не признается.

Рассмотрим указанные случаи более подробно.

Первый вариант преюдициальной связи судебных актов. АПК РФ связывает термин "административное судопроизводство" с рассмотрением арбитражными судами различных по своему предмету экономических споров и иных дел, возникающих из административных и других публичных правоотношений (далее в настоящем параграфе все указанные категории дел мы будем именовать административными делами). Рассмотрению арбитражными судами административных дел посвящен раздел III АПК РФ. Статья 189 АПК РФ, открывающая данный раздел, предусматривает, что процессуальной базой для рассмотрения административных дел является общий порядок искового производства. Особенности рассмотрения административных дел могут быть установлены либо в самом разделе III АПК РФ, либо в ином федеральном законе.

По общему правилу (ч. 2 ст. 69 АПК РФ) свойством преюдициальности обладают все судебные акты арбитражных судов без исключения, по какому бы делу (гражданскому или административному) они не были вынесены. Таким образом, в рамках арбитражного процесса преюдициальные взаимоотношения судебных актов, выносимых по гражданским и административным делам, подчиняются общим правилам о преюдиции.

В системе судов общей юрисдикции нет единого порядка рассмотрения административных дел. К делам, возникающим из публичных правоотношений, законодатель относит:

1) дела о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части (гл. 24 ГПК РФ);

2) дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (гл. 25 ГПК РФ);

3) дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (гл. 26 ГПК РФ).

Данные дела считаются законодателем гражданскими и, соответственно, рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства (ст. 5 ГПК РФ). Не относятся к числу гражданских дела об административных правонарушениях и дела по жалобам на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Данные дела рассматриваются в порядке, установленном КоАП РФ.

Подобно АПК РФ, в ч. 2 и 3 ст. 61 ГПК РФ установлено общее правило о преюдициальности судебных актов вне зависимости от того, по какому делу (гражданскому или административному) данный судебный акт вынесен. Таким образом, когда суд общей юрисдикции рассматривает гражданское дело, судебный акт, вынесенный ранее по гражданскому либо административному делу с участием тех же лиц, будет наделяться свойством преюдициальности.

Второй вариант преюдициальной связи судебных актов. В КоАП РФ не содержится условий и правил освобождения от доказывания. Таким образом, складывается достаточно нелогичная и совершенно неоправданная с точки зрения юридической техники ситуация. При осуществлении судебной власти в порядке административного судопроизводства арбитражными судами должны применяться правила о преюдиции, закрепленные в ст. 69 АПК РФ. При рассмотрении гражданских дел судами общей юрисдикции правила о преюдиции также применяются без каких-либо изъятий. При рассмотрении же судами общей юрисдикции достаточно узкой категории административных дел (дела об административных правонарушениях и дела об оспаривании постановлений, вынесенных по делам об административных правонарушениях) суды общей юрисдикции, не имея права руководствоваться нормами ГПК РФ в связи с названными указаниями ВС РФ, формально лишены возможности применять правила о преюдиции, закрепленные в кодексе. Положение дел усугубляется тем, что аналогия в КоАП РФ также не предусмотрена. Таким образом, именно в тех делах, где стороны изначально поставлены в неравное положение (с одной стороны, всегда властные государственные органы), отсутствует один из механизмов, позволяющий упростить процесс доказывания, в первую очередь доказывания отсутствия объективной стороны правонарушения (что касается субъективной стороны, то ст. 1.5 КоАП РФ устанавливает презумпцию невиновности).

Третий вариант преюдициальной связи судебных актов. Часть 3 ст. 69 АПК РФ устанавливает, что свойством преюдициальности обладают судебные акты судов общей юрисдикции *(131) только лишь по гражданским делам. Таким образом, законодатель лишил свойства преюдициальности судебные акты, выносимые судами общей юрисдикции по процессуальным правилам, установленным КоАП РФ.

Сложившуюся ситуацию, при которой существуют три варианта преюдициальных взаимоотношений судебных актов, нельзя признать приемлемой, поскольку она нарушает принцип единства судебной системы и подрывает авторитет судебной власти. В то же время вполне понятно, например, стремление законодателя "оградить" арбитражный процесс от преюдициальных судебных актов, вынесенных в рамках существенно усеченной процессуальной формы, закрепленной в КоАП РФ.

Возможно, реформирование законодательства в будущем позволит устранить указанные недостатки. В частности, в 2002 г. по распоряжению Председателя ВС РФ В.М. Лебедева была сформирована рабочая группа, в которую вошли судьи ВС РФ, представители Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Администрации Президента РФ, известные ученые в области административного права. Руководителем этой группы стал В.И. Радченко - Первый заместитель Председателя ВС РФ. Результатом работы группы стал проект Федерального закона "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации", который в начале марта 2003 г. был рассмотрен Советом по вопросам совершенствования правосудия при Президенте РФ. Участники обсуждения законопроекта отметили его высокое качество и большое значение в деле учреждения в нашей стране административных судов и рекомендовали его к внесению на рассмотрение Государственной Думы, предложив одновременное рассмотрение сразу двух законопроектов: "О федеральных административных судах в Российской Федерации" и "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации" *(132).

Однако формирование системы административных судов и включение в административную процессуальную форму в качестве одного из ее элементов правил о преюдиции - достаточно продолжительный процесс, который вряд ли закончится в ближайшее время. В связи со сказанным мы считаем необходимо совершенствование норм процессуального законодательства, связанных в том числе и с преюдицией.

Путей решения проблемы может быть несколько. Каждый из этих способов в большей или меньшей степени позволяет устранить нормативную дифференциацию и установить единые правила о преюдициальной связи судебных актов по гражданским и административным делам.

Во-первых, возможно внесение существенных изменений в процессуальное законодательство с целью перестройки структуры норм об административном судопроизводстве в рамках гражданского процесса.

Изменения в этом случае должны будут заключаться прежде всего во включении в текст ГПК РФ специальной главы, посвященной делам об административных правонарушениях (например, гл. 25.1 "Производство по делам об административных правонарушениях") *(133). Рамки настоящей работы и заявленный предмет исследования не позволяют в полном объеме сформулировать содержание указанной главы, однако следует заметить, что она могла бы в целом быть идентична гл. 25 АПК РФ. В этом случае необходимо будет скорректировать терминологию ГПК РФ, касающуюся административных дел. Это возможно сделать по образцу АПК РФ, отнеся к подведомственности судов общей юрисдикции не только дела, возникающие из публичных правоотношений, но и дела, возникающие из административных правоотношений. Также необходимо будет ввести в текст ГПК РФ (прежде всего в текст ст. 5 ГПК РФ) термин "административное судопроизводство".

Предложенные изменения позволили бы судам общей юрисдикции при рассмотрении всех категорий административных дел применять общие правила искового производства, в том числе нормы о преюдициальной связи судебных актов.

Во-вторых, правила о преюдициальной связи судебных актов возможно включить непосредственно в текст КоАП РФ. Данный способ представляется менее эффективным, чем предыдущий. Дело в том, что КоАП РФ регулирует процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях не только судами, но и органами исполнительной власти. Устанавливать единую процессуальную форму для данных органов и судов, тем самым уравнивая их по статусу, нецелесообразно. К тому же, как уже говорилось выше, органы исполнительной власти, пусть даже и наделенные юрисдикционными полномочиями, руководствоваться должны не положениями о преюдиции, а нормами об обязательности судебных актов. Кроме того, нормы о преюдиции - далеко не единственные элементы процессуальной формы, не нашедшие отражения в тексте КоАП РФ (по сравнению с другими процессуальными кодексами). Для того чтобы выстроить административную процессуальную форму в КоАП РФ по образцу ГПК РФ и АПК РФ, необходимо будет фактически заново переписать текст данного кодекса.

В-третьих, можно ограничиться "косметическими" мерами, которые будут заключаться в следующем. В п. 7 Постановления Пленума ВС РФ от 20 января 2003 г. N 2 необходимо будет внести изменения, сформулировав его следующим образом: "7. Дела об административных правонарушениях, в том числе по жалобам на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях, рассматриваются по общим правилам искового производства, если иные правила не предусмотрены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях". Таким образом, суды общей юрисдикции получат возможность применять в рамках административного судопроизводства нормы, входящие в институт доказывания в гражданском процессе (в том числе и нормы о преюдициальной связи судебных актов). В данном случае необходимо будет внести изменения и в АПК РФ, исключив из ч. 3 ст. 69 кодекса слово "гражданскому", поскольку причина "дискриминации" судебных актов, выносимых судами общей юрисдикции по административным делам, будет устранена.

В-четвертых, можно придать свойство преюдициальности судебным актам судов общей юрисдикции по административным делам без изменения действующего порядка рассмотрения данной категории дел.

Из предложенных путей совершенствования законодательства наиболее предпочтительным с точки зрения результата представляется первый. Однако он достаточно трудоемкий, поскольку требует разработки значительных по объему законов о внесении изменений и дополнений в ГПК РФ, КоАП РФ и другие нормативные акты. Второй предложенный путь еще более трудоемок и, кроме того, приведет к тому, что административное судопроизводство в рамках существующей судебной системы будет лишено единой логической и юридикотехнической структуры (правовое регулирование процедуры рассмотрения административных дел арбитражными судами будет осуществляться одним нормативным актом - АПК РФ, а судами общей юрисдикции - двумя нормативными актами: ГПК РФ и КоАП РФ). К числу минусов третьего варианта относится прежде всего отсутствие однозначного законодательного закрепления (вместо этого, как видно из вышеизложенного, предлагается регулирование на уровне судебной практики). Четвертый способ также нельзя признать однозначно эффективным, поскольку он представляет собой, по сути, устранение симптомов, но не причин дифференциации норм о преюдиции. В то же время проблема отсутствия единства системы административного судопроизводства никуда при этом не исчезает. Тем не менее наиболее предпочтительным, на наш взгляд, способом упорядочивания норм о преюдиции в рамках административного судопроизводства является именно закрепление на уровне Постановления Пленума ВС РФ правила о том, что при рассмотрении дел об административных правонарушениях и об оспаривании постановлений об административных правонарушениях суды должны признавать за вступившими в законную силу судебными актами свойство преюдициальности, несмотря на отсутствие прямых указаний об этом в тексте КоАП РФ. Одновременно должно быть внесено изменение в ч. 3 ст. 69 АПК РФ (из текста данной нормы необходимо исключить слово "гражданскому"), позволяющее закрепить свойство преюдициальности за всеми судебными актами судов общей юрисдикции, вне зависимости от вида судопроизводства. Безусловно, предложенные изменения не приведут к упорядочиванию системы административного судопроизводства. Однако, как представляется, необходимость четкого формулирования правил о преюдиции не может быть единственной причиной для столь значительных коррективов законодательства.

Таким образом, принимая во внимание вышеизложенное, представляется, что до появления системы административных судов можно обойтись последним из предложенных вариантов. Для его реализации необходимо дополнить Постановление Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" *(134) п. 18.1 следующего содержания: "При рассмотрении дел об административных правонарушениях (в том числе при рассмотрении жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях) судам необходимо принимать во внимание, что обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным постановлением либо судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, обязательны для суда. Указанные обстоятельства не доказываются вновь и не подлежат оспариванию лицами, участвовавшими в ранее рассмотренном деле".