§ 3. Перестройка государственного аппарата

Рассматриваемый период характерен тем, что происходили непре­рывные перестройки государственного аппарата. Причины этих пере­строек были неоднозначными. С одной стороны, они обусловливались стремлением в соответствии с решениями XX съезда КПСС демократи­зировать государственную структуру, преодолеть чрезмерный централизм, сложившийся в годы формирования и упрочения командно-административной системы государственного управления.

Однако надо сказать, что далеко не все осуществлявшиеся меры со­ответствовали вышеназванной цели, а представляли собой оторванные от реальной жизни, непродуманные проекты, не выдерживавшие даже крат­кого испытания практикой.

Стремление к демократизации государственной жизни нашло выра­жение в мерах, направленных на дальнейшее повышение роли Советов ак­тивизацию их деятельности, упрочение связей с народными массами. Это было необходимо потому, что, как отмечалось на XX съезде КПСС в рабо­те Советов имелись серьезные недостатки - нарушался принцип коллеги­альности, сессии Советов созывались нерегулярно с нарушением сроков, установленных Конституцией СССР, депутаты не всегда отчитывались пе­ред избирателями в своей работе. В январе 1957 г. ЦК КПСС принял по­становление "Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связи с массами".

В постановлении определялись задачи Советов: значительное улуч­шение организационно-массовой работы и дальнейшее укрепление связи Советов с населением, всемерное вовлечение трудящихся в работу ко­миссий, массовых самодеятельных организаций. В качестве мер по со­вершенствованию советского аппарата предусматривались решительная борьба с проявлениями бюрократизма и волокиты, невнимательного отно­шения к нуждам населения, усиление роли Советов в хозяйственном и культурном строительстве, обеспечении общественного порядка и прав граждан, соблюдении законности.

Надо сказать, что в результате принятых мер деятельность Советов оживилась: регулярно стали созываться сессии, на которых обсуждались и решались вопросы развития хозяйства и культуры, активизировалась дея­тельность постоянных комиссий Советов, теснее стали связи Советов с на­селением.

Развивалась правовая база деятельности Советов. В 1957-1960 гг. в союзных республиках были приняты новые Положения о местных (сель­ских и районных) Советах депутатов трудящихся, в которых рег­ламентировались их права и обязанности, порядок деятельности.

Вместе с тем начиная со второй половины 50-х годов стали осуще­ствляться мероприятия, которые внешне носили демократический ха­рактер, а по сути являлись показными, декларативными, не оказавшими реального воздействия на практику. К ним относились всенародные об­суждения важнейших законопроектов, результаты которых даже офици­ально имели рекомендательную силу.

Некоторые реорганизации, проведенные в рассматриваемый период, не были основательно продуманы. К ним с полным основанием можно от­нести разделение в конце 1962 г. краевых, областных, районных Советов депутатов трудящихся на промышленные и сельские. Последним были со­ответственно подчинены промышленные и сельскохозяйственные районы. Полная нежизненность такой реорганизации стала очевидной очень скоро: нарушилось единство власти, началась неразбериха в управленческих структурах. Поэтому в ноябре 1964 г. Указами Президиума Верховного Совета СССР во всех краях, областях, районах были восстановлены еди­ные Советы депутатов трудящихся.

В рассматриваемый период остро встала проблема повышения эф­фективности управления народным хозяйством. Существовавшая цен­трализованная административно-командная система сковывала инициа­тиву предприятий, тормозила развитие промышленности и строительства. Выход виделся в осуществлении организационных мер, реорганизации управления. Именно в этом направлении шел поиск. В соответствии с ре­шениями, принятыми в мае 1957 г., отраслевой принцип управления про­мышленностью и строительством был заменен территориальным. В связи с этим были упразднены некоторые общесоюзные и союзно-республиканские министерства, ведавшие промышленностью и строитель­ством.

Вся страна была разделена на 105 экономических административных районов. В каждом из них Советом Министров союзной республики созда­вался Совет народного хозяйства (совнархоз), который руководил всеми предприятиями и стройками.

Переход к территориальной системе управления промышленностью и строительством преследовал цель приблизить управление к производст­ву, преодолеть ведомственные барьеры, усилить кооперацию в различных сферах народного хозяйства.

Однако эта цель достигнута не была. Радикальных изменений в раз­витии промышленности и строительства не произошло. Обнаружились но­вые недостатки - местничество, не всегда компетентное руководство.

Причина состояла в том, что с созданием совнархозов в основу управления промышленностью и строительством были положены не эко­номические методы, а видоизмененные административно-командные.

В рассматриваемый период были осуществлены меры по укрепле­нию правопорядка и законности.

Прежде всего 1 сентября 1953 г. был отменен внесудебный исключи­тельный порядок рассмотрения дел и ликвидировано Особое совещание при МВД СССР. Устанавливалось, что дела о контрреволюционных и иных преступлениях рассматриваются в обычном процессуальном по­рядке. Многие (хотя далеко не все) несправедливо репрессированные люди были реабилитированы.

Реорганизации подверглись и правоохранительные органы. В марте 1954 г. из МВД СССР был выделен и образован Комитет государственной безопасности при Совете Министров СССР. Спустя некоторое время была устранена чрезмерная централизация руководства органами внутренних дел. В октябре 1956 г. управления Министерства внутренних дел и управ­ления милиции в областях и краях были реорганизованы в единые управ­ления внутренних дел исполнительных комитетов областных (краевых) Советов депутатов трудящихся. Органы милиции в районах, городах и ра­бочих поселках были преобразованы в отделы исполкомов районных, го­родских и поселковых Советов депутатов трудящихся. Вместе с измене­ниями в структуре милиции на местах были осуществлены изменения прав органов милиции в союзных республиках. Начальник управления милиции союзной республики стал одновременно заместителем министра внутрен­них дел союзной республики и назначался Советом Министров союзной республики.

Восстановление принципа двойного подчинения в организационном построении органов внутренних дел имело цель укрепить их связи с Сове­тами депутатов трудящихся, усилить контроль за их деятельностью.

Аналогичную цель преследовало и восстановление в 1957 г. наблю­дательных комиссий, которые создавались при исполкомах районных Со­ветов депутатов трудящихся, на территории которых имелись исправительно-трудовые учреждения. Перед наблюдательными комиссиями ста­вилась задача осуществления постоянного контроля за соблюдением за­конности в деятельности ИТУ, за приобщением осужденных к обще­ственно полезному труду. Комиссии должны были привлекать общест­венность к перевоспитанию осужденных, содействовать в трудоустройстве лицам, освобожденным из мест заключения.

В конце 50-х годов получила распространение практика передачи некоторых государственных функций общественности. Одной из сфер, где эта практика особенно широко применялась, была сфера охраны общест­венного порядка. В ноябре 1958 г. в Ленинграде возникли добровольные народные дружины по охране общественного порядка.

В целях всемерного развития этой организационной формы ЦК КПСС и Совет Министров СССР 2 марта 1959 г. приняли постановление "Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране". В со­ответствии с ним ДНД стали создаваться повсеместно. В 1962 г. в стране насчитывалось более 130 тыс. добровольных народных дружин, объеди­нявших в своем составе более 4 млн. человек.

Надо сказать, что создание ДНД сыграло определенную поло­жительную роль, позволило привлечь внимание общественности к реше­нию важной задачи охраны общественного порядка. Вместе с тем вольно или невольно принижалось значение того факта, что охрана об­щественного порядка требует профессионального подхода, определенных профессиональных знаний и навыков, которыми не обладали должной ме­ре члены добровольных народных дружин.

В 1960 г. было ликвидировано Министерство внутренних дел СССР. Однако, как показала практика, эта мера оказалась недостаточно про­думанной. Усложнилась координация работы республиканских органов охраны общественного порядка, оказались ослабленными межреспубли­канский обмен опытом борьбы с преступностью, а также использование в этой борьбе достижений науки и техники.

Еще раньше, в 1956 г., были упразднены Министерство юстиции СССР, министерства юстиции союзных республик, а функции управления в области юстиции переданы Верховному Суду СССР, Верховным судам союзных республик и автономных республик, краевым, областным судам. Последние имели право производить ревизии народных судов, контроли­ровать всю их деятельность, а также осуществлять руководство государст­венными нотариальными конторами.

В феврале 1957 г. в связи с тем что в работе транспортных судов не содержалось таких специфических признаков, которые давали бы осно­вания выделять эти суды в особую судебную систему, а также в силу со­кращения объема их деятельности транспортные суды были упразднены. Рассмотрение подсудных им дел было возложено на народные, краевые, областные суды, Верховные суды союзных и автономных республик.

Особое место в системе государственных органов в рассматривае­мый период занимали органы партийно-государственного контроля. По ре­шению ноябрьского (1962 г.) Пленума ЦК КПСС был создан единый со­юзно-республиканский орган - Комитет партийно-государственного кон­троля ЦК КПСС и Совета Министров СССР.

В республиках, краях, областях и районах комитеты партийно-государственного контроля утверждались на пленумах соответствующих комитетов КПСС.

На предприятиях, стройках, в колхозах и совхозах, в учреждениях и при домоуправлениях были созданы группы содействия партийно-государственному контролю. Комитет партийно-государственного кон­троля ЦК КПСС и Совета Министров СССР и его органы были наделены широкими правами. Они могли давать указания руководителям ми­нистерств, ведомств, организаций, предприятий, строек, колхозов, сов­хозов об устранении недостатков и нарушений; заслушивать доклады, Требовать объяснения, а также необходимые документы и материалы от Руководителей, допускающих бюрократизм, волокиту; приостанавлива­лись незаконченные, могущие нанести ущерб интересам государства Рас­поряжения и действия организаций, учреждений и должностных лиц; при­влекать виновных к ответственности, налагать дисциплинарные взывания, понижать в должности, отстранять от занимаемых постов, производить де­нежные начеты, а также направлять материалы о злоупотреблениях и иных преступных действиях в органы прокуратуры для привлечения виновных к уголовной ответственности.

В декабре 1965 г. Пленум ЦК КПСС признал, что название "партий­но-государственный" контроль не совсем точно отражает природу этого органа, и принял решение преобразовать органы партийно-государственного контроля в органы народного контроля.

Важное значение имело восстановление принципов организации и деятельности прокуратуры, нарушенных в условиях культа личности. 24 мая 1955 г. было принято Положение о прокурорском надзоре в СССР, ко­торым высший надзор за точным исполнением законов всеми госу­дарственными органами и учреждениями, отдельными должностными ли­цами, а также гражданами возлагался на Генерального прокурора СССР. В Положении также говорилось об обязанности всех работников прокурату­ры быть принципиальными и непримиримыми в борьбе за обеспечение строгого соблюдения законности. Прокуратура должна своевременно при­нимать меры к устранению всяких нарушений законов, от кого бы эти на­рушения не исходили.

Положение обязывало прокуроров всех звеньев внимательно следить за тем, чтобы не один гражданин не был незаконно подвергнут аресту или необоснованно привлечен к уголовной ответственности. Положение четко определяло, что органы Прокуратуры СССР составляют единую централизованную систему, возглавляемую Генеральным прокурором, с подчине­нием нижестоящих прокуроров вышестоящим.

Существенной реорганизации подверглись органы правосудия. В принятом в феврале 1957 г. Положении пересматривались полномочия и объем деятельности высшего судебного органа страны. Надзорные функ­ции Верховного Суда СССР были сокращены, а полномочия Верховных судов союзных республик расширены.

Устанавливалось, что рассмотрение судебных дел в порядке надзора, как правило, должно заканчиваться в судебных органах союзных рес­публик. Верховный Суд СССР мог истребовать дела, приговоры и решения по которым вступили в силу, только в том случае, если они были рассмот­рены в порядке надзора в Верховном суде союзной республики. Пересмотр дела в Верховном Суде СССР мог иметь место лишь в случае противоре­чия постановлений Верховных судов союзных республик общесоюзному законодательству или при нарушении этими постановлениями интересов других республик.

Сокращение надзорных функций давало возможность Верховному Суду СССР уделять больше внимания изучению и обобщению судебной практики, более тщательно разрабатывать руководящие разъяснения су­дебным органам, заниматься вопросами совершенствования законода­тельства и судопроизводства. Верховному Суду СССР принадлежало пра­во законодательной инициативы, а также право входить в Президиум Вер­ховного Совета СССР с представлениями по вопросам, подлежавшим раз­решению в законодательном порядке, и по вопросам толкования законов СССР. Верховный Суд СССР действовал в составе: Пленума Верховного Суда СССР, Судебной коллегии по гражданским делам, Судебной колле­гии по уголовным делам, Военной коллегии.

Верховный Суд состоял из Председателя Верховного Суда СССР, заместителей Председателя Верховного Суда СССР, членов Верховного Суда СССР и народных заседателей, избиравшихся Верховным Советом СССР, а' также председателей Верховных судов союзных республик, яв­лявшихся членами Верховного Суда СССР по должности.

В декабре 1958 г. в соответствии с Основами законодательства о су­доустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик участковая система народных судов была заменена единым народным судом города или района. Срок полномочий народных судей увеличен с 3 до 5 лет. Это преследовало цели обеспечения возможности народному судье лучше изу­чить условия района, способствовать стабилизации судебной практики, повышению качества судебной работы. Согласно Основам народные засе­датели стали избираться на общих собраниях рабочих, служащих и кресть­ян по месту их работы или жительства, а военнослужащих - по воинским частям.

Основы установили подотчетность народных судов непосредственно перед избирателями, всех других судов - перед Советами, их избравшими. Основы предусмотрели также образование Пленумов Верховных судов союзных республик, что было направлено на обеспечение более квалифи­цированного руководства с их стороны деятельностью судебных органов, учет специфических условий республик при осуществлении правосудия.

Законом от 25 декабря 1958 г. было утверждено Положение о воен­ных трибуналах. Входя в единую систему судебных органов страны, руко­водствуясь едиными для всех судов принципами правосудия, трибуналы строились применительно к организационной структуре армии. Надзор за судебной деятельностью военных трибуналов, организационное руково­дство ими осуществлялось непосредственно Военной коллегией Верховно­го Суда СССР и Пленумом Верховного Суда СССР.