Буторина-евроинтеграция-учебник

Полезно запомнить. «Повестка дня 2000»

Данный документ — всеобъемлющая программа подготовки Европейского Союза к пятому расширению. Предназначалась для углубления и перестройки отдельных направлений политики ЕС, в первую очередь сельскохозяйственной политики и политики сплочения. В «Повестке дня 2000» содержались предложения о финансировании процес-

са вступления новых стран в ЕС на период 2000–2006 гг.

Вначале 1998 г. ЕС принял программу «Партнерство по подготовке к вступлению», которая была разработана отдельно для каждого готовящегося к вступлению государства.

Всоответствии с ней страны-претенденты приняли национальные программы партнерства с ЕС. Основное внимание в них уделялось адаптации национального законодательства к acquis в сфере регулирования единого внутреннего рынка. Приоритеты для каждой страны и необходимая помощь со стороны ЕС определялись исходя из общей программы партнерства.

25.2.Переговоры о вступлении и их механизм

В1997 г. в Люксембурге на саммите ЕС («саммит расширения») главы государств и правительств, оценив степень соответствия претендентов копенгагенским критериям, приняли решение начать переговоры с шестью наиболее успешными из них — Чехией, Венгрией, Польшей, Словенией, Кипром и Эстонией. Переговоры со странами «первого эшелона» начались в марте 1998 г. Спустя два года, в феврале 2000 г., к ведущей шестерке присоединились Болгария, Латвия, Литва, Мальта, Словакия и Румыния. Турция тем временем оставалась страной-кандидатом и к переговорам не допускалась.

Вдекабре 2002 г. в ходе саммита ЕС в Копенгагене переговоры со странами-кандидатами были завершены. Так замк­ нулся десятилетний цикл «от Копенгагена до Копенгагена»: от провозглашения копенгагенских критериев в 1993 г. до окончания переговоров. 9 апреля 2003 г. Европейский парламент одобрил вступление в Евросоюз десяти стран. 16 апреля в Афинах в ходе саммита ЕС состоялась торжественная церемония подписания Договора о вступлении.

Страны-кандидаты, за исключением Кипра, ратифицировали Договор на референдумах. Старые члены ЕС, за исключением Ирландии, обошлись парламентской ратификацией этого документа. Наконец, 1 мая 2004 г. десять государств вступили в Европейский Союз. С 1 января 2007 г. его членами стали Болгария и Румыния.

Переговоры основывались на дифференцированном принципе: каждая страна двигалась по намеченному пути согласно собственному расписанию. Сначала они проходили скрининг (screening, букв. — просвечивание), в процессе которого выявлялась степень соответствия национального законодательства acquis ЕС и объем соответствующих изменений, которые нужно будет внести. Темп и продолжительность этапа зависели от того, как быстро страна адаптировала свое законодательство к acquis.

Переговоры велись по главам. Каждая из них представляла собой ту ли иную сферу acquis, например рыболовство, транспортная политика, социальное обеспечение, финансовые услуги. Десять стран, вступившие в ЕС в 2004 г., вели переговоры по 31 главе. В дальнейшем перечень глав был расширен до 35 (табл. 25.1).

acquis к моменту вступления в ЕС или ей необходим переходный период. Например, было решено, что в течение семи лет страны ЕС-15 смогут ограничивать доступ на свои рынки труда граждан новых государств-членов. Переходные периоды вводились для отдельных стран и отраслей. Так, Чехии разрешили перейти на стандартный для ЕС размер клеток для кур-несушек не сразу (в мае 2004 г.), а спустя четыре с половиной года — к 31 декабря 2009 г. В переговорный процесс были заложены так называемые защитные механизмы, или страховочные меры. Если страна не выполняла взятые на себя обязательства, переговоры могли быть приостановлены или их результаты признаны недействительными.

Страны ЦВЕ далеко не сразу согласились с условиями, которыми было обставлено их вступление в Евросоюз. Общее недовольство вызвало решение ЕС ограничить допуск рабочей силы из новых государств-членов на рынки труда давних участников Союза. Крайне острыми были споры о сельскохозяйственных субсидиях. Польша и некоторые другие страны попытались воспротивиться решению ЕС выделять их фермерам гораздо меньше субсидий, чем получали фермеры из старых государств-членов. Свою позицию ЕС обосновывал тем, что массовый приток средств в сельское хозяйство

стран ЦВЕ приведет к дезорганизации их продовольственных рынков. Фактически же у Брюсселя просто не было средств, чтобы на равных финансировать аграриев и старых и новых стран-членов. Компромисс был достигнут после того, как по инициативе Дании, председательствовавшей тогда в ЕС, размер субсидий для стран ЦВЕ был несколько увеличен, хотя принцип финансирования остался тем же.

Кипр и Мальта также стали участниками первого раунда пятого расширения. Кипр имел хорошие шансы для вступ­ ления в ЕС благодаря высокому уровню благосостояния и политической стабильности южной части острова. Главная проблема заключалась в том, что остров был (и остается поныне) разделен на две части — южную греческую и северную турецкую. Правительство турецкой части оспаривало право греческой части вступать в переговоры о присоединении к ЕС от имени всего острова. После некоторых колебаний Европейская комиссия все-таки пригласила Кипр начать переговоры. Одним из их пунктов стала реформа банковского законодательства, которое благоприятствовало переводу на Кипр денег сомнительного происхождения. Переговоры проходили гладко, если не считать заявления Турции о том, что она выступит против объединения острова, если ЕС не ускорит рассмотрение ее собственного заявления о членстве.

Накануне вступления Кипра в ЕС, в апреле 2004 г., на острове был проведен референдум по вопросу его воссоединения на основе предложенного ООН плана. 65% турецкого населения высказалось за объединение, а 76% греческого — против. К тому времени договор с Кипром о вступлении в ЕС уже был подписан. Лидерам Евросоюза ничего не оставалось, как осудить правительство греческой части острова за его непримиримость и предложить туркам-киприотам экономическую помощь. 1 мая 2004 г. Кипр вступил в ЕС, оставаясь разделенным.

Мальта подала первое заявление о вступлении в ЕС в 1990 г. Однако после смены правительства заявление было отозвано и вновь подано лишь в 1998 г. Будучи примерно равной по размеру Люксембургу, Мальта не играла такой же роли в европейских делах и не имела столь же прочной ев-

ропейской традиции. Тем не менее переговорный процесс прошел довольно легко. На референдуме в марте 2003 г. население Мальты поддержало вступление. Как показал дальнейший ход событий, миниатюрные Кипр и Мальта (с населением соответственно около 800 и 400 тыс. человек) успешно интегрировались в структуры ЕС, в 2008 г. обе страны перешли на единую валюту.

Болгария и Румыния подписали Договор о вступлении в апреле 2005 г. и с 1 января 2007 г. стали полноправными членами ЕС. При довольно внушительных размерах Болгария и Румыния представляют собой два наименее развитых в экономическом плане государства Евросоюза. Население Румынии — 22 млн человек, по этому показателю она занимает седьмое место в ЕС после Германии, Великобритании, Франции, Италии, Испании и Польши. Болгария с населением около 8 млн превосходит по этому показателю большинство стран ЦВЕ. Однако в обеих странах ВВП на душу населения (по паритету покупательной способности) не доходит и до 40% среднего по ЕС-27.

Отставание от основного состава ЕС наблюдается и в некоторых других сферах. Так, по оценкам Европейской комиссии, Румыния к моменту вхождения в ЕС не завершила реформу административной и судебной систем, не выполнила всех требований в области конкурентной политики и охраны окружающей среды. На недостатки в проведении судебной реформы было указано и Болгарии. Ей, кроме того, рекомендовали усилить борьбу с организованной преступностью (особенно с торговлей людьми) и коррупцией, а также принять действенные меры для социальной интеграции цыган, представляющих одно из наиболее многочисленных национальных меньшинств в этой балканской стране.

25.3.Реформы в ЕС

ифинансирование расширения

Одновременно с переговорами со странами-кандидатами Европейский Союз решал внутренние задачи, возникшие у него в связи с расширением.

Реформы в ЕС. Расширение сильнее всего затронуло три сферы европейской интеграции: сельскохозяйственную по-

литику, политику сплочения и процесс принятия решений. Опираясь на Ниццкий договор и «Повестку дня 2000», Евросоюз взялся за активное реформирование этих сфер. В аграрной сфере была поставлена задача переориентировать политику ЕС с дотаций, которые фермеры получали за произведенную продукцию, на модернизацию сельского хозяйства, повышение экологических стандартов и обеспечение продовольственной безопасности. На основе «Повестки дня 2000» ЕС приступил к перераспределению финансовой помощи регионам, а также предоставил государствам-членам больше самостоятельности в разработке политики сплочения.

На основе Ниццкого договора была проведена институциональная реформа ЕС. При голосовании в Совете был утвержден принцип двойного квалифицированного большинства. Этот принцип распространился на ряд новых областей, где до этого решения принимались единогласно. Также были перераспределены голоса в Совете; изменен порядок формирования Европейской комиссии (по одному представителю от каждой страны); сокращено число депутатов Европарламента. Кроме того, в Ниццком договоре получил развитие принцип продвинутого сотрудничества — механизм, позволяющий­ государствам-членам продвигаться разными темпами по пути углубления интеграции в рамках ЕС.

Финансирование расширения. Под запланированное расширение необходимо было подвести прочную финансовую базу. Основными финансовыми инструментами подготовки стран-кандидатов к вступлению стали начатая в 1988 г. программа ФАРЕ и открытые в 2000 г. программы ИСПА и САПАРД.

Как отмечалось, целью ФАРЕ было помочь странам ЦВЕ перейти от плановой экономики к рыночной и внедрить правопорядок Сообщества. Программа финансировала развитие административных систем стран-кандидатов, в том числе местных органов власти. Она выделяла и мобилизовала средства инвесторов, направлявшиеся на модернизацию промышленных предприятий и инфраструктуры. Еще одна задача программы состояла в том, чтобы подтянуть страныкандидаты до высоких стандартов ЕС, особенно в области охраны окружающей среды, транспорта, качества продуктов

питания, условий труда. В 2000–2006 гг. общий бюджет про- граммы составил свыше 10 млрд евро.

В рамках ИСПА (Instrument for Structural Policies for PreAccession — ISPA — Инструмент структурной политики в процессе подготовки к расширению) осуществлялось содействие структурным реформам, адаптации стран к acquis в области транспортной инфраструктуры и экологии. Программа была

рассчитана на семь лет (2000–2006). В первые четыре года (2003–2004) она имела ежегодный бюджет в размере 1 млрд

евро. После вступления десяти стран в ЕС помощь в рамках программы продолжали получать Румыния и Болгария, в 2005 г. к ним присоединилась Хорватия.

Программа САПАРД (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development — SAPARD — Специальная программа подготовки к вступлению в области сельского хозяйства и развития села) была призвана способствовать повышению конкурентоспособности сельского хозяйства и адаптации

кacquis в сфере общей сельскохозяйственной политики. Она

также была рассчитана на 2000–2006 гг. с ежегодным бюдже- том 520 млн евро.

Вопросы финансирования предстоящих расходов на расширение ЕС были официально подняты в «Повестке дня 2000». Содержавшийся в этом документе пакет финансовых

мер на 2000–2006 гг. был принят на саммите ЕС в Берли- не в марте 1999 г. Многие страны ЕС-15 резонно опасались, что прием в Союз множества новых членов с относительно низким уровнем социально-экономического развития потребует от ЕС значительных финансовых ресурсов и приведет

куменьшению той помощи, которую получали из бюджета ЕС его старые члены. После острых дискуссий было решено, что государства-члены будут по-прежнему отчислять в общий бюджет Евросоюза не более 1,27% своего ВВП, а верхний предел финансовой помощи новым странам составит 4% их ВВП. Такое ограничение, по разъяснениям Комиссии ЕС, давало возможность избежать роста инфляции во вновь вступивших государствах, учитывая «низкую поглощающую способность» их финансовых систем.

После того как новые страны присоединились к Евросоюзу, стратегия подготовки к вступлению более на них не

распространяется. Тем не менее они продолжают получать помощь из структурных фондов и Фонда сплочения. В рам-

ках финансовой программы ЕС на 2007–2013 гг. был создан

новый инструмент помощи при вступлении — ИПА (Instrument for Pre-accession Assistance — IPA). Средства в распоряжении ИПА составляют 11,5 млрд евро на весь период. Новый финансовый инструмент объединил средства ФАРЕ, ИСПА и САПАРД, а также программ помощи Турции и западнобалканским странам.

25.4. Перспективы дальнейшего расширения ЕС

Завершив пятый раунд расширения, Европейский Союз продолжил подготовку к следующему этапу. Группа претендентов на вступление включает официальных (Хорватия, Турция, Македония и Исландия) и потенциальных кандидатов — страны Балканского региона (Албания, Босния и Герцеговина, Сербия, Черногория). Косово вступает по индивидуальной программе, принятой еще до одностороннего провозглашения краем независимости.

Основные проблемы нового расширения в принципе те же, что и предыдущего: ЕС намеревается принять большую группу стран, большинство из которых имеют низкий уровень развития экономики, недостаточно зрелые политические системы, и кроме того, сложные межэтнические проблемы.

Официальные кандидаты весьма неоднородны по своему географическому, экономическому и политическому составу, а также по размеру.

Хорватия — первая в очереди на вступление. Она, как и Словения, сумела сравнительно быстро восстановиться после распада Югославии. В 2001 г. Хорватия подписала с ЕС Соглашение об ассоциации и стабилизации, а в 2003 г. подала заявку на членство. В июне 2004 г. Европейский Совет признал ее кандидатом на вступление. В Хорватии функционирует стабильная рыночная экономика, а некоторые показатели ее социально-экономического развития даже лучше, чем у стран-участниц пятого расширения. Тем не менее перегово-

ры о вступлении долгое время откладывались: главным препятствием считалось нежелание хорватского правительства сотрудничать с Международным уголовным трибуналом по бывшей Югославии.

Наконец, в октябре 2005 г. начался процесс скрининга. До присоединения к Союзу стране предстоит урегулировать со Словенией давние пограничные споры, а с Италией — вопросы, касающиеся недвижимости в области Истрия, которая до Второй мировой войны входила в состав Италии.

Македония, еще одна балканская страна, в 2004 г. подала заявление о вступлении, и в декабре 2005 г. получила официальный статус кандидата. Несмотря на благополучные отношения Македонии с соседней Грецией, последняя возражает против названия страны, поэтому Европейский Союз вынужден вести переговоры со страной под названием бывшая Республика Югославии Македония (FYROM). Неурегулированный спор не является препятствием к вступлению Македонии в ЕС. Однако, если стороны не договорятся, Македония станет членом Евросоюза именно под таким названием. Подготовка страны к вступлению в ЕС осложняется и напряженными отношениями населения с албанским меньшинством в западной части страны, пользующимся правами автономии.

Турция с 1963 г. связана с ЕС Соглашением об ассоциации, а с 1966 г. — Соглашением о таможенном союзе. Заявление о вступлении было подано в 1987 г., но лишь спустя 12 лет, в декабре 1999 г., страна получила официальный статус кандидата. В октябре 2004 г. Европейская комиссия признала, что Турция полностью соответствует политическим критериям членства и может приступить к переговорам. С осени 2005 г. начался процесс скрининга, а в июне 2006 г. была открыта первая глава переговоров. Вскоре переговорный процесс был заблокирован Кипром, предъявившим ряд требований турецкому правительству. Возобновить переговоры удалось только в марте 2007 г.

Сторонники вступления Турции уверены, что членство в ЕС упрочит демократические институты в стране, послужит

дальнейшей модернизации ее экономики и, наконец, станет заслуженным вознаграждением за многолетнее участие Турции в НАТО. Европейские компании получат беспрепятственный доступ на обширный и быстро растущий турецкий рынок, что даст толчок развитию экономики Евросоюза в целом. Кроме того, прием в ЕС Турции с ее мусульманским населением продемонстрирует всему миру, что «столкновения цивилизаций» можно избежать.

Противники присоединения полагают, что Турция лишь условно может считаться европейской страной, поскольку всего 5% ее территории находится в Европе. Они обращают внимание на то, что турецкое правительство отказывается признать ставший членом ЕС Кипр, грозит экономическими санкциями Армении, не соблюдает в полной мере принципы либеральной демократии, ущемляет права этнических меньшинств (курдов). По их мнению, на переговорный процесс может негативно повлиять подъем националистических настроений в стране. Еще один довод против вступления Турции — слишком большая численность населения (70 млн человек). Есть опасения, что прием Турции нарушит действующую систему представительства в органах ЕС — Совете и Парламенте, где голоса распределяются на основе весьма тонкого баланса интересов малых и крупных стран.

Исландия подала официальную заявку на вступление в ЕС в июле 2009 г. Толчком к этому шагу послужило тяжелое финансовое положение, в котором небольшое островное государство оказалось вследствие мирового экономического кризиса. Совет ЕС принял заявку, и уже через две недели министры иностранных дел ЕС рекомендовали Еврокомиссии подготовить доклад о готовности Исландии к вступлению в Союз. С 1994 г. Исландия входит в Европейское экономическое пространство, а с 2000 г. — в шенгенскую группу. Страна имеет развитую рыночную экономику и давние традиции демократического управления, поэтому она без труда выполнит копенгагенские критерии. Единственной существенной проблемой в ходе переговоров может стать глава по рыболовству. Летом 2010 г. Европейский совет предоставил Исландии