2.3. Государственно-правовое регулирование инвестиционных отношений как функция современного Российского государства

Как нами уже отмечалось (§ 1 гл. 2), с позиции юридического позитивизма правовое регулирование инвестиционных отношений воспринимается как проведение государственной воли. Государство не только выявляет и закрепляет устоявшиеся отношения капиталооборота, но и само их создает. Таким образом, правовое регулирование инвестиционных отношений может быть рассмотрено в рамках функционального подхода, заключающегося в «выделении элементов социального взаимодействия, подлежащих исследованию, и определении их места и значения в некоторой связи, качественная определенность которой делает необходимым ее системное рассмотрение»¹²⁵. Рассматриваемый подход является одним из основных методологических подходов, практически во всех социальных науках и соответственно занимает важное место в государствоведении и неразрывно связан с системным пониманием таких феноменов как «право» и «государство».

По точному замечанию В. М. Корельского, значение функционального подхода при исследовании государственно-правовых явлений состоит в том, что он «во-первых, помогает глубже усвоить само понятие государства, увидеть его историческое предназначение и роль в жизни общества; во-вторых, дает возможность научно очертить содержание деятельности государства, его механизм в конкретных исторических условиях; в-третьих, служит целям совершенствования организационной структуры государства для качественного осуществления государственного управления»¹²⁶.

Таким образом, рассмотрение правового регулирования инвестиционных отношений через призму функционального подхода позволяет:

- лучше разобраться и понять сущность феномена «государство», его место и роль в управлении экономическими процессами (в частности инвестиционной сферой), как во внутри самого государства, так и на международной арене;

- научно очертить содержание экономической деятельности государства, специфику функционирования его механизма в условиях проводимых реформационных процессов;

- совершенствовать организационную структуру государства для качественного осуществления государственного управления процессами капиталооборота и экономическими процессами в целом.

Вместе с тем следует признать, что, несмотря на признанную роль функционального подхода в юридической науке и широкое использование категории «функция государства», проблема понимания ее содержательной стороны является одной из сложных и неразработанных в теоретико-правовой науке. На сегодняшний день юридической наукой не выработано общего (на сколько это возможно) научного понятия функции государства. Вместе с тем можно выделить два основных подхода, к которым в конечном счете сводится все множество воззрений на проблему понимания функции государства:

Во-первых, функция государства определяется главным образом через его социальное предназначение, заключающееся в разрешении определенных задачи и достижении целей¹²⁷.

Во-вторых, понятие функции государства связывается в большей степени или прямо отождествляется с понятием его деятельности¹²⁸.

Данные подходы представляют собой, принципиально разные направления в теории функций государства. Каждый из них имеет свои достоинства и недостатки.

На протяжении всей истории развития государства различные его функции возникали как определенная реакция общества, на какую либо потребность как способ, метод ее удовлетворения. Поэтому уже в самом их возникновении заложена конкретная задача или группа задач¹²⁹. Но, функции государства, не являются только лишь идеальными, или даже практическими задачами и целями. Представляется, что функция (в ее социальном понимании) определенным образом связана с осуществлением деятельности (с функционированием). В противном случае происходит отождествление функции с целевыми установками, задачами.

Исходя из этого, в теоретическом государствоведении предпринимались попытки включения в понятие функции государства фактической, реально осуществляемой государственной деятельности.

Такой подход усматривается например, в определении согласно которого функции государства есть основные направления и стороны его деятельности¹³⁰. В данном определении наряду с таким аспектом как «способность (или возможность), к определенной деятельности, т.е. объективно необходимое направление деятельности», выделяется и такой аспект как «активная реализация данных способностей, т. е. сторона практической деятельности государства»¹³¹.

Значительное внимание исследованию именно «деятельностного» аспекта в функциональном подходе было уделено А. П. Глебовым. По его мнению, в рассматриваемом определении «не проведено четкого различия между «направлением» и «стороной (совокупностью однородных видов)» государственной деятельности»¹³². С учетом отмеченных замечаний, ученый предлагает определять исследуемое понятие как цели государства, реализующиеся в его деятельности¹³³. При этом несомненный интерес для настоящего исследования представляет предложенная логическая схема обоснования предлагаемого определения.

А. П. Глебов еще в 70-е годы предложил отказаться от «упрощенного понимания» функции государства как «направление деятельности государства по выполнению стоящих перед ним задач». В связи с чем, был сформулирован ряд положений о необходимости рассмотрения этой категории как сложного по своей структуре, внутренне противоречивого явления с позиции философских категорий сущности и явления, основы и обоснованного, должного и сущего, структуры и элемента и др.

По справедливому замечанию Л. С. Явича учет «специфики применения законов и категорий материалистической диалектики к изучению государства и права»¹³⁴ является одной из важнейших методологических проблем юридической науки. Поэтому диалектический подход, разрабатываемый А. П. Глебовым, безусловно, представляет собой качественный шаг в понимании феномена функций государства и открывает своего рода новый этап в его исследовании.

Так, например, через диалектические категории «должное» и «сущее» А. П. Глебовым предлагалось рассматривать функцию государства как сложное по своему содержанию явление, включающее соответственно два основных компонента:

- социальное назначение государства как основу и сущностную сторону функции («должное»);

- практическую деятельность государства по реализации его назначения как динамичный элемент функции, выражающий ее жизнедеятельность («сущее») ¹³⁵.

При этом дальнейший анализ структуры функции государства позволил ученому сделать вывод о том, что каждый из названных компонентов функции, в свою очередь, имеет собственную сложную структуру.

Так социальное (с точки зрения потребностей гражданского общества) назначение государства включает такие компоненты, как:

а) классовое назначение.

б) общесоциальное назначение.

в) другие уровни социального (например, «национальное»), также получившие отражение в понятии «социальное назначение государства».

В ходе исследования А. П. Глебов пришел к выводу, что именно общество как высокоорганизованная система задает (или должно задавать) направления деятельности государству, определяет его функции. «Ибо государство — «слуга» общества, создаваемый обществом институт, главное назначение которого выполнять те задачи и функции, которые общество ему задает, адресует, диктует»¹³⁶. Таким образом, речь шла о некой служебной роли государства по отношению к обществу. Такая постановка вопроса о «социальном (всеобщественном) назначении» государства была нетрадиционной, так как официальной идеологией хоть и признавалась в принципе общесоциальная сущность государства («общие дела» по К. Марксу¹³⁷), но основной акцент все же делался на классовой сущности, общесоциальная сторона часто недооценивалась.

Как сложное по своей внутренней структуре слагаемое функции рассматривается и фактическая деятельность государства по реализации его социального назначения, которая включала такие компоненты, как:

а) предметная (объектная) направленность этой деятельности (ибо беспредметных функций не бывает);

б) цели указанной деятельности т. к. бесцельных функций не должно быть;

в) формы (организационные, правовые и др.);

г) методы государственной деятельности;

д) способы государственной деятельности¹³⁸.

Кроме того, в ходе исследования, А. П. Глебов приходит к выводу, что функция государства не представляет собой нечто неделимое, а является сложным, богатым по содержанию, внутренне противоречивым явлением, включающим определенный набор элементов и связей, отношений между ними. Эти связи, отношения, противоречия обнаружились между социальным назначением государства и его деятельностью, между деятельностью и целями функции, между целями и методами деятельности и т. д.¹³⁹

Позитивное значение проведенного А. П. Глебовым исследования заключается так же в том, что через диалектические категории «должное» и «сущее» им, фактически была осуществлена попытка совместить явления, характеризующие функцию — цель и деятельность по ее достижению. В связи с этим М. И. Байтин отмечал: «Конструктивным представляется стремление автора отразить единство и взаимопроникновение двух начал категории функции государства: статическое и динамическое, его цель и целенаправленную деятельность»¹⁴⁰. И действительно, не может быть реальной цели без условия ее реализации, то есть деятельности, точно так же, как государственная деятельность в принципе не мыслима без цели. «Сама по себе цель остается лишь субъективным долженствованием, лишь мыслимым содержанием, лишь идеальной формой, не более, поскольку она не «переходит» в цель деятельности, т. е. не соединяется с трудом направленным на ее реализацию»¹⁴¹.

Исходя из вышеизложенных положений А. П. Глебов, предлагает в структуру функции включить четыре элемента:

- объект (объектную направленность) функции;

- социальное назначение государства;

- фактическую деятельность государства (в единстве с ее принципами, способами, методами, формами);

- цель, на достижение которой направлена функция.

Соглашаясь в целом с предложенной структурой, вместе с тем, по нашему мнению, нельзя безусловно согласиться с включением в качестве признака (элемента) функции государства фактической его деятельностью как таковой. По всей видимости, в качестве третьего элемента структуры функции точнее было бы указать все-таки направление государственной деятельности по удовлетворению общесоциальных или классовых потребностей (в единстве с ее принципами, способами, методами, формами), но не саму деятельность. При таком подходе, динамическое начало не исключается из понятия функции государства, но оно лишь переносится из области сущего в область должного.

Представляется, что при исследовании функций государства необходимо исходить из двойственной трактовки государствоведческой категории «функция». Дело в том, что функция государства может рассматривается как в узком так и в широком смысле. При этом, не один из данных походов нельзя признать неправильным. Основная проблема здесь состоит лишь в необходимости выработки единого общепринятого направления, которое, по всей видимости, в отечественной юридической науке последние годы достаточно четко вырисовывается. Рассмотрим два обозначенные подхода.

В узком смысле под функциями государства понимаются проявления исключительно основных, главных, объективно необходимых проявлений реальной деятельности, без осуществления которой немыслимо существования государства как целостной системы. При таком рассмотрении функции как реально осуществляемой деятельности фактически не проводится разграничение таких понятий как «функция государства» и «функционирование государства» то есть деятельность самого государства и отдельных его органов по осуществлению соответствующих функций.

В данной связи показательно понятие предложенное B. C. Нерсесянцем: «Функции государства — это основные формы деятельности государства, выражающие его сущность»¹⁴². При этом ученый отмечает, что в своем юридически адаптированном виде понятие «функция» применительно к государству означает их действие, деятельность, формы их регулятивно-упорядочивающего воздействия на людей и их отношения. «Сказать: «право функционирует», «государство функционирует» — это то же самое, что сказать: «право действует», «государство действует»¹⁴³.

Сходный подход просматривается и в понятии функции предлагаемом В. М. Корельским. В частности он отмечает, что «Функции государства по сути своей объективны. Они обусловлены закономерностями взаимодействия общества и государства, а потому у последнего нет выбора, выполнять их или не выполнять. Невыполнение государством своих функций несомненно вызовет цепную реакцию негативных последствий в общественной жизни. Так, если государство перестает осуществлять свою функцию по обеспечению правопорядка, общество неизбежно будет дестабилизировано, наступит анархия, ведущая к его разрушению»¹⁴⁴.

В широком смысле термин «функция» применяется так же и к видам деятельности, предпосылками которой являются субъективные факторы, постановка задач, установка целей. В этом смысле функция государства определенным образом соизмеряется с государственным управлением, с осознанным воздействием на общество и соответственно ее выполнение или невыполнение не всегда носит для государства жизненно важный характер. Для такого подхода характерно деление функций на:

а) основные т.е. жизненно важные;

б) неосновные т.е. деятельность по реализации которых, несмотря на субъективную заданность, может государством и не осуществляться.

Таким образом, и в рамках данного подхода осуществление функции (функционирование) естественным образом предполагает соответствующую деятельность. Только через деятельность могут осуществляться государственные цели. Но вместе с тем, существующие у государства функции не всегда могут осуществляться, государство может и не функционировать в конкретном направлении, функциональная деятельность может не осуществляться, ее может не быть. Тогда говорят «государство не выполняет своих функций». Это не всегда означает, что данных функций у государства нет как таковых. Утверждение, о том, что при отсутствии деятельности отсутствует и функция, с позиции данного подхода, было бы верным (по крайней мере, отчасти) лишь в отношении функций, носящих объективный характер, вытекающих непосредственно из признаков государства и соответственно без фактического осуществления которых, государство перестает быть собственно государством (т.е. в отношении так называемых «основных» функций). При этом, к такого рода функциям, носящим объективный характер, относятся экономическая, политическая, законотворческая, правоохранительная и некоторые другие.

Вместе с тем ведя речь о социальных функциях (в том числе о государственных), нельзя не учитывать и их волевой момент так как они подразумевают на ряду с объективными предпосылками (обусловленными природой общества) так же и достижение субъективно установленных целей (например, в процессе осознанного государственного управления). Это такие функции как развитие и поддержание культуры, образования, науки и т. д. По всей видимости, сюда можно отнести и экологическую функцию государства, фактическое осуществление которой в значительной степени зависит от субъективного фактора и которая в силу этого может не выполняться. Вместе с тем возложенные на государство указанные функции, несмотря на их фактическое невыполнение, часто закрепляется законодательно, в том числе и на конституционном уровне.

Указанный подход, к феномену «функции государства» в последние годы получил наибольшее распространение в отечественной юридической науке. Большинством авторов, в принципе, проводится разграничение понятия «функция» с понятием реально осуществляемой деятельности по ее реализации и по общему правилу функция государства рассматривается лишь как направление деятельности.

Так, например, В. М. Сырых, понимает под функциями государства «определяемые конкретно-историческими условиями существования государства его основные направления деятельности по управлению делами общества, осуществляемой в присущих формах и с помощью специфических методов»¹⁴⁵. По мнению В. М. Корельского «Функции государства — это основные направления его деятельности, выражающие сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами». Сходное, в определенном смысле, определение дает и A. B. Малько: «Функции государства — это основные направления деятельности государства по решению стоящих перед ним задач»¹⁴⁶. В. Е. Чиркин так же указывает на то, что основные направления деятельности государства принято называть его функциями¹⁴⁷. JI. A. Морозова отмечает, что «Функции государства — это главные социально значимые направления его деятельности на конкретно-историческом этапе развития общества»¹⁴⁸ и т. д.

В качестве достоинства всех указанных определений функции государства как направления деятельности¹⁴⁹ можно выделить то, что в них, с одной стороны фактически подразумевается определенная целевая установка (конкретное направление на цель), а с другой стороны, указывается на деятельностный характер достижения цели (реализации общественной потребности). При этом понятие функции и деятельности по ее осуществлению (функционирование) не отождествляются.

Вместе с тем, из анализа данной группы определений следует, что большинство авторов в качестве характерной черты выделяют так же то, что функции государства представляют собой основные, или главные направления его деятельности. Таким образом, вопрос о принадлежности определенного рода деятельности к функциям государства, по сути, сводится к разграничению государственной деятельности на «основную» и «неосновную». Причем собственно сами критерии такого разграничения государственной деятельности либо не приводятся вообще, либо указываются лишь в самом общем виде, что не дает о них реального, конкретного и точного представления.

Такое разграничение государственной деятельности вполне логичное, например, с позиции понимания функций государства как основных форм деятельности, выражающих его сущность¹⁵⁰ (понимание функции в узком ее смысле), является совершенно неточным и даже алогичным с точки зрения широкого понимания функции государства.

Так, например, логика приведенных выше определений предполагает, что наряду с основными направлениями государственной деятельности (т.е. с функциями), существуют и некие «не основные» направления (по сути, не являющиеся функциями), которые так же подразумевают «управление делами общества»¹⁵¹, «решение стоящих перед государством задач»¹⁵² и т. д. (в противном случае нет необходимости подчеркивать что функции являются именно основными направлениями деятельности). Таким образом, возникает вопрос: может ли вообще, с позиции понимания государственной функции в широком смысле, государственная деятельность, пусть даже и «неосновная», «неглавная», но направленная на решение государственных и общественных задач по сути своей быть нефункциональной?

Представляется, что в соответствии с функциональным подходом такое вряд ли возможно. По всей видимости, в данном случае необходимо рассматривать государственную деятельность не в аспекте ее значимости (основная/неосновная), а в аспекте ее «функциональности» и «дисфункциональности».

Понятие «дисфункция» предложенное еще Р. К. Мертоном¹⁵³ характеризует тип отношений, при котором последствия конкретного действия или события оказываются неблагоприятными для целостной системы. Согласно такому подходу при изучении отдельных элементов (в том числе и отдельных видов государственной деятельности) необходимо учитывать не только благоприятные, но так же нейтральные и неблагоприятные последствия¹⁵⁴. Таким образом, любое направление государственной деятельности представляет собой его функцию, если только оно так или иначе способствует поддержанию существования всей государственной системы. С этой позиции функция государства может быть как «основной», так и «неосновной», как «главной», так и «неглавной». Критерием в данном случае выступает не степень значимости, а сам факт ее полезности и необходимости для существования государства в целом.

В связи с вышеизложенным, необходимо указать и на еще один часто встречающийся алогизм, противоположного характера, когда с позиции понимания функции государства как основного (главного) направления его деятельности проводится деление самих функций на «основные» и «неосновные», «главные» и «неглавные». На такие противоречия совершенно справедливо указывает А. И. Коваленко. В частности он пишет: «Придерживаясь такого рода определения, недопустимо... вести речь об основных функциях рабовладельческого, феодального, буржуазного государств. В противном случае возникает вопрос: а какие неосновные функции осуществляет государство? Но поскольку функция — это главное направление деятельности государства, то беспредметно придавать функциям предикаты «основные» и «неосновные». Речь должна идти просто о функциях государства»¹⁵⁵.

Все рассмотренные подходы к понятию «функция государства», несмотря на различия, имеют, в большинстве своем, и принципиально общее, что позволяет выделить некоторые характерные черты исследуемого явления, с которыми в основном соглашается большинство исследователей и которые в совокупности составляют некий инвариант понятия¹⁵⁶:

1. Функции государства, предполагают реализацию и предметную конкретизацию государством своего социального и политико-правового назначения. В них наиболее отчетливо проявляется его сущность и та роль, которую государство играет в решении основных вопросов общественного развития и в удовлетворении интересов как экономически господствующих классов, так и общества в целом (осуществление «общих дел»).

2. «функция государства» представляет собой научную абстракцию, с помощью которой единая государственная деятельность расчленяется на определенные направления, различающиеся характером объекта, целевой установки, формами и методами осуществления деятельности по конкретному направлению и т. д.¹⁵⁷;

3. каждая функция государства должна рассматриваться как элемент единой, целостной функциональной системы, так как вне этой системы понятие функции утрачивает свое значение¹⁵⁸;

4. функции государства имеют сложную структуру, включающую такие элементы как: целевая установка, формы и методы осуществления (функционирования), объект и субъект.

5. функции государства предполагают осуществление государственных целей чаще всего в правовых формах с применением особых, в том числе властно-принудительных методов¹⁵⁹. Таким образом, они носят, как правило, общеобязательный характер, обусловленный принципом государственного суверенитета, предполагающего, в свою очередь, верховенство государственной власти над всеми остальными видами власти.

Кроме вышеизложенных характерных черт, соглашаясь с рядом ученых¹⁶⁰необходимо выделить и понятия, с которыми функции государства не следует отождествлять, но с которыми они часто ошибочно отождествляются. Это такие понятия как:

1. Функции государственных органов. В отличие от функций государственных органов, предполагающих осуществление деятельности определенного вида, функции государства «охватывают государственную деятельность в целом», в них находит выражение социальная сущность государства, их осуществлению подчинена как работа каждого отдельного органа, так и работы государственного аппарата в целом ¹⁶¹. Соотношение между функциями государства и функциями его органов отражает динамику общего, особенного и единичного в государственной деятельности¹⁶². Таким образом, функции государственных органов являются своего рода конкретизацией или детализацией функций государства¹⁶³.

2. Цели и задачи государственной деятельности. «Цель определяется как идеальное, мысленное предвосхищение результата деятельности»¹⁶⁴. Реализация поставленной перед государством цели достигается посредством анализа пройденных исторических этапов его развития, сравнения исходных моментов и результатов движения. Это позволяет смоделировать тенденцию функциональной деятельности, определить направленность дальнейшей деятельности государства, вытекающую из новых условий, выяснить возможность решения задач при изменившихся обстоятельствах. Осуществление цели зависит от реальных возможностей, имеющихся в распоряжении общества. «Цель сбрасывает свою деятельность посредством достигнутого результата, к которому стремится государство»¹⁶⁵. В свою очередь «задача включает в себя, с одной стороны, необходимость достижения какой-либо цели определенного характера, а с другой — необходимость определенного вида деятельности. Функции государства зависят от его задач, так как последние обуславливают само существование функций, определяют их содержание, воздействуют на формы и методы их осуществления»¹⁶⁶. Таким образом, в формулировании определенной цели государства проявляется его социальное назначение. Для ее достижения объективно нужно решение конкретных задач, что в свою очередь обусловлено осуществлением соответствующих функций¹⁶⁷.

3. Формы и методы осуществления государственных функций. Функции государства, как направления его деятельности предполагают реализацию в особых формах и специфическими методами. При этом формы реализации государственных функций подразумевают внешнее выражение соответствующей деятельности, а методы представляют собой способы и средства которые применяются в процессе государственного функционирования.

Исследовав основные подходы к проблеме понимания функции государства в теоретико-правовой науке, и дав через признаки понятие указанному феномену, представляется возможным сформулировать следующие определение: Функции государства — это направления государственной деятельности наиболее отчетливо выражающих сущность государства.

В юридической науке предлагаются разные критерии классификации функций государства: по направленности, по времени действия, в соответствии с принципом разделения властей и т.д.

В целях исследования вопросов правового регулирования инвестиционных отношений, по мнению диссертанта, следует воспользоваться таким критерием как социальная значимость.

Объективность этого критерия обусловлена самой природой феномена системы, которая предполагает наличие таких свойств как иерархичность и многоуровневость. Согласно данной классификации функции государства подразделяются на основные и производные.

К основным функциям государства, как правило, относят наиболее важные, приоритетные направления государственной деятельности в определенный исторический период. Их связывают с выполнением главных государственных задач¹⁶⁸. В них воплощаются классовая сущность и общесоциальное назначение государства. Основные функции относятся к государственной деятельности в целом, но вместе с тем выполняются в разной степени всеми или многими государственными органами. Объектом данных функций, выступают не отдельные узкие сферы общественной жизни и групп людей, а социальная система как единый организм или ее подсистемы (экономическая, социальная структура, политическая, духовная)¹⁶⁹.

Неосновные (вспомогательные) функции связаны с решением задач, хотя и имеющими существенный характер, но не основными (организация системы связи, борьба со стихийными бедствиями и пр.)¹⁷⁰.

Л. А. Морозова предлагает, так же учитывать еще один функциональный уровень — так называемые «подфункции», которые присутствуют «в каждой функции». На данном уровне «происходят процессы количественных и качественных накоплений по реализации важных для общества задач и целей. В отличии от самостоятельных функций, выражающих сущность и социальное назначение государства, подфункции воплощают специфически особенное в рамках конкретного направления деятельности и в воздействии на общественные отношения»¹⁷¹. Исходя из данного критерия государственно-правовое регулирование инвестиционных отношений можно определить как производную функцию (подфункцию) экономической функции государства.