4. Дискуссионные вопросы сущности и функций бюджета

В экономической литературе нет единства во мнениях по поводу сущности бюджета и его функций. Сложность определения сущности бюджета связана с тем, что данный термин используется для обозначения различных по своей природе явлений.

Существует несколько подходов к определению бюджета. Сегодня актуальными являются материальное и юридическое понимание бюджета. В материальном (экономическом) смысле здесь подразумевают централизованный в определенных масштабах денежный фонд, который находится в распоряжении органа, наделенного властными полномочиями. Юристами бюджет традиционно определяется как «финансовая программа, план деятельности», «план ведения государственного хозяйства». При этом по своей правовой характеристике такой финансовый план утверждается законом (для федерального и региональных бюджетов) или решением органа власти (для муниципальных бюджетов). Неоднозначность природы бюджета доказывается существованием по крайней мере, пяти значений, в которых употребляется термин «бюджет»:

1. Финансовый план государства.

2. Государственный фонд денежных средств, за счет которых покрываются государственные расходы.

3. Государственный акт, закон, устанавливающий финансовый план государства.

4. Система определённых финансовых (экономических) отношений.

5. Форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенного для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

В финансовой литературе бюджет чаще всего трактовался и трактуется как совокупность определённых денежных отношений, связанных с распределением совокупного общественного продукта (ВВП или ВНП) и национального дохода с целью формирования и использования общегосударственного централизованного фонда денежных средств. Так, по мнению Родионовой В.М. «По экономической сущности государственный бюджет – это денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода (частично и национального богатства) в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления».¹³⁶

В учебнике «Бюджетная система Российской Федерации» под редакцией проф. М.В. Романовского и проф. О.В. Врублевской сказано, что «бюджет это система императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд».¹³⁷

По мнению О.В. Соколовой «Экономическая сущность понятия бюджета раскрывается через совокупность бюджетных отношений по формированию и использованию бюджетного фонда страны».¹³⁸

В Бюджетном Кодексе бюджет определён как «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенного для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».¹³⁹

Большая часть экономистов считает, что бюджетные отношения возникают по поводу распределения и перераспределения совокупного общественного продукта и национального дохода в связи с образованием и расходованием централизованного фонда денежных средств, используемого на общегосударственные нужды. Однако некоторые экономисты считают, что бюджет предназначен для распределения общественного продукта, а другие - что распределение осуществляется с помощью финансов, а бюджет лишь перераспределяет уже распределённое финансами.

Некоторые экономисты не выделяют бюджет в качестве самостоятельной экономической или финансовой категории и до сих пор понимают под ним только финансовый план страны, другие рассматривают бюджет только как фонд денежных средств. В учебнике «Финансы, денежное обращение и кредит» под ред. профессоров В.К. Сенчагова и А.И. Архипова сказано: «Государственный бюджет является основным финансовым планом страны, обеспечивающим образование, распределение и использование централизованного фонда денежных средств как обязательного условия функционирования любого государства».¹⁴⁰По мнению Т.Ф. Юткиной «Бюджет – это счётный план государства, позволяющий контролировать процесс зачисления средств в доходы казны и процесс использования бюджетных ресурсов согласно бюджетной росписи расходов».¹⁴¹Такой подход раскрывает роль бюджета в выполнении государством его функций, но не отражает в полной мере его сущность.

В последние годы в литературе не рассматриваются дискуссионные вопросы сущности экономических категорий, в основном исследуются практические вопросы прикладного характера. Возможно, именно поэтому в Бюджетном Кодексе дано определение бюджета как формы образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Однако исследование формы ещё не раскрывает экономического содержания категории. Экономические и финансовые категории являются научной абстракцией, но служат важным инструментом углублённого познания финансовых явлений. Бюджет как финансовая категория по своей природе имеет объективный характер и отражает реально существующие в обществе отношения. Бюджет является категорией сложной и многообразной, отражающей движение других категорий. Доходы бюджета отражают экономические отношения, возникающие у государства с хозяйствующими субъектами и населением по поводу изъятия у них части денежных средств с целью формирования бюджетного фонда. Расходы бюджета отражают экономические отношения, возникающие в связи с расходованием бюджетного фонда на определённые цели.

Вопрос о функциях бюджета также является дискуссионным. В учебной литературе можно насчитать более пятнадцати функций бюджета. Наиболее часто упоминаются распределительная, контрольная, перераспределительная, финансового обеспечения социальной политики, государственного регулирования и стимулирования экономики, функция контроля за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств, функции образования и использования бюджетного фонда, стимулирующая, аллокационная и другие.

Большая часть экономистов выделяет распределительную (перераспределительную) и контрольную функцию бюджета. Однако некоторые считают, что бюджет лишь перераспределяет уже распределённое финансами и выделяют перераспределительную функцию бюджета, другие считают, что бюджет выполняет только распределительную функцию, в рамках которой выделяются первичное и вторичное распределение. На наш взгляд, сущностной характеристикой бюджета является распределение общественного продукта и национального дохода с целью мобилизации их части в централизованном бюджетном фонде с последующим распределением бюджетных средств на определённые цели. В то же время нельзя отрицать, что с помощью бюджета осуществляется перераспределение национального дохода между отраслями народного хозяйства, территориями страны, производственной и непроизводственной сферой и т.д. Нам представляется, что перераспределительные процессы осуществляются в рамках распределительной функции бюджета, как экономической категории.

В учебном пособии Сабанти Б.М. функции бюджета вообще не рассматриваются. Он пишет «Сущность и содержание бюджета определяются функциями государства, важнейшей из которых является воспроизводство производственных отношений, превалирующих на том или ином этапе развития государства»¹⁴².

В финансовой литературе последних лет довольно часто стала встречаться стимулирующая функция бюджета, поскольку выделение бюджетных ассигнований должно побуждать хозяйствующих субъектов к эффективному и экономному их использованию, к мобилизации собственных внутренних ресурсов. Однако следует согласиться с мнением В.М. Родионовой, что следует различать сущность экономической категории и её роль. Роль экономической категории в общественном воспроизводстве отражает степень её воздействия на воспроизводственные процессы, а функция – это отражение сущности категории в действии. Сущностной характеристикой бюджета является его общественное предназначение – с помощью распределения общественного продукта и национального дохода формировать бюджетный фонд с целью его расходования на общегосударственные нужды. При этом следует заметить, что процессы распределения невозможны без осуществления постоянного финансового контроля за образованием и расходованием фондов денежных средств, в данном случае бюджетного фонда. Все остальные так называемые функции бюджета – это лишь проявление распределительной и контрольной. Функции бюджета в трактовке некоторых авторов представлены в таблице 27.

Таблица 27