СТАТИСТИКА 1 / Международное энергетическое агентство www.IEA.org / Россия / russiarus
.pdf
ВВЕДЕНИЕ - 21
ВВЕДЕНИЕ
МЭА в течение лета и осени 2000 года провело исследование российской энергетической политики. В докладе, подготовленном по итогам исследования, и явившемся результатом продолжающегося сотрудничества между МЭА и Россией в рамках Декларации о сотрудничестве, подписанной в июле 1994 года, рассматриваются те изменения, которые произошли с 1995 года, когда МЭА подготовило свой предыдущий обзор.
В дополнение к детализированным описаниям и прилагаемой к ней статистической информации по всем отраслям энергетического сектора в Обзоре 2002 года рассматриваются вопросы энергетической безопасности, с которыми сталкивается каждая отрасль, как и весь энергетический сектор после продолжительного периода недоинвестирования, что затрудняло его развитие и замещение мощностей. Это особенно важно для России, пытающейся сохранить устойчивый экономический рост, начавшийся после финансового кризиса 1998 года. В обзоре также приводится оценка тех изменений, которые произошли с 1995 года в сфере энергоэффективности, влияния производства и потребления энергии на экологию а также атомной безопасности.
Период подготовки обзора совпал по времени с разработкой Энергетической стратегии Российской Федерации до 2020 года. Настоящий обзор продолжает дискуссию по вопросам российской энергетической политики, а также усилий российского правительства в направлении разработки и эффективной реализации экономических реформ. Реформы в энергетическом секторе крайне важны для России, поскольку должны обеспечить удовлетворение спроса на энергетические ресурсы в условиях существенного роста ВВП. Кроме того, энергетическая безопасность России, а также рынков, на которые Россия экспортирует свои энергоресурсы, зависит от создания устойчивой и конкурентной инвестиционной среды, ценовой реформы в энергетике, корпоративной прозрачности и возможности существенного роста инвестиций в энергоэффективность.
Команда экспертов, подготовившая Обзор, была составлена из экспертов секретариата МЭА, а также стран членов МЭА.
В состав этой команды вошли:
Оле Андерс Линдсет (Руководитель команды экспертов) Генеральный директор, Министерство энергетики и нефти Норвегии
Оливер Апперт Директор, Отдел долгосрочного сотрудничества и политического анализа, МЭА
22 - ВВЕДЕНИЕ
Ханс Кауш Бывший руководитель Департамента Европы, Ближнего Востока и Африки, МЭА
Лен Кобурн Директор, Отдел политического анализа, торговли и инвестиций в странах Ев-
ропы, СНГ и Ближнего Востока, Департамент энергетики, США
Мирослав Грегор Администратор по вопросам ядерной безопасности, Агентство по атомной энергии/ОЭСР
Джонотан Стерн Королевский институт международных отношений
Газовые стратегии, Лондон, Великобритания
Мэтью Сагерс Директор по энергетическому обслуживанию,
PlanEcon Inc., Вашингтон, США
Жан-Кристоф Фуэг Представитель Департамента стран, не входящих в МЭА, МЭА
Пьер-Мари Куссаге Представитель Департамента страновых исследований, МЭА
Изабель Мюррей Ответственная за Россию, Департамент стран, не входящих в МЭА, МЭА
Карл Петтер Варн Старший эксперт, секретариат Энергетической Хартии
Рэчел Свайн Консультант, секретариат Энергетической Хартии
Сидни Фрементл Консультант, секретариат Энергетической Хартии
Команда экспертов провела дискуссии со следующими организациями:
■Министерство энергетики
■Министерство пo атомной энергии
■Министерство экономического развития и торговли
■Министерство природных ресурсов
■Министерство финансов
■Министерство иностранных дел
■Федеральная Энергетическая Комиссия
■Госатомнадзор
■Федеральная Государственная Дума
■Администрация Сахалина
■Администрация Ханты-Мансийска
■ЮКОС
■РАО «ЕЭС России»
■Итера
ВВЕДЕНИЕ - 23
■ИБРАЭ - Институт проблем безопасного развития атомной энергетики РАН
■Курчатовский институт
■ЦЭНЭФ - Центр по эффективному использованию энергии
■Нефтяной Совещательный Форум
■Российский Социально-экологический Союз
■Экоюрист
Встречи с представителями указанных организаций явились дополнением к встречам, организованным летом 2000 года во время подготовительной миссии МЭА с разработчиками Энергетической стратегии, представлявшими разнообразные институты, поддерживаемые Министерством энергетики, а также с компанией «Газпром», РАО «ЕЭС России», ЛУКойл и Госкомстатом.
ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ - 25
1. ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ
РЕФОРМЫ В ЭНЕРГЕТИКЕ КАК КЛЮЧЕВОЙ ФАКТОР ЭКОНОМИЧЕСКИХ РЕФОРМ
С 1995 по 2000 г.г. Россия предприняла важные шаги в реформировании энергетики, но многие цели, поставленные в 1995 г., не были достигнуты, в основном в связи с недостаточно эффективным функционированием экономики в целом. Реформы в энергетике должны быть реализованы в том случае, если План экономического развития России будет успешно осуществлен. Новая энергетическая стратегия России исходит из того принципиального положения, из которого следует, что рост экономики, начавшийся в 1999 г. и поддерживаемый на его ранних этапах за счет внешних факторов, должен набрать силу и продолжить свое поступательное движение. В настоящее время нет уверенности в том, что к моменту начала быстрого роста ВВП возможности энергетики смогут быть адекватными увеличивающемуся спросу на энергию.
В Основных положениях Энергетической стратегии России до 2020 г. отмечается значительное увеличение поставок энергоресурсов для удовлетворения растущего спроса на них. Целью такой политики является изменение существующей ситуации, которая рассматривается как сверхзависимость от природного газа. В Основных положениях указывается на уменьшение доли природного газа в суммарном энергопотреблении с 50 % в 90-х годах до 42 % - 45 % в 2020 г. Доля угля должна увеличиться с 16 % в 1998 г. до 22 % в 2010 г. и до 21 % - 23 % в 2020 г. Доля атомной энергии возрастет до 6 % в 2020 г. с 5 % в настоящее время, доля нефти в суммарном энергопотреблении должна остаться практически без изменений. Общая потребность в инвестициях в энергетический сектор за 20012020 г.г. оценивается на уровне 550 - 700 млрд. долларов.
ГЛАВНЫЕ ПРИОРИТЕТЫ
Инвестиционный Совершенствование корпоративного управления и прозрачности, усиление законодательной
климат базы. Правительство должно продолжить разработку и применение законодательной и регулирующей базы для решения вопросов, связанных с корпоративной ответственностью и акционированием (гражданский кодекс, банковское законодательство, закон о банкротстве). Необходимо тесное сотрудничество между исполнительной властью и Думой, а также между Москвой и более низким уровнем управления. Координация деятельности и сотрудничество между
26 - ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ
Реформирование структуры цен на энергоносители
властными структурами различных уровней являются ключевыми элементами в усилении законодательной базы, способствуя распространению положительной корпоративной практики и борьбе с коррупцией.
Улучшение инвестиционного климата. В течение 90-х годов барьеры для притока инвестиций мешали энергетике поддерживать свои мощности в рабочем состоянии и создавать резервы. Несмотря на увеличивающуюся потребность в инвестициях многие барьеры еще остаются, и это уменьшает возможности России в привлечении как внутренних, так и внешних частных инвесторов.
Продолжение деятельности по совершенствованию Налогового кодекса. Особую важность имеет переход к части II налогового кодекса и ее эффективное применение, что станет заключительным этапом в широкомасштабных реформах налоговой системы в России, имеющих большое значение для предприятий российской энергетики. Особенность подхода к реформе налогообложения в нефтяном секторе, используемого в Налоговом кодексе, заключается в установлении относительно низкого уровня роялти одновременно с повышенным уровнем налога на прибыль (вместе с нормальным уровнем корпоративного налога на прибыль), что является положительным моментом в создании более прогрессивного и эффективного налогового режима в отличие от используемого в настоящее время подхода, базирующегося на налогообложении валового дохода. Несмотря на то, что благодаря недавним изменениям (с началом действий 2002 г.), хорошо налаженная и упрощенная система налогообложения с уменьшенной ставкой налога на корпоративную прибыль является позитивным шагом в реформе налогообложения, необходимо усиление ориентированности этой системы на прибыль, чего до сих пор еще нет. Такие изменения особенно важны в секторе минеральных ресурсов, где затраты на добычу значительны и возврат средств носит долгосрочный характер. Таким образом, добыча минеральных ресурсов требует применения особого налогового режима, что является стандартной практикой в большинстве стран ОЭСР, а также стран, не являющихся ее членами.
Завершение работы, направленной на создание условий, в рамках которых должно действовать Соглашение о разделе продукции (СРП). Лицензирование деятельности в области нефтедобычи требует создания четкой, ясной и стабильной законодательной основы. Завершение работы по созданию условий для реализации СРП и эффективное его использование должны обеспечить разработку механизма для привлечения инвестиций и заполнить пробелы в существующем законодательстве до тех пор, пока Налоговый кодекс и новые законы об инвестициях не будут введены в действие. Основной задачей является переход от нормативных актов, главы об СРП в Налоговом кодексе и поправок к нему к принятию закона об СРП.
Осуществление реформы цен в энергетике. Главным направлением в этой области является стимулирование эффективного использования энергии и формирование цен, покрывающих затраты на ее производство. В Основных положениях придается большое значение росту цен на энергоносители и их реформированию в целях изменения структуры расходной части баланса и доли различных видов
ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ - 27
Усиление роли регулирующих органов и их независимости
топлива в общем энергопотреблении. Правительство намерено использовать рыночные механизмы ценообразования в целях максимально возможного пресечения намерений потребителей переориентироваться на газ с других видов топлива. В Основных положениях предусматривается значительное увеличение цен на газ - к 2007 г. до уровня равновесия с ценами, по которым осуществляется импорт газа в Европе. Вслед за этими изменениями должно последовать повышение цен на уголь, которое приведет к росту цен на электроэнергию и централизованное теплоснабжение.
Решимость увеличить цены заслуживает одобрения, но при условии готовности столкнуться с потенциальными проблемами. Планы по значительному увеличению цен могут столкнуться с серьезными проблемами в отраслях промышленности и в регионах, к которым относятся банкротство, понижение уровня жизни и беспорядки. При разработке различных вариантов таких планов должно предусматриваться решение подобных проблем.
Установление четкого плана и графика. График поквартального роста цен для каждого типа клиентов должен отражать как уровень инфляции, так и изменение цен на экспорт. Экономически целесообразно, чтобы клиенты в жилищном секторе платили более высокие цены, чем промышленные потребители и производители энергии, при этом необходима установка средств для контроля за энергопотреблением. Увеличение цен на энергоресурсы без обеспечения потребителей таким контролем неприемлемо.
Устранение субсидирования в энергетике. Заслуживают одобрения планы по устранению к 2002 г. перекрестного субсидирования оплаты за потребленную электроэнергию и их распространение на все отрасли энергетики. Целевая помощь уязвимым социальным группам более действенна и экономически более эффективна, чем общее субсидирование платы за энергоресурсы.
Продолжение решения проблем неплатежей. В решении проблемы приведения платежей в денежном выражении за потребленные энергоресурсы в нормальное состояние достигнут значительный прогресс, которые имели место в 2000 г. С увеличением тарифов этой проблеме должно быть уделено особое внимание в целях избежания рецидива попадания в порочный круг неплатежей.
Правительство должно усилить роль федеральных и региональных регулирующих органов и обеспечить их независимость. К этим органам относятся: Федеральная энергетическая комиссия и ее региональные структуры, недавно созданная Комиссия по тарифной политике и регулированию естественных монополий, а также Министерство по антимонопольной политике. Должны быть обеспечены конкурентоспособность и «одинаковое игровое поле» для соблюдения условий конкуренции во всех секторах, связанных с добычей природных ресурсов и производством электрической и тепловой энергии. Необходимо также обеспечить право доступа третьей стороны к транспортным сетям, прозрачную основу для формирования тарифов, полностью покрывающих затраты, и выполнение правил лицензирования для новых игроков на рынках.
28 - ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ
Повышение |
МЭА полностью поддерживает планы, изложенные в Основных положениях, по |
энергетической |
реформированию структуры цен на топливо как основы для рационального и |
эффективности |
эффективного использования энергии. |
|
Необходимость организации контроля за потреблением. Потребители коммерческого |
|
и жилого секторов будут эффективно потреблять энергию лишь в том случае, |
|
если они получат полномочия для осуществления энергосбережения. Необхо- |
|
димо организовать систему контроля потребителей за своим расходованием |
|
энергии с помощью измерительного оборудования, термостатов и использова- |
|
ния существующих стандартов, маркировок и систем регулирования внутри зда- |
|
ний. |
|
Экономическая конкурентоспособность инвестиций в повышение энергоэффективности. Но- |
|
вая федеральная программа «Энергоэффективная экономика» подчеркивает не- |
|
обходимость в особых инвестициях, нацеленных на увеличение эффективности |
|
при производстве и потреблении энергоресурсов. При ограниченности доступ- |
|
ных финансовых средств и относительно малопривлекательном инвестицион- |
|
ном климате в России необходимо сосредоточить инвестиции, направленные |
|
на повышение энергоэффективности, на приоритетах, приводящих к макси- |
|
мальному результату. Кроме того, многие низкозатратные инвестиции способ- |
|
ствуют формированию сознания потребителей и организации столь |
|
необходимого контроля за эффективностью энергопотребления. |
|
Использование регионального подхода к увеличению энергоэффективности. Поддержка ши- |
|
роких масс способна повысить энергоэффективность. Усилия Москвы должны |
|
быть поддержаны региональными властями и гражданами. Изучению «наилуч- |
|
шей практики», организованному в регионах, должна быть оказана помощь на |
|
местах. |
Реструктуризация Успешная реализация плана по реструктуризации электроэнергетики должна лечь в основу
энергетики |
ее развития ввиду роста спроса на электрическую и тепловую энергию, несмотря |
|
на определенное сопротивление ряда заинтересованных групп, включая |
|
региональные власти, промышленность и общественность. Третий этап плана, |
|
одобренного правительством в 2001 г., выводит конкуренцию на уровень про- |
|
изводства и распределения электроэнергии и устраняет полностью регулируе- |
|
мые тарифы в целях формирования экономически оправданных цен на |
|
электроэнергию. Данный план соответствует подходу большинства стран ОЭСР |
|
к решению проблем разукрупнения в электроэнергетике. Предусматривается, |
|
что такой путь облегчит торговлю между регионами. |
|
Урегулирование взаимоотношений между ОАО «Газпром», независимыми производителя- |
|
ми и другими участниками рынка. Появление независимых компаний, таких, как |
|
«Итэра», крупного независимого пользователя трубопроводной сетью, должно |
|
приветствоваться, и взаимоотношения между этими компаниями и ОАО «Газ- |
|
пром» должны быть полностью прозрачны. Расширение собственности послед- |
|
него или поглощение им компании «Сибур» было бы весьма нежелательным и |
|
противоречащим правилам конкуренции при производстве попутного газа. Об- |
ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ - 29
|
щее регулирование может решить эту проблему только путем установления ре- |
|
гулируемых тарифов на переработку газа. Намного более эффективным пред- |
|
ставляется решение, связанное с введением правил конкуренции между |
|
собственниками предприятий по переработке газа, но это решение не может |
|
быть реализовано до тех пор, пока существует единая монополия, являющаяся |
|
главным собственником. |
|
Решение задач, связанных с уменьшением доли на рынке, сможет поддержать конкуренцию |
|
со стороны новых компаний. Даже с учетом быстрой реформы цен и благоприят- |
|
ных условий доступа к трубе ОАО «Газпром» настолько доминирует, что новым |
|
компаниям будет исключительно трудно успешно конкурировать с ним. До- |
|
стижение целей, связанных с уменьшением доли компании на рынке, может стать |
|
наиболее эффективным решением. Правительство и /или регулирующие ор- |
|
ганы должны потребовать от ОАО «Газпром» уменьшить его долю на рынке - в |
|
целом или в некоторых секторах - на определенный процент к определенной |
|
дате. |
|
Монополия Газпрома/Газэкспорта на экспорт газа в Европу должна быть пересмотрена, |
|
особенно в свете увеличения нагрузок на транспортную систему и изменения |
|
правил доступа к трубе внутри России. В связи с тем, что рынок газа в Европе |
|
все в большей степени функционирует по правилам конкуренции с заключе- |
|
нием краткосрочных сделок и прозрачным ценообразованием, для продавцов |
|
российского газа на европейских рынках возникают благоприятные возможно- |
|
сти. При этом они могут встретить серьезные препятствия выходу на этот ры- |
|
нок. Условия, по которым российские продавцы газа смогут иметь доступ к |
|
транзитным трубопроводам на Украине, должны сыграть решающую роль. |
|
Необходимо пересмотреть изменения в структуре ОАО «Газпром» в будущем. Данное по- |
|
ложение приобретает особое значение в том случае, если конкуренция «газа с |
|
газом» и использование трубопроводной сети ОАО «Газпром» третьей сторо- |
|
ной будет оставаться ограниченным. В этом случае, а также, если не удастся со- |
|
здать реальную конкуренцию, то правительство, должно будет оценить |
|
преимущества и риски, связанные с распадом этой компании. |
|
Необходимость осуществления общих экономических реформ. Усиление прозрачности |
|
и углубление корпоративного управления должны сделать бизнес в энергетике |
|
более привлекательным для инвесторов и частных акционеров. С другой сто- |
|
роны, реструктуризация энергетики сама по себе необходима для осуществле- |
|
ния широких экономических реформ. |
Торговля и |
Ратификация Договора к Энергетической хартии и принятие Россией и соседними |
транзит |
государствами предусмотренного в ее рамках режима транзита энергоресурсов |
|
помогут уменьшить политизированность в переговорах о транзите между госу- |
|
дарствами бывшего СССР. Ратификация Россией данного документа должна |
|
явиться для других транзитных стран положительным сигналом, призываю- |
|
щим эти страны к использованию более предсказуемой и прозрачной практики |
|
транзитного бизнеса. Такая политика должна помочь избежать строительства |
30 - ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ
|
дорогостоящих обходных трубопроводов, как, например, в обход Украины. Ра- |
|
тификация Договора к Энергетической хартии должна обеспечить использо- |
|
вание общей законодательной базы для транзита газа из стран СНГ, включая |
|
государства Центральной Азии, и через их территорию. Это, в свою очередь, |
|
позволит всем заинтересованным сторонам использовать международную зако- |
|
нодательную базу, включая механизм международных соглашений по разре- |
|
шению споров, на которых базируются претензии по транзиту и осуществляется |
|
компенсация за нарушения при его осуществлении. После ратификации Дого- |
|
вора на Россию распространились бы положения ВТО по торговле энергоре- |
|
сурсами и оборудованием (см. Прил. A) |
|
Решение проблем оплаты должно происходить при поддержке со стороны международных |
|
инициатив. Процесс ратификации Энергетической хартии, инициативы ОЭСР |
|
и ЕС, включая партнерство между ЕС и Россией в области энергетики, должны |
|
сосредоточиться на оказании помощи сторонам в создании новой коммерче- |
|
ской базы, необходимой для соответствующего инвестирования в развитие тран- |
|
зитной сети, а также в формировании справедливых цен на газ и заключении |
|
соглашений о тарифах на транзит. Стороны, участвующие в этом бизнесе, нуж- |
|
даются в поддержке при решении проблем транзита через Украину. |
Атомная |
Предполагается весьма значительное увеличение генерирующих мощностей на атомных элек- |
энергетика |
тростанциях. В январе 2000 г. в России на девяти площадках функционировало |
|
29 серийных ядерных реактора, созданных между 1971 и 1993 г.г. В течение |
|
ближайших восьми лет все энергоблоки, принадлежащие к первому поколению, |
|
построенные по проектам, разработанным до принятия в 1973 г. базовых пра- |
|
вил безопасности, должны подойти к окончанию своего срока службы, состав- |
|
ляющего 30 лет. Энергоблоки второго поколения также исчерпают свой ресурс |
|
в течение последующих 9-19 лет. Рассматриваются возможности увеличения |
|
срока эксплуатации атомных реакторов сверх предусмотренного, так как пред- |
|
полагается весьма значительное увеличение генерирующих мощностей на атом- |
|
ных электростанциях. В рамках сценария низких темпов роста в последующие |
|
20 лет предусматривается ввод в эксплуатацию такого же количества мощностей |
|
(примерно 20 Гигаватт), как и в течение 70-х и 80-х годов. Целью является до- |
|
стижение ежегодного объема производства электроэнергии на АЭС в размере |
|
235 млрд. кВт. ч. В рамках сценария высоких темпов роста задачи более мас- |
|
штабны, они направлены на ввод 30-32 Гигаватт новых мощностей с годовым |
|
объемом производства, равным 340 млрд. кВт. ч, что почти в три раза больше, |
|
чем в 1999 г. |
|
Продление срока эксплуатации потребует инвестиций. Продолжение эксплуатации су- |
|
ществующих блоков после запланированного 30-летнего срока эксплуатации по- |
|
требует финансовых ресурсов для выполнения необходимых требований по |
|
безопасности. Это потребует особого внимания со стороны Госатомнадзорa и кон- |
|
церна «Росэнергоатом», в частности, в отношении блоков первого поколения. |
|
Адекватность ресурсов надзорного органа по безопасности. Госатомнадзору следует про- |
|
анализировать свои потребности в ресурсах на выполнение текущих и буду- |