Контроль и ревизия Волков 2011

Государственный финансовый контроль

недостатков в организации системы управления фи- нансово-хозяйственной деятельностью государственных органов, предприятий, организаций (в том числе вну- треннего контроля) с полным или частичным государ-

ственным участием или особо связанных с государством. Цель ГФК — обеспечить соблюдение принципов законно- сти, целесообразности и эффективности распорядительных и исполнительных действий по управлению — включая стадии планирования, формирования, распределения и использова- ния государственных финансовых ресурсов, материальными ценностями и нематериальными объектами, их сохранности и

приумножения для выполнения функций государства.

В принципе, ГФК можно представить как сложную соци- ально ориентированную систему. В системе ГФК, по нашему мнению, можно выделить следующие основные элементы:

–организационнаяструктура(включаяеезвенья— органы контроля, статус и порядок их взаимосвязей);

–методологическая основа (определения понятий, целей, задач, принципов, требований, видов ГФК);

–нормативно-правовая база;

–научно-исследовательская и учебная база, кадровое обе- спечение;

–материально-техническоеифинансовоеобеспечение(втом числефинансовыересурсы, техника, помещенияит.д.);

–информационно-коммуникационная инфраструктура.

Основные параметры элементов системы ГФК — закон-

ность, целесообразность, эффективность, оптимальность орг- структуры.

В конечном итоге, проверка соблюдения законов и дру- гих нормативно-правовых актов финансово-хозяйственного характера, т.е. законности, позволяет поддерживать устойчи- вость бюджетных процессов и стабильность государственного финансового устройства, вовремя вскрывать отклонения от заданных нормотворческими органами правил и процедур, а также вносить в них необходимую коррекцию.

Целесообразность — категория, охватывающая не толь- ко характеристику целевого расходования государственных средств и использования за счет приобретенного за счет этих

161

Контрольи ревизия

средств имущества, но и соответствие деятельности намечен- ным целям, программам, приоритетам.

С точки зрения эффективности проверяется не только экономное и оптимальное управление и использование госу- дарственных финансовых средств и иной собственности, пре- дотвращение растрат и бесхозяйственности, но и возможность выполнения государственных программ, проведения различ- ного рода государственных (или с участием государства) меро- приятий с наименьшими затратами и наибольшим эффектом.

Оптимальность организационной структуры управле- ния государственными финансами и иной собственностью оценивается и структура аппарата, и численность, и распре- деление обязанностей между ответственными работниками государственныхоргановиихвзаимодействие, анализируются процедуры, стиль и методы работы органов исполнительной власти, анализируется их способность принимать адекватные решения финансового характера, коммуникации, регламенты

иструктуры информационных потоков и т.д.

Внастоящее время существуют определенные проблемы в организации государственного финансового контроля.

Впринципе, вообще отсутствует официальная позиция по поводу государственного контроля. Например, в Конститу- цииРФовсехветвяхгосударственнойвластисказаномного, но слишком мало (лишь несколько слов о Счетной палате РФ) — о важной функции, обеспечивающей эту власть и управление государством, т.е. о контрольной функции. По нашему мне- нию, основные положения (как минимум — статус и компетен- ция основных органов, их система) должны быть закреплены конституционно либо в специальном законе.

Отсутствует концепция системы ГФК — не говорится ни слова о данной системе не только в Конституции РФ, но даже в федеральных законах.

Нет четкой и полной нормативно-правовой базы; ныне она характеризуется простым набором требований (отсутству- ет даже само определение государственного финансового кон- троля). ГФК не стандартизирован, следовательно, отсутствуют его методологическая база, общие правила, системность, по- вторяемость, стабильность. Не применяются современные и опробованные в развитых государствах технологии контроля,

162

Государственный финансовый контроль

нерассматриваютсяновыеподходыкнаправлениямиприори- тетам в деятельности органов ГФК.

Отсутствует надежная правовая, материально-техниче- скаяисоциальнаябазадлядеятельностигосударственныхкон- тролеров. Не отвечают требованиям происходящих реформ организация и осуществление деятельности субъектов ведом- ственного контроля (там, где он сохранился).

Практика прокурорского надзора показывает, что кон- трольная деятельность государственных органов не отвечает предъявленным требованиям, является неэффективной, суще- ствующая система отчетности в некоторых из этих органов не позволяет судить о реальном исполнении ими своих функций.

Не определено достаточно четко место и роль каждого субъекта ГФК в его целостной системе, что порождает много- численные коллизии и перекладывание ответственности. От- сутствует четкое разграничение сфер деятельности, имеет место нерациональное разделение обязанностей между субъ- ектами контроля (при условии полного охвата всех объектов).

Органы контроля слабо взаимодействуют, связи меж- ду ними нерациональны, имеет место разобщенность и раз- дробленность в политике контрольных органов, отсутствует единая информационная база, что не позволяет полностью владеть ситуацией и правильно ориентироваться в среде кон- троля. Отсутствует информационная система о выявляемых правонарушениях в сфере экономики.

Все это говорит о том, что существующий государствен- ный финансовый контроль системой назвать весьма сложно.

В обоснование необходимости усиления (а точнее, соз- дания) системы ГФК может быть добавлен еще один немало- важныйпункт: сильный и хорошо организованный ГФК за де- ятельностью экономических единиц обеспечивает реальную возможность противостоять организованной преступности.

Одно из очевидных проявлений недооценки контроля — недостаточное внимание к вопросам ГФК со стороны ученых и практиков. Не развита соответствующая научно-исследователь- ская база, практически отсутствуют учебный материал и совре- менныенаучно-практическиеразработки, оченьмалосвежейли- тературыповопросамгосконтроля. Запоследниегодыпоявились новые звенья в структуре ГФК, но, тем не менее, наблюдается

163

Контрольи ревизия

оченьмалодискуссийпоповодуихэффективности, целесообраз- ности, путей совершенствования. То, что внутри существующей системы контроля нет ни научных, ни учебных структур, свиде- тельствуетоботставанииоттребованийжизниинауки.

Впринципе, отсутствие научной теории контроля, учи- тывающей закономерности развития России, является одной изглавныхпричин, тормозящихнетолькоформированиедей- ственной правовой базы контроля, но и практическое создание тесно взаимодействующих друг с другом элементов единой го- сударственной контрольной системы.

Особо приоритетными являются мероприятия по укре- плению контроля за исполнением доходной и оптимизацией расходной частей бюджета.

Для повышения роли государства в регулировании ры- ночной экономики необходимо скорейшее решение вопросов и реальныедействия, связанныесформированиемосновательной нормативно-правовой базы ГФК, его современного методологи- ческого, инструктивного и материально-технического обеспе- чения, с созданием условий для комплектования органов ГФК высококвалифицированными и надежными кадрами. Должны быть решены и проблемы социального развития сотрудников контрольного аппарата, стимулирования труда государствен- ных контролеров, обеспечения их физической защиты.

Итак, для того чтобы ГФК в России был действительно эффективным и соответствовал уровню развитых государств, необходимо произвести существенные преобразования.

Впервую очередь, с учетом достижений международной науки и практики, российских особенностей, конституцион- ных и правовых норм должна быть разработана концепция реформирования и развития ГФК, создания его системы. Уже формулирование концепции, идеи, заложенные в ней, являясь актом государственного значения, потребует основополагаю- щих государственных решений.

Основные направления реформирования и развития си- стемы ГФК нам представляются следующими:

приведение методологической основы в соответствие с современными условиями;

реформирование организационных структур;

формирование системной и завершенной нормативно- правовой базы;

164

Государственный финансовый контроль

формирование системы процедур ГФК;

создание современной научно-исследовательской и учеб- ной баз по международным образцам, формирование си- стемы кадрового обеспечения;

организация адекватной информационно-коммуника- ционной инфраструктуры;

материально-техническое (включая социально-бытовое) и финансовое обеспечение функционирования системы ГФК;

разработка механизмов совершенствования ГФК. Необходимо также проанализировать и максимально ис-

пользовать имеющиеся возможности, а также стартовые усло- вия развития. Поясним это на примере системы кадрового обе- спечения ГФК.

В данной системе предполагается наличие следующих основных элементов:

1)порядок назначения руководителей органов ГФК;

2)процедура определения количества и профессионально- квалификационных характеристик персонала;

3)система набора и распределения кадров, комплексная оценка их работы, периодическая аттестация;

4)система профессионального развития кадров — методы определения потребности в доподготовке кадров, про- граммы и технологические процессы их подготовки (об- учения) и переподготовки;

5)система должностного развития, роста кадров — ротация и должностное продвижение;

6)регламенты взаимоотношений;

7)дисциплина труда;

8)мотивация труда;

9)бихевиоральные аспекты взаимоотношений контролеров между собой и с работниками контролируемых органи- заций.

Следует отметить, что для развития этой системы, в пер- вую очередь, необходимо предотвратить отток «кадрового капитала» в частный сектор экономики, привлекать и исполь- зовать уже накопленный практический опыт отечественных специалистов в области экономики и финансов (кадровый резерв), привлекать молодых специалистов, создав для этого

165

Контрольи ревизия

надежную систему мотивации. Последний аспект особенно ва- жен для стабильного развития отечественного ГФК.

Для решения проблемы финансового обеспечения хотя бы частичного реформирования и развития ГФК целесообраз- но создать Фонд развития ГФК, закрепив право производить отчисления в данный фонд в размере определенного процента от сумм выявленного по результатам проверок ущерба, а также добровольных взносов как физических, так и юридических лиц.

Вбыстро изменяющихся условиях становления правово- гогосударстваирыночнойэкономикиформированиесистемы государственного контроля не может быть кратковременным процессом с заранее заданными результатами. Например, лю- бая реструктуризация органов контроля (будь то создание но- вых органов или переподчинение уже существующих) на пер- вых порах будет сопровождаться определенными трудностями организационного характера — необходимо достаточное ко- личество квалифицированных кадров, их финансовое, мате- риально-техническое обеспечение, потребуется значительная корректировка существующей нормативно-правовой базы, ме- тодологическое обеспечение и многое другое.

Поэтому реорганизацию ГФК необходимо осуществлять продуманно, поэтапно на протяжении ряда лет, дабы не на- рушить нормальный ход процессов управления. Резкие шаги

вэтом направлении чреваты остановкой процесса достижения целей ГФК, потерями государственных ресурсов в результате незаконных действий различного рода нарушителей, которые могут воспользоваться слабыми местами в финансовых и кон- трольныхсистемах, возникающимивходелюбойорганизации.

Взаключение следует отметить, что реорганизацию си- стемы ГФК необходимо проводить синхронно с изменением функций управленческих звеньев в части контроля. Напри- мер, на период реорганизации, а точнее – отвлечения работ- ников оргзвеньев ГФК в процессе смены их функций, целесо- образно создать временную систему поддержки контрольных функций реструктурируемых органов. Также периодически должна производиться оценка достигнутого, т.е. анализ дей- ственности системы, а при необходимости — уточнение кон- цепции в соответствии с меняющимися политико-экономиче- скими условиями.

166

Государственный финансовый контроль

7.3. Основные функции и задачи Счетной палаты РФ

Даже самое поверхностное знакомство с тем, что делается в области государственного финансового контроля в развитых странах, свидетельствует о том, что по мере развития рыноч- ной экономики, тем более с усилением ее социальной ориен- тации, контрольно-финансовые функции государства услож- няются и приобретают все большую значимость, все больше становится бремя ответственности государства по защите фи- нансовых прав интересов своих граждан. В России всегда, за редким исключением, существовало понимание того, что госу- дарственный финансовый контроль — это неотъемлемая часть государственного устройства, одна из важнейших функций по управлению страной. И до 1917 г., и после государство всегда имело мощные органы финансового контроля, которым были предоставленыширокиеправапопресечениюизлоупотребле- ний, и «бескорыстных» нарушений финансовой дисциплины.

В соответствии с Федеральным законом «О Счетной пала- те Российской Федерации» от 11.01.95 г. №4-ФЗ (с изменения- ми и дополнениями) задачами Счетной палаты РФ являются:

–организация и осуществление контроля за своевре- менным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных вне- бюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

–определение эффективности и целесообразности расхо- дов государственных средств и использования федераль- ной собственности;

–оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федераль- ных внебюджетных фондов;

–финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных орга- нов государственной власти, предусматривающих расхо- ды, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение феде- рального бюджета и бюджетов федеральных внебюджет- ных фондов;

167

Контрольи ревизия

–анализ выявленных отклонений от установленных пока- зателейфедеральногобюджетаибюджетовфедеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, на- правленных на их устранение, а также на совершенство- вание бюджетного процесса в целом;

–контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово- кредитных учреждениях Российской Федерации;

–регулярное представление Совету Федерации и Государ- ственной думе информации о ходе исполнения феде-

рального бюджета и результатах проводимых контроль- ных мероприятий.

Свои функции и задачи имеют и другие участники госу- дарственногофинансовогоконтроля. Однаконадо признать, что четкоеразграничениезадач, полномочийдосихпоротсутствует. Нет и ясности в вопросе взаимодействия всех контролирующих органов как между собой, так и с институтом аудита, оперирую- щимвнесистемыгосударственногофинансовогоконтроля.

Отсутствие координации деятельности контролирую- щих органов, единой информационной и методологической базы в немалой степени снижает эффективность общей рабо- ты, затрудняет достижение общей цели.

Коллегией Счетной палаты установлено двенадцать на- правлений ее деятельности, содержание которых определено нормой регламента «Содержание направлений деятельности палаты» (ст. 2.3), – это контроль:

за формированием и исполнением доходов федерально- гобюджета, налоговогозаконодательстваиналоговойпо- литики;

за доходами от управления и распоряжения государ- ственной собственностью и определение эффективности и целесообразности ее использования;

за внешнеэкономической и международной деятельно- стью;

за государственным долгом и банковской системой;

168

Государственный финансовый контроль

за расходами федерального бюджета на государственное управление и правоохранительные органы;

за расходами федерального бюджета на МВД, МЧС, ФСБ;

за расходами федерального бюджета на национальную оборону;

за расходами федерального бюджета в сельском хозяй- стве и рыболовстве, на охрану окружающей среды и при- родных ресурсов, гидрометеорологию, картографию и геодезию;

за расходами федерального бюджета в промышленности, строительстве, транспорте, связи, за кредитными ресур- сами и банковской системой;

за расходами федерального бюджета на социальную сфе- ру и науку;

взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации;

за исполнением бюджетов государственных внебюджет- ных и целевых бюджетных фондов.

Впринципе, осуществлять функции государственного финансового контроля должны специальные органы, основ- ной и единственной задачей которых будет осуществление го- сударственного финансового контроля и только. Один такой орган – Счетная палата Российской Федерации – уже создан и действует.

Контрольные вопросы

1.Понятие ГФК, его основные элементы.

2.Перечислите основные органы, осуществляющие ГФК.

3.Основные проблемы ГФК.

4.Основные направления реформирования и развития си- стемы ГФК.

5.Система кадрового обеспечения ГФК.

6.Задачи Счетной палаты РФ.

7.Основные направления деятельности Счетной палаты.

169

ГЛАВА 8.

Аудиторский контроль

8.1. История возникновения аудита

Слово «аудит» в переводе с латинского означает «слуша- тель». Так в духовных учебных заведениях называли отлично успевающего ученика, который по поручению учителя про- изводил доверительную проверку других учащихся на пред- мет усвоения ими пройденного материала. Отметим некото- рые основные этапы истории развития видов аудиторской деятельности.

Согласно существующим фактам, первым государством, создавшим систему аудита, является Древний Китай. Известно, что уже в 700 г. до н.э. в Китае существовал пост Генерального аудитора, который обеспечивал и гарантировал честность пра- вительственныхчиновников, которыеимелинепосредственный доступ к государственным финансам и другому имуществу.

В процессе исторического развития, наряду с эволюцией государственного направления менялись права и обязанности аудиторских органов.

Примерно с III века до н.э. в Римской империи стали на- значаться специальные контролеры, которые осуществляли контроль за бухгалтерией всех римских провинций и по ре- зультатам этих проверок делался устный доклад. Именно к этому периоду можно причислить употребление терминов «аудит» и «аудитор».

Но только со Средних веков в европейских государствах появляются первые ростки современного бухгалтерского учёта и контроля.

ПримерносХVII в. экономическоеразвитиемногихстран претерпеваетпроцессзарожденияакционерныхобществи, как следствие, возникновение финансовых кризисов и целого ряда

170