книги РЭ архив. Часть 4 / РЭ Тодосийчук 2009 учебник

РОЗДІЛ 8 Регіональна економіка та регіональна політика

8.1. Сутність і завдання регіональної політики

Стратегію регіонального розвитку визначає регіональна політика, яка має управляти економікою, соціальним і політичним життям регіону, координувати взаємовідносини центру та регіону, сприяти ефективному розвитку регіональних відносин.

Ефективна регіональна політика базується на таких принципах:

упровадження всіма органами влади державної регіональної політики;

урахування у розв’язання центральних органів влади інтересів і особливостей регіонів;

підвищення самостійності регіонів у розв’язанні власних проблем, тобто формування ефективного самоуправління на основісамофінансування.

Внутрішня політика регіонів – цільові дії органів влади регіонів, спрямовані на ефективніше використання всіх ресурсів регіону для підвищення благоустрою території, вдосконалення структури матеріального виробництва, покращення стану навколишнього середовища, розвитку соціально-економічної інфраструктури.

Регіональна політика – це інструмент, який дозволяє ефективно і з невеликими суспільними витратами проводити децентралізацію соціального регулювання, адаптувати загальні принципи соціальної політики до регіональних умов із урахуванням складної економічної, соціальної, національної, етнічної, релігійної структури країни. Це важлива складова частина економічної політики держави, що охоплює комплекс різноманітних законодавчих, адміністративних і економічних заходів, які проводяться як центральними, так і місцевими органами влади і спрямовані на регулювання процесів розміщення продуктивних сил.

Основними напрямами регіональної політики є:

oвизначення співвідношення рушійних сил регіонального розвитку і забезпечення їх взаємодії (державний і приватний сектори економіки внутрішні та зовнішні фактори розвитку регіону);

oспіввідношення загальнодержавного і регіонального аспектів розвитку, центрального і регіонального рівнів управління економікою;

o підйом економіки відсталихрегіонів іосвоєнняновихрегіонів та ресурсів; o проблеми урбанізації;

o демографічна політика держави; o аграрна політика країни.

Існують різні класифікації інструментів регіональної економічної політики. У вітчизняній літературі часто застосовується класифікація X. Армстронга і Д. Тойлера, відповідно до якої в регіональній політиці виділяється макро- і мікрополітика. Мікрополітика своєю чергою поділяється на політику впливу на працю і політику впливу на капітал. Ця класифікація не охоплює всіх механізмів регіональної політики, тому, на наш погляд, більш досконалою є класифікація, представлена на рис. 8.1.

291

Відповідно до об’єкта управління регіональна політика поділяється на: галузеву і територіальну.

Галузева політика передбачає, передусім, розвиток галузі, а потім – території. При регіональній політиці територіального спрямування регулюванню підлягає загальна структура областей і економічних регіонів, тобто сукупність галузей економічного виробництва, що зосереджені в регіоні.

Відповідно до моделі територіального управління розрізняють такі види моделей:

1)модель обмеженої децентралізації, за якої процеси децентралізації стосуються перерозподілу функцій між державою й органами місцевого самоврядування. За умови реформування управління на регіональному рівні, акцент робиться на звичайну деконцентрацію державного управління і підвищення статусу обласних державних адміністрацій: функції територіального управління регламентуються центром, і як наслідок, виникає суб’єктивний перерозподіл бюджетних ресурсів, адміністративний вплив на окремі регіони та жорстке регламентування їх діяльності;

2)модель регіональної автономії, відповідно до якої передбачається значне піднесення проміжних регіональних утворень (областей високого ступеня самостійності). Тут регіональні адміністративні одиниці отримують адміністративну автономію і статус юридичних адміністративних утворень, що діють з державою на рівноправних умовах.

На обласному та районному рівнях діють державні виконавчі органи загальної компетенції – місцеві державні адміністрації, що безпосередньо підпорядковані уряду. Регіональні представницькі органи та їх виконавчі структури мають у своєму арсеналі повний набір управлінських функцій. Здебільшого повноваження цих органів влади адміністративного характеру, а не конституційного та законодавчого. Регіональні бюджети автономно виокремлені з державного бюджету. Регіональні та місцеві представницькі органи мають вищий ступінь легітимності, тобто формуються на виборних засадах;

3)модель адміністративного нагляду, яка була запропонована в США для організації нагляду за діяльністю місцевих колективів з боку регіональних органів управління. Відзначимо, що значна увага приділялася контролю за виконаннями місцевими органами влади функцій у сфері охорони здоров’я, фінансування, соціального забезпечення, управління трудовими ресурсами, будівництва та експлуатації швидкісних магістралей державного і регіонального значення тощо.

Залежно від рівня розвитку держави виділяють регіональну політику країн з розвинутою та перехідною економікою; країн, що розвиваються.

Територіальні диспропорції в соціально-економічному розвитку регіонів існують майже у всіх країнах, незалежно від розмірів, економічного потенціалу, державного устрою і політичної системи. Вони виявляються на всіх рівнях світового господарства – від локального до глобального – і впливають на економічний, соціальний, екологічний клімат в усьому світі та окремих державах. У зв‘язку з цим пошук шляхів мінімізації негативних

293

наслідків територіальних нерівномірностей розвитку, розробка ефективної регіональної політики посідає одне з центральних місць у країнах світу, особливо в країнах із високорозвинутою економікою.

Разом з тим існує різниця у підходах та напрямах як формування регіональної політики, так і стратегії у розвинутих країнах та країнах, що розвиваються. Основні напрями регіональної політики розвинутих країн, в основному, спрямовані на розв’язання питань, що стосуються проблемних регіонів: депресивних старопромислових, малорозвинутих (аграрноіндустріальних із екстремальними природними умовами), надмірною концентрацією населення і господарства в межах величезних агломерацій тощо.

Регіональна політика країн, що розвиваються, розв’язує такі завдання:

співвідношення і взаємодію основних рушійних сил регіонального розвитку, зокрема соціально-економічного устрою і сектора (державного і приватного тощо);

баланс внутрішніх і зовнішніх факторів та засобів регіонального розвитку;

співвідношення національного (загальнодержавного) і регіонального аспектів розвитку, центрального і регіонального рівнів управління економікою (рівень регіональної автономії, ступінь централізації планування й управління);

відношення до завдання оптимізації регіональних пропорцій, підйому економіки відсталих регіонів, освоєнню нових територій і природних ресурсів;

інтеграцію всіх регіонів країни в єдиний національний ринок;

раціональне розміщення нових промислових проектів.

Відповідно до певної наукової школи розрізняють:

1.Посткейсіанську теорію, яка при формуванні регіональної політики враховує міжрегіональні відмінності. В її основі – стимулювання інвестицій і притоку приватного капіталу в малорозвинуті регіони. Із ринкових інструментів регіональної політики пропонувалося застосовувати субсидії, кредитні та податкові важелі, що доцільно використати при формуванні політики сталого розвитку.

2.Неокласичний регіональний підхід базується на постулаті: вільний нерегульований ринок, як правило, призводить до ліквідації різниці між регіонами, а тому не потрібно обмежувати стихійну дію ринкових сил. Така модель за умов перехідної економіки малоефективна, оскільки відсутність будь-якого регулювання у період трансформації призводить до консервації старих структур і зростання хаотичних процесів. Як правило, у всіх розвинутих країнах основними елементами механізму координації системи господарства є ринок і держава, раціональне співвідношення яких залежить від багатьох умов, зокрема рівня економічного розвитку, специфіки виробництва, менталітету нації тощо.

Щодо формування екологічної політики регіонів, то значну увагу

неокласична теорія приділяє методиці грошової оцінки благ природи, оцінці впливу екологічної політики на різні аспекти економічного розвитку, застосуванні плати за забруднення і використання природних ресурсів,

294

застосуванні системних і балансових методів та моделей екологічного регулювання.

3.Теорію незбалансованого розвитку, за якою ринок без державного регулювання об’єктивно збільшує регіональні відмінності через циклічність і самоорганізацію ринкового механізму, що призводить до посилення відмінностей між розвитком регіонів – розвинутості одних і слабкості інших.

4.Суспільні теорії регіоналізму, які значну увагу приділяють зіткненню політичних та екологічних загальнонаціональних і регіональних інтересів. У межах цих теорій розглядаються механізми розподілу ресурсів і політичної влади між регіонами і центром, соціальні відмінності і конфлікти.

5.Теорію життєвого циклу товару, регіональний аспект якої полягає у поєднанні стадій розвитку товару від його народження до спаду і розміщення товарів різної зрілості в регіонах.

6.Технологічну теорію, яка відповідно до методів проведення регіональної політики є двох видів: “упорскування” в економіку; формування “полюсів росту”.

Регіональна політика першого виду спрямована на рівномірне

розміщення продуктивних сил по території країни та пошуком виробництвом трудових ресурсів. Позитивним моментом реалізації моделі є призупинення міграційних процесів. Порівняно з першим видом, більшого визнання одержала концепція полюсів і центрів зросту, яку вперше реалізував уряд Франції, зосередивши зусилля на розвитку регіональних столиць, так званих, полюсів (центрів росту), поблизу яких концентрувалися їхні територіальні угрупування.

Залежно від напряму реалізації регіональної політики виділяють такі види: зовнішню регіоначьну політику та внутрішню регіональну політику.

В умовах сталого розвитку зовнішня регіональна політика повинна орієнтуватися на налагодження інтеграційних зв’язків між іншими регіонами (зокрема налагодження взаємозв’язків між прикордонними регіонами); сприяння виходу окремих підприємств на інші зовнішньорегіональні ринки; вивчення кон’юнктури ринку, його перспективних напрямів; розвитку міжнародного туризму та створення для цього відповідної інфраструктури; охорону навколишнього середовища; налагодження транспортних торгових потоків; створення вільних економічних зон та спільних підприємств тощо.

Внутрішня регіональна політика передбачає створення умов збалансованого еколого-економічного та соціального розвитку регіону, розв’язання його внутрішніх проблем розвитку, ефективного господарювання відповідно до поставлених загальнодержавних цільових орієнтирів.

За сферою суспільного життя розрізняють такі види регіональної політики: економічна; екологічна; соціальна; науково-технічна; культурна; військова.

Отже, регіональна політика - це державне втручання у розвиток регіонів для згладжування соціально-економічних диспропорцій між ними.

Значну увагу сучасна регіональна політика надає стимулюванню

295

розробок та застосуванню високих технологій, підтримці малих високотехнологічних фірм, створенню інноваційних комплексів, центрів поширення передових технологій, науково-дослідницьких парків при університетах тощо.

Як сказав Н.В. Гоффе, сучасна регіональна політика – один із важливих інструментів досягнення оптимального співвідношення між господарською ефективністю і соціальною справедливістю, економічною доцільністю і соціальним вирівнюванням, інтенсивними й екстенсивними факторами економічного росту. Вона дозволяє враховувати інтереси населення різних регіонів, не виходячи за межі єдиної державної стратегії і базових законів.

8.2. Завдання державної регіональної економічної політики України

Динамічний та збалансований розвиток регіонів є найважливішою проблемою подальшого впровадження ринкових відносин та суспільних перетворень в Україні.

Державна регіональна політика спрямована на забезпечення сталого розвитку регіонів на основі зміщення акценту від централізованого управління до комплексної підтримки і стимулювання регіонів у розбудові їх власного потенціалу з використанням інструментів державної політики та активних регіональних і місцевих ініціатив.

Нормативно-правовою базою державної регіональної політики є: Послання Президента України до Верховної Ради України “Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 роки”, яким визначено стратегічне завдання щодо вироблення та реалізації такої моделі взаємовідносин з регіонами й управління ними, яка б відповідала принципам регіональної політики Європейського Союзу; Указ Президента України “Про Концепцію державної регіональної політики” від 25 травня 2001 № 341/2001, де викладені основні принципи і завдання державної регіональної політики, а також напрями і механізми її реалізації; Бюджетний Кодекс України, який визначає нову систему міжбюджетних відносин на основі подальшої децентралізації функцій і повноважень між різними рівнями органів влади та наближення суспільних послуг до місця безпосереднього проживання населення, посилення ролі місцевого самоврядування шляхом запровадження стабільної та прозорої системи взаємовідносин між державним та місцевими бюджетами; Закони України “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації”, що визначають основні повноваження і функції місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Державна регіональна політика і політика регіонів формують єдине ціле і доповнюють одна одну. Регіональна політика держави спрямована на збалансування умов діяльності регіонів та їх результатів, підвищення ефективності використання сукупності регіональних ресурсів і можливостей створення умов для підвищення ефективності діяльності окремих регіонів. Державна регіональна політика містить низку взаємопов’язаних елементів:

296

економічну, соціальну, науково-технічну, екологічну, демографічну, гуманітарну і національну політику.

Регіональна економічна політика включає: бюджетну і податкову політику; планування і прогнозування в регіоні, створення і реалізацію цільових програм, використання природних ресурсів і розпорядження власністю регіону, розміщення продуктивних сил, управління структурою виробництва, політику розвитку регіональних комплексів, контрольноаналітичну діяльність, інформаційне забезпечення.

Метою регіональної економічної політики є: забезпечення самодостатності областей через узгодження загальнодержавних інтересів та економічних пріоритетів з регіональним і місцевими; раціональне розміщення продуктивних сил, реалізацію переваг територіального поділу праці; створення нової системи управління комунальним сектором економіки; стимулювання надходження фінансових ресурсів, приватних інвестицій у найдинамічніші райони, здатних прискорювати зростання економіки регіону та сприяти реструктуризації власної економіки; активізувати розвиток депресивних регіонів; сприяння формуванню оптимальної структури господарського комплексу, здатного забезпечити найефективніший регіональний розвиток.

Метою регіональної соціальної політики держави є підвищення благоустрою і забезпечення потреб життєдіяльності населення. Втілення соціальної політики безпосередньо залежить від економічних можливостей країни, тієї частини національного доходу, яка виділяється на споживання. Соціальна політика держави і регіону має спільну економічну і правову базу, яка має забезпечувати реалізацію прав та інтересів громадян нашої держави. Метою сучасної регіональної політики в соціальній сфері є забезпечення належного рівня добробуту в кожному регіоні, задоволення за можливістю однакових життєвих потреб для всіх громадян.

Державна регіональна науково-технічна політика відображає відношення держави до науково-технічних проблем, які є складовою частиною регіональної політики.

Крім цього, важливою складовою регіональної політики є екологічна. Екополітика має бути інтегрована з економічною та соціальною політикою, що дасть спрямованість на екологізацію всіх економічних інструментів. У сучасних умовах, коли досягнуто критичного рівня забруднення навколишнього середовища, ефективна діяльність усіх ланок господарювання передбачає проведення активної екологічної політики. Це означає, що техніко-економічний розвиток галузей має формуватися відповідно до принципів попередження і компенсації екологічної шкоди, забезпечення здоров’я населення, гармонійного розвитку природи і людини.

Основу еколого-економічної політики становить система заходів економічного, науково-технічного, організаційного та державно-правового забезпечення життя і здоров’я громадян від небезпечного впливу середовища, створеного внаслідок антропогенної діяльності та аномальних природних явищ. Законодавчо-правова база є одним із головних засобів екологічної політики. Реалізація екологічної політики держави проводиться

297

відповідно до чинного законодавства України, в першу чергу Конституції України, Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”, міжнародних угод і конвенцій, прийнятих і ратифікованих Україною. Екологічне законодавство, державна екологічна політика, економічний механізм призначені забезпечити освоєння екологічно чистих технологій і за можливості мінімізувати збитки довкіллю, які завдано господарською діяльністю людини. Дослідження еколого-правових засад екополітики пов’язане із проблемами забезпечення екологічної безпеки держави.

Основною метою регіональної екологічної політики – створення безпечних умов життя людини і відновлення довкілля, зведення до мінімуму шкідливого впливу техногенних аварій і катастроф, покращення екологічного стану басейнів річок регіону, екологізація технологій у промисловості, енергетиці, будівництві, сільському господарстві, транспорті, гарантування екологічної безпеки ядерних об’єктів та радіаційного захисту населення і природного середовища, В окремих регіонах слід вживати заходів для покращення стану деградованих земель, рекультивації порушення природних ландшафтів, боротьби з водною ерозією, хімічним забрудненням земельних ресурсів.

Демографічна політика є складовою регіональної політики держави і розробляється в тісній взаємодії з економічною, соціальною й екологічною політикою. При цьому враховується специфіка демографічної ситуації в кожному регіоні і конкретизуються напрями їх реалізації. Основі цілі демографічної політики пов’язані з розв’язанням таких проблем, як: формування пропорційної статево-вікової структури населення, вжиття соціальних заходів, які стимулювали б народжуваність, покращення екологічної ситуації тощо.

Регіональна гуманітарна політика має бути спрямована на покращення духовного, морального розвитку суспільства, на формування ініціативної особистості, відродження національного і культурного фундаменту суспільства.

Метою державної регіональної політики в Україні є консолідація зусиль законодавчої та виконавчої гілок влади для створення умов динамічного економічного зростання територій, протидії поглибленню регіональних диспропорцій.

Економічний розвиток регіонів у 2002-2003 рр. характеризується такими показниками:

–збільшенням грошових доходів населення, зокрема підвищення середньомісячної заробітної плати в усіх регіонах;

–активізація економічної діяльності спеціальних економічних зон та територій пріоритетного розвитку. За період 1999-2001 рр. діяльності спеціальних (вільних) економічних зон (СЕЗ) і територій пріоритетного розвитку із спеціальним режимом інвестиційної діяльності (ТПР) темпи приросту інвестицій в середньому становили 27,8 % (відповідно по Україні – 10,3 %) (рис. 8.2);

298

З метою покращення державного регулювання у сфері реалізації державної регіональної політики слід вжити такі заходи:

–розробити регіональні стратегії розвитку з урахуванням загальнодержавних пріоритетів, визначених у Концептуальних засадах стратегії економічного та соціального розвитку України на

2002-2011 рр.;

–визначити правові механізми державної підтримки розвитку депресивних територій;

Джерело: Держкомстат.

Рис.8.4. Темпи приросту та обсяги прямих іноземних інвестицій на душу населення

Питома вага промислових підприємств, що впроваджували інновації та темпи їх приросту (у порівнянні з відповідним періодом минулого року, %)

Джерело: Держкомстат.

Рис. 8.5. Питома вага промислових підприємств, що впроваджували інновації та темпи їх приросту

–упровадити договірні відносини між центральними органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у стимулюванні регіонального розвитку з чітким визначенням зобов’язань і відповідальності обох сторін щодо виконання спільних заходів;

300